II SA/Op 390/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Jeżewska Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz (spr.) Sędzia WSA Teresa Cisyk Protokolant St. sekretarz sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 listopada 2012 r. sprawy ze skargi T. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 27 kwietnia 2012 r., nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku celowego oddala skargę. Przedmiotem skargi wniesionej przez T. R. była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego Opolu z 27 kwietnia 2012 r., nr [...] uchylająca w całości decyzję Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej działającego z upoważnienia Burmistrza Nysy z 30 grudnia 2011 r., nr [...], którą uchylono decyzję własną z 6 kwietnia 2011 r. przyznającą stronie pomoc społeczną w formie specjalnego zasiłku celowego w wysokości 60 zł na zakup żywności, odzieży, środków higienicznych, leków i pokrycie opłat i jednocześnie umarzająca postępowanie I instancji. Wydanie tych aktów administracyjnych poprzedziło następujące postępowanie administracyjne. Decyzją z 6 kwietnia 2011 r. Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej w Nysie, działający z upoważnienia Burmistrza Nysy, przyznał T. R. pomoc w formie specjalnego zasiłku celowego w wysokości 60 zł z przeznaczeniem na zakup żywności, odzieży, środków higienicznych, leków i pokrycie opłat. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego Opolu z dnia 29 lipca 2011 r., która następnie została zaskarżona przez stronę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu i wyrokiem z dnia 19 stycznia 2012r. sygn. akt II SA/Op 536/11 Sąd oddalił skargę. Pomimo wyznaczenia terminu wypłaty przyznanego świadczenia T. R. nie odebrał pieniędzy w kasie OPS w Nysie. W związku z tym organ I instancji powołując się na przepis art. 106 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 Nr 175 poz. 1362 ze zm.) wszczął z urzędu postępowanie w sprawie nieodebranego zasiłku celowego specjalnego, a w jego wyniku decyzją z 30 grudnia 2011 r. uchylił wcześniejszy swój akt z 6 kwietnia 2011 r. przyznający stronie świadczenie z pomocy społecznej. Zdaniem organu I instancji przepis art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej pozwala na uchylenie decyzji przyznającej świadczenie, jeżeli strona nie odbiera przyznanego jej zasiłku, nie wskazuje numeru konta bankowego, na które świadczenie mogłoby być przelane, ani nie upoważnia innej osoby do odbioru świadczenia. Decyzję tą zaskarżył T. R. wnosząc odwołanie, w którym wniósł o uchylenie decyzji w całości, polemizując z uzasadnieniem wysokości przyznanego mu świadczenia z pomocy społecznej. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu wymienioną wyżej decyzją z 27 kwietnia 2012 r. uchyliło decyzję Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej w Nysie w całości i umorzyło postępowanie I instancji. Organ odwoławczy w uzasadnieniu prawnym przywołał treść art. 163 K.p.a. i art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, a także omówił unormowanie art. 11 ust. 1 i ust. 2 tej ustawy. Akceptując ustalenia faktyczne przyjęte przez organ I instancji co do faktu przyznania stronie zasiłku celowego specjalnego zauważono, że niedopuszczalne było wszczęcie z urzędu przez organ I instancji postępowania w sprawie uchylenia decyzji przyznającej stronie zasiłek i to w sytuacji, gdy toczyło się postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie kontroli legalności decyzji organu odwoławczego dnia 29 lipca 2011 r. utrzymującej w mocy decyzję I instancji z 6 kwietnia 2011 r. Zwrócono uwagę, że okoliczności faktyczne jakie powołano dla uzasadnienia wszczęcia z urzędu postępowania w trybie art. 106 ust. 5 ustawy także nie mogły stanowić podstawy prowadzenia nowego postępowania. Z treścią powyższej decyzji nie zgodził się T. R., który w złożonej skardze wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości jako naruszającej prawo. Decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy poprzez wydanie decyzji na podstawie okoliczności, które nie wynikają z akt sprawy, a to przyjęciu, że OPS w Nysie nie posiada wystarczających środków na objęcie skarżącego opieką w takim zakresie, w jakim jej potrzebuje, a także uznanie, że zebrany w sprawie materiał dowodowy jest wystarczający do udzielenia skarżącemu pomocy w wysokości 60 zł. W uzasadnieniu dowodził, że możliwości finansowe OPS-u nie zostały potwierdzone żadnymi dowodami i stąd też ograniczenie zakresu pomocy jaka jest udzielana skarżącemu w utrzymaniu mieszkania, kontynuowaniu leczenia oraz zapewnieniu odpowiedniego wyżywienia adekwatnego do jego stanu zdrowia bez konkretnego materiału dowodowego miało wpływ na ostateczny wynik sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu w odpowiedzi na skargę wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami, a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). W postępowaniu sądowo - administracyjnym badaniu podlega zatem prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej zwanej P.p.s.a.). W przypadku, gdy skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu (art. 151 P.p.s.a.). Na wstępie wskazać należy, że zasada dwuinstancyjności, wyrażona w art. 15 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej K.p.a., stanowi o istocie tego postępowania. Zgodnie z tą zasadą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji podlega - w wyniku złożenia odwołania przez uprawniony podmiot - ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. Wniesienie zatem przez stronę odwołania od decyzji wydanej w danej sprawie przez organ I instancji obliguje organ II instancji do dokonania oceny prawidłowości decyzji organu pierwszoinstancyjnego nie tylko w granicach zarzutów przedstawionych w odwołaniu, lecz także pod kątem przepisów prawa materialnego i procesowego, które mają zastosowanie w sprawie rozstrzygniętej tą decyzją. Dwuinstancyjność postępowania oznacza, że złożenie przez stronę odwołania od decyzji organu pierwszej instancji powoduje, iż sprawa rozpoznawana jest ponownie przez organ odwoławczy. Organ ten rozpoznaje sprawę, a nie odwołanie. Powyższe oznacza, że organ odwoławczy nie może ograniczyć się jedynie do kontroli zaskarżonej decyzji, a obowiązany jest rozpoznać ponownie sprawę i wydać decyzję zgodnie z treścią art. 138 K.p.a. to jest dokonując merytorycznej i prawnej oceny zaskarżonej decyzji. W związku z zarzutami skargi nawiązującymi do decyzji o przyznaniu świadczenia z pomocy społecznej w zbyt niskiej wysokości, podkreślić należy, że zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą wyznaczony jest zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu pierwszej instancji, w tej sprawie przedmiot postępowania dotyczył decyzji uchylającej decyzję o przyznaniu świadczenia. Organ odwoławczy nie może zmienić rodzaju sprawy, a zatem w postępowaniu odwoławczym może być rozpoznana i rozstrzygnięta wyłącznie tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym sprawa. Organ odwoławczy nie może rozszerzać zakresu sprawy. Oznacza to, że organ odwoławczy nie może orzekać w zakresie innym niż to uczynił przed nim organ pierwszoinstancyjny. Odwołanie przenosi bowiem na organ odwoławczy kompetencję do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy rozstrzygniętej decyzją organu pierwszej instancji. Stąd też Kolegium nie było uprawnione do dokonania oceny prawidłowości decyzji organu I instancji z dnia 6 kwietnia 2011 r., którą przyznano skarżącemu z pomocy społecznej świadczenie w wysokości 60 zł. Postępowanie w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji na podstawie art. 106 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm., dalej zwanej ustawą) jest postępowaniem w nowej sprawie. Nie jest to kontynuowanie czy rozpatrywanie na nowo sprawy administracyjnej rozstrzygniętej już ostateczną decyzją, przyznającą określone uprawnienia do świadczeń z pomocy społecznej. Jest to nowa sprawa administracyjna, której zakres wyznacza treść art. 106 ust. 5 ustawy (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 31 stycznia 2012 r., sygn. akt II A/Rz 133/11- Lex nr 1113991). Dlatego przedmiotem obecnej oceny Sądu może być tylko decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 27 kwietnia 2012 r., którą uchylono decyzję Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej w Nysie z dnia 30 grudnia 2011 r. uchylającą własną decyzję z dnia 6 kwietnia 2011 r. o przyznaniu skarżącemu pomocy w formie zasiłku celowego specjalnego w wysokości 60 zł i umorzono postępowanie organu I instancji w całości. Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. zgodnie z którym organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. Wynikające z przytoczonego przepisu uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji kasacyjnej, tj. uchylenia decyzji i umorzenia postępowania w pierwszej instancji, powoduje, że organ drugiej instancji nie rozstrzyga sprawy merytorycznie. Organ odwoławczy decyzją kasacyjną eliminuje decyzję organu I instancji i umarza postępowanie w sprawie w razie, gdy brak jest podstaw prawnych lub faktycznych do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a zatem gdy postępowanie w sprawie jest bezprzedmiotowe. Wydanie zatem decyzji kasacyjnej i umorzenie postępowania przed organem I instancji związane jest z wystąpieniem okoliczności powodujących bezprzedmiotowość postępowania przed pierwszą instancją. Sytuacja taka wystąpiła w niniejszej sprawie. Organ I instancji wszczął z urzędu postępowanie związane z uchyleniem decyzji własnej z dnia 6 kwietnia 2011 r. Przyczyną wszczęcia postępowania w tym zakresie był fakt nieodebrania przez skarżącego przyznanego mu zasiłku. Jako podstawę prawną decyzji organ I instancji przywołał przepisy art. 11 ust. 1, art. 41 pkt 1, art. 106 ust. 5 oraz art. 106 a ust. 1 ustawy, a spełnienia ustawowych przesłanek uzasadniających uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia z pomocy społecznej upatrywał w tym, że strona nie odbierając przyznanych świadczeń, nie podając numeru konta bankowego, ani też nie udzielając innej osobie upoważnienia do odbioru tego świadczenia nie stara się wykorzystać własnych możliwości oraz uprawnień w celu polepszenia swojej sytuacji życiowej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu, w wyniku wniesienia przez skarżącego odwołania, dokonało powtórnej, właściwej analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego i w sposób odpowiadający wymogom wynikającym z art. 107 § 3 K.p.a., przedstawiło w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji okoliczności oraz fakty, które spowodowały uznanie, że decyzja organu I instancji narusza prawo, a postępowanie przed organem I instancji należało w całości umorzyć. Przedstawioną w tym uzasadnieniu argumentację podziela Sąd. Fakt niedokonania odbioru przez skarżącego przyznanego mu zasiłku celowego specjalnego, jak też i nieudzielenie innej osobie upoważnienia do obioru tego zasiłku, czy też brak wskazania konta bankowego na które ten zasiłek mógłby być wpłacony nie stanowi podstaw do uznania, że skarżący nie wykorzystuje własnych możliwości oraz uprawnień w celu polepszenia swojej sytuacji życiowej. Podstawę decyzji organu I instancji stanowił art. 106 ust. 5 ustawy, który przewiduje, że decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w artykułach 11, 12 i 107 ust. 5. Zmiana decyzji administracyjnej na korzyść strony nie wymaga jej zgody. Zebrany w sprawie materiał dowody przez organ I instancji nie upoważniał tego organu do uznania, że w sprawie wystąpiły przesłanki, o których stanowi art. 11, art. 12 i art. 107 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej. W szczególności skarżącemu nie można postawić zarzutu o braku współdziałania z pracownikiem socjalnym. Skarżący nie uniemożliwił przeprowadzenia pracownikowi socjalnemu wywiadu środowiskowego, a za jedną z postaci odmowy współdziałania z pracownikiem socjalnym uznaje się uniemożliwienie przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego. Z akt sprawy nie wynika także, aby skarżący odmówił złożenia oświadczenia o stanie majątkowym, czy też aby marnotrawił przyznane mu świadczenia, celowo je niszczył lub korzystał w sposób niezgodny z przeznaczeniem, jak też marnotrawił własne zasoby finansowe (art. 11 ustawy). Pracownik socjalny nie stwierdził także, aby wystąpiła dysproporcja między udokumentowaną wysokością dochodu a sytuacją majątkową skarżącego (art. 12 ustawy). Jedynie stwierdzenie przez organ ziszczenia się jednej z przesłanek określonych w art. 106 ust. 5 ustawy, wiąże się z wydaniem decyzji uchylającej lub zmieniającej decyzję pierwotną ze skutkiem ex nunc, czyli jedynie na przyszłość. Art. 106 ust. 5 ustawy nie uprawnia do wydania decyzji ze skutkiem wstecznym. Tym samym w sprawie nie wystąpiły przesłanki uzasadniające uchylenie decyzji przyznającej skarżącemu świadczenie i stąd też decyzja organu I instancji zasadnie została przez organ odwoławczy uchylona, a postępowanie w sprawie umorzone. Decyzja wydawana na postawie art. 106 ust. 5 ustawy, która zmienia lub uchyla pierwotną decyzję, przyznającą prawo do określonych świadczeń z pomocy społecznej ma charakter decyzji konstytutywnej. Ze względu na konstytutywny charakter takiej decyzji, może ona wywoływać wyłącznie skutki ex nunc i stąd też brak jest jakichkolwiek podstaw, by uchylać lub zmieniać decyzję przyznającą prawo do określonych świadczeń z pomocy społecznej z mocą wsteczną ex tunc - z chwilą zaistnienia zmiany sytuacji dochodowej uprawnionego. Skarżący kwestionuje zapadłe decyzje organów obu instancji w istocie ze względu na wysokość przyznanego mu zasiłku celowego specjalnego i odmowę przyznania zasiłku celowego. Zarzuty te nie są zasadne, gdyż w niniejszym postępowaniu nie jest możliwe dokonanie kontroli prawidłowości decyzji przyznającej zasiłek celowy specjalny. Na gruncie rozpoznawanej sprawy zauważyć ponadto należy, co podniósł organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 29 lipca 2011 r., utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Nysy z dnia 6 kwietnia 2011 r. o przyznaniu skarżącemu zasiłku celowego specjalnego w kwocie 60 zł i odmowie przyznania zasiłku celowego, była przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej, w wyniku której wyrokiem Sąd oddalił skargę. Wyrok ten jest nieprawomocny z uwagi na wniesienie przez T. R. skargi kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Okoliczność ta nie może stanowić jednak samodzielnej podstawy do uchylenia decyzji Burmistrza Nysy z dnia 30 grudnia 2011 r., zważywszy, że zapadła ona w innym trybie niż przyznanie świadczenia, a wiec zarówno przedmiot jej rozstrzygnięcia, jak i przesłanki uzasadniające jej wydanie były odmienne niż w decyzji z dnia 6 kwietnia 2011 r. Nie może być zatem mowy o wskazywanej przez organ odwoławczy dwutorowości postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego. Przyjęcie odmiennego stanowiska prowadziłoby do sytuacji, w której organ pomocy społecznej byłby pozbawiony możliwości procesowania i wydania decyzji o charakterze konstytutywnym, jeżeli po przyznaniu świadczenia wystąpiłyby przesłanki uzasadniające jego odebranie lub ograniczenie, o których mowa w art. 105 ust. 6 ustawy. Ponadto podkreślenia wymaga, że zaskarżona decyzja jest rozstrzygnięciem korzystnym dla skarżącego, gdyż w jej wyniku wyeliminowano z porządku prawnego decyzję pozbawiającą skarżącego prawa do świadczenia. Uchylenie przez Sąd, zgodnie z żądaniem zawartym w skardze, korzystnej dla skarżącego zaskarżonej decyzji organu odwoławczego, prowadziłaby w istocie do naruszenia przepisu art. 134 § P.p.s.a, który stanowi, że sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba, że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności aktu lub czynności. W odniesieniu do zaskarżonej decyzji Kolegium nie wystąpiły przesłanki uzasadniające stwierdzenie jej nieważności. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.