II SA/Op 390/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska – spr. Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Krupiński Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz Protokolant Sekretarz sądowy Mariola Krzywda po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 listopada 2013 r. sprawy ze skargi B. G. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Opolu z dnia 8 lipca 2013 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Opolu z dnia 27 maja 2013 r., nr [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Opolu na rzecz B. G. kwotę 3224 (trzy tysiące dwieście dwadzieścia cztery) złote, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Po wszczęciu z urzędu postępowania, Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Opolu decyzją nr [...] z dnia 27 maja 2013 r. ustalił B. G. kwotę nienależnie pobranych środków finansowych w wysokości 26884,40 zł, uzyskanych na mocy decyzji o przyznaniu płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych na rok 2007 (decyzja z 19 października 2006 r.) i na rok 2008 (decyzja z 22 stycznia 2008 r.), w związku z realizacją pakietu: ochrona gleb i wód (K01), w wariancie międzyplon ścierniskowy (K01c) oraz międzyplon ozimy (K01b). Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazał art. 29 ust. 1, 2 i 8 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. nr 98, poz. 634, z późn. zm.), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), zwanej dalej K.p.a., § 17 ust. 1 pkt 1 lit. a oraz ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. nr 174, poz. 1809, z późn. zm.), zwane dalej rozporządzeniem rolnośrodowiskowym, art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. nr 229, poz. 2273, z późn. zm.), art. 71 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 817/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) - Dz. Urz. UE Nr L 153/30 z dnia 30.04.2004 r., zwane dalej rozporządzeniem nr 817/2004. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ podał, że w dniu 29 sierpnia 2006 r. B. G. zwrócił się do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Opolu z wnioskiem o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt na rok 2007, zobowiązując się m.in. do przestrzegania warunków uczestnictwa w programie rolnośrodowiskowym przez okres 5 lat od dnia rozpoczęcia jego realizacji. W sekcji VI.B wniosku - Deklaracja pakietów lub wariantów w latach 2007-2012 wskazano na pakiet - ochrona gleb i wód (K01), w wariancie międzyplon ścierniskowy - (K01c) na obszarze 5,86 ha (działki ew. A. i B.), w wariancie międzyplon ozimy - (K01b) na obszarze 17,70 ha (działki ew. Y.,Z.). Decyzją z dnia 19 października 2006 r., następnie sprostowaną, przyznano stronie żądne płatności w wysokości 13136,20 zł., którą to kwotę przekazano rolnikowi w dniu 7 lutego 2008 r. We wniosku kontynuacyjnym na 2008 r. B. G. wskazał na pakiet - ochrona gleb i wód (K01), w wariancie międzyplon ścierniskowy - (K01c) na obszarze 6,73 ha (działka ew. X.), w wariancie międzyplon ozimy - (K01b) na obszarze 17,98 ha (działki ew. A., B., C., D., E. i F.). Decyzją z dnia 22 grudnia 2008 r. organ przyznał stronie płatność w wysokości 13748,20 zł, którą przekazano rolnikowi 30 stycznia 2009 r. Na rok 2009 B. G. nie złożył wniosku kontynuacyjnego. W dniu 18 maja 2009 r. do organu wpłynął natomiast wniosek M. G. o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt na rok 2009. Producent zadeklarował pakiet - ochrona gleb i wód (K01), w wariancie międzyplon ozimy (K01b) na obszarze 13,25 ha (działki ew. X. i Y.), w wariancie międzyplon ścierniskowy (K01c) na obszarze 3,66 ha (działki ew. A. i B.). Jednocześnie przedstawił pismo z dnia 10 maja 2009 r., w którym B. G. oświadczył, że syn M. G. przejmuje część jego gruntów i całe zobowiązanie rolnośrodowiskowe. W dniu 21 maja 2009 r. do organu wpłynęło pismo M. G., w którym zobowiązał się do kontynuowania realizacji programu rolnośrodowiskowego swego ojca do końca okresu objętego zobowiązaniem. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, w tym po uzyskaniu umów dzierżawy: z 1 września 2004 r., z 27 grudnia 2004 r., z 1 czerwca 2005 r., z 1 sierpnia 2007 r., mocą których małżonkowie R. i B. G. oddali w dzierżawę M. G. grunty obejmujące m.in. działki, do których przyznano B. G. płatności na rok 2007 i 2008; a także aktu notarialnego z dnia 23 czerwca 2006 r., którym R. i B. G. darowali M. G. działki ew. A. i B., Kierownik Biura Powiatowego ARiMR decyzją z dnia 28 września 2009 r. umorzył postępowanie administracyjne wszczęte z wniosku złożonego przez M. G.. W wyniku rozpatrzenia odwołania od tej decyzji organ odwoławczy decyzją z dnia 2 listopada 2009 r. uchylił w całości zaskarżone rozstrzygnięcie oraz odmówił przyznania płatności w sprawie wniosku złożonego przez M. G., uznając, że nie zaktualizowały się przesłanki z § 14 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Oddalając skargę na decyzję Dyrektora Opolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR, wyrokiem z dnia 24 lutego 2010 r., sygn. akt I SA/Op 582/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu uznał, że w sprawie nie doszło do wyzbycia się posiadania gruntów przez B. G., bowiem dopuścił on syna M. do współposiadania gruntów. W tej sytuacji nie dochodzi do wymaganego przez § 14 rozporządzenia rolnośrodowiskowego przeniesienia posiadania, gdyż dotychczasowy posiadacz nadal pozostaje posiadaczem gospodarstwa, tyle że wespół z inną osobą. Ponadto Sąd stwierdził, że złożenie wniosku nastąpiło po upływie 35-dniowego terminu liczonego od dnia przeniesienia posiadania (tj. 1 sierpnia 2007 r.), który jako termin prawa materialnego jest terminem nieprzywracalnym. Zdaniem organu, skoro nie doszło do skutecznego przejęcia zobowiązań rolnośrodowiskowych, a w kolejnych latach na działki, do których B. G. otrzymał płatność wnioski obszarowe składał jego syn, to należy uznać, że strona zaniechała realizacji programu rolnośrodowiskowego. Takie stanowisko spowodowało, że poinformowano B. G. pismem z dnia 22 stycznia 2013 r. o możliwości dokonania dobrowolnego zwrotu 26884,40 zł, tj. kwoty otrzymanych płatności rolnośrodowiskowych za rok 2007 i 2008. W odpowiedzi B. G. oświadczył, że razem z synem prowadzi rodzinne gospodarstwo rolne i aby syn mógł skorzystać ze wsparcia inwestycyjnego i ułatwienia startu młodym rolnikom dopuścił go do współposiadania części gruntów. Ponadto wyjaśnił, że grunty były obsiewane roślinami poplonowymi zgodnie z wymogami rolnośrodowiskowymi, jednak zarówno on, jak i jego syn, nie otrzymywali płatności rolnośrodowiskowych. Wobec braku wpłaty wskazanej kwoty zostało wszczęte z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia nienależnie pobranych środków finansowych. W tak ustalonym stanie faktycznym organ uznał, że zastosowanie znajduje przepis art. 71 ust. 2 rozporządzenia nr 817/2004 oraz art. 80 ust. 2 i art. 73 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz. Urz. UE L 141 z 21.04.2004), zwane dalej rozporządzeniem nr 796/2004. Po myśli tych przepisów, w przypadku dokonania nienależnej płatności rolnik zwraca daną kwotę powiększoną o odsetki. Dalej organ argumentował, że B. G. nie składał w kolejnych latach wniosków kontynuacyjnych, a działki, do których otrzymał płatności są wykazywane we wnioskach obszarowych M. G. od 2009 r. do dnia dzisiejszego. Natomiast zgodnie z § 17 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia rolnośrodowiskowego, płatność rolnośrodowiskowa podlega wstrzymaniu i zwrotowi, jeżeli producent rolny nie realizuje pakietu objętego wnioskiem, zaś wedle ust. 2 tego przepisu, płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi w trybie i na zasadach określonych w przepisach o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Organ wskazał też na możliwość przejęcia zobowiązań przez inną osobę (art. 36 rozporządzenia nr 817/2004), jednak na warunkach wynikających z § 14 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Warunki te nie zostały spełnione, ponieważ M. G. nie dochował 35-dniowego terminu oraz brak było umów dokumentujących przeniesienie posiadania gospodarstwa. Zdaniem organu, w niniejszej sprawie nie ma zastosowania art. 73 ust. 5 rozporządzenia nr 796/2004 dotyczący terminów przedawnienia. W przypadku płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych za lata 2007-2008 wypłat dokonano kolejno w dniach 7 lutego 2008 r. i 30 stycznia 2009 r., co oznacza, że nastąpił upływ 4 lat od jej zrealizowania. Jednak nie można w tym przypadku mówić o dobrej wierze, gdyż przystępując do przedmiotowego programu strona zobowiązana była do kontynuacji zobowiązania wieloletniego zgodnie z planem rolnośrodowiskowym, a w wyniku przekazywania działek na mocy wielokrotnych umów dzierżawy i aktu notarialnego nastąpiło rzeczywiste przerwanie realizacji programu rolnośrodowiskowego. Nie zaistniały również przesłanki, o których mowa w art. 73 ust. 4 rozporządzenia nr 796/2004, skutkujące brakiem obowiązku zwrotu pobranych płatności, gdyż obowiązek zwrotu nienależnie pobranych płatności nie wynika z błędów, czy też pomyłki organu, lecz jest konsekwencją zaniechania przez stronę kontynuacji zobowiązania wieloletniego. Podsumowując, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Opolu stwierdził, że B. G. na mocy decyzji z dnia 19 października 2006 r. rozpoczął pięcioletnie zobowiązanie do prowadzenia działalności rolniczej w ramach programu rolnośrodowiskowego, otrzymując płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych na rok 2007 i 2008. Jednak nie złożył wniosku kontynuacyjnego na rok 2009 i jednocześnie nie doszło do skutecznego przejęcia posiadania gospodarstwa oraz zobowiązania rolnośrodowiskowego przez M. G.. Powyższe spowodowało konieczność ustalenia nienależnie pobranych środków finansowych, ponieważ strona nie wypełniła ciążącego na niej obowiązku wynikającego z przepisów rozporządzenia rolnośrodowiskowego oraz z art. 66 ust. 2 rozporządzenia nr 817/2004. Ponadto organ wskazał na sposób i zasady wyliczenia kwoty nienależnie pobranych płatności oraz odsetek. W odwołaniu od powyższej decyzji B. G. podkreślił, że mieszka razem z synem, z którym wspólnie prowadzi jedno gospodarstwo rolne, uprawiając te same grunty, niezależnie od różnego statusu prawnego poszczególnych działek rolnych. Zaznaczył, że kolejne umowy dzierżawy składane były przy wnioskach, które organ przyjmował bez zastrzeżeń. Przekazanie zobowiązania rolnośrodowiskowego było tylko formalnością i takie rozwiązanie doradził im pracownik Agencji. B. G. akcentował, że nie wyzbył się posiadania działek i nie godzi się z zarzutem działania w złej wierze, gdyż jego zachowanie potwierdza wolę działania zgodną z prawem. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Opolu decyzją nr [...] z dnia 8 lipca 2013 r. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Po przytoczeniu przepisów mających zastosowanie w sprawie oraz po zrelacjonowaniu stanu faktycznego sprawy, w tym: ujawnieniu kolejnych umów, mocą których M. G. stał się dzierżawcą lub właścicielem nieruchomości rolnych, przedstawieniu wyjaśnień odnośnie numerów działek powstałych wskutek podziału nieruchomości, odnotowaniu przeprowadzenia z urzędu postępowania wznowieniowego, które zakończyło się wydaniem na rzecz B. G. decyzji z dnia 27 października 2010 r. o odmowie uchylenia decyzji ostatecznej z dnia 19 października 2006 r., organ odwoławczy stwierdził, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie. Przypomniał, że zgodnie z art. 23 rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) oraz zmieniające i uchylające niektóre rozporządzenia (Dz. Urz. UE L 160 z 26.06.1999, z późn. zm.), wsparcie jest przyznawane rolnikom, którzy zobowiążą się do stosowania praktyk agrośrodowiskowych przez okres, co najmniej pięciu lat (zobowiązanie wieloletnie). Tym samym B. G., otrzymując pierwszą płatność za kampanię 2007, zobowiązał się do dochowania warunków, o których mowa w § 2 ust. 1 rozporządzenia przez okres 5 lat. Jednak w trzecim roku zobowiązania strona nie złożyła wniosku kontynuacyjnego, a więc zobowiązanie zostało przerwane, zwłaszcza gdy dodatkowo zważyć, że nie doszło do przejęcia zobowiązania przez M. G., co potwierdził WSA w Opolu w wyroku z dnia 24 lutego 2010 r. Ponadto organ odwoławczy zgodził się ze stanowiskiem organu pierwszej instancji, że w badanej sprawie nie ma zastosowania art. 73 ust. 5 rozporządzenia nr 796/2004 dotyczący terminów przedawnienia. W tym zakresie powielono argumentację zaskarżonej decyzji, a dodatkowo wskazano, że na podstawie umowy dzierżawy zawartej z rodzicami z dnia 27.12.2004 r. M. G. użytkował działki ew. nr A. i B., które strona objęła programem rolnośrodowiskowym. Działki te następnie zostały umową darowizny z dnia 23.06.2006 r. przekazane synowi na własność. Ponadto z pozostałych umów wynika, że działki ew. nr Y. i Z. również zostały przekazane umową dzierżawy. Z uwagi na to, organ nie mógł się również przychylić do twierdzeń o prowadzeniu wspólnego gospodarstwa (ojca i syna), gdyż obaj wnioskodawcy wystąpili do organów Agencji o nadanie numeru identyfikacyjnego, zgodnie z zapisami ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. z 2004 r. nr 10, poz. 76, z późn. zm.), celem składania wniosków o płatność i pobierania pomocy finansowej. Numer ten, w świetle obowiązujących przepisów, wskazuje na odrębny byt prawny zarówno strony oraz jej syna. Poza tym liczne umowy, mocą których wydzierżawiano działki M. G., świadczą o przeniesieniu posiadania gruntów. W sytuacji, w której mielibyśmy do czynienia ze wspólnym gospodarstwem rolnym - gospodarstwem rodzinnym, takie wydzierżawienia nie byłyby celowe, nadany numer ewidencyjny gospodarstwa byłby jeden. Zdaniem organu odwoławczego, ważne jest to, że zawierane umowy z M. G. służyły otrzymywaniu jak największego wsparcia finansowego dla zgłaszanych gruntów, przy czym zaniedbano sprawę realizacji zaciągniętego zobowiązania, przerzucając niejako odpowiedzialność na organ, zarzucając temu ostatniemu dezinformowanie strony. Nie można też pominąć w ocenie organu odwoławczego, że producenci rolni, składając wniosek o przyznanie tzw. płatności rolnośrodowiskowej i podpisując się w sekcji XI. "Oświadczenia i zobowiązania", deklarują, iż znane są im zasady oraz tryb realizacji programu rolnośrodowiskowego, co wskazywałoby na posiadaną wiedzę odnośnie płatności rolnośrodowiskowych, w tym ciągłości prowadzenia zobowiązania, jak również znajomość terminów do dokonywania poszczególnych czynności przed organami Agencji. Dalej, potwierdzono stanowisko organu pierwszej instancji dotyczące braku podstaw do zastosowania ust. 4 art. 73 rozporządzenia nr 796/2004, a także stanowisko o wystąpieniu przesłanki z § 17 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia rolnośrodowiskowego, ponieważ strona - zaprzestając realizacji programu - nie wypełniła obowiązków wynikających z tego rozporządzenia, jak i z art. 23 rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999. Za prawidłową uznano również kwotę, do zwrotu której zobowiązano B. G.. W skardze na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w Opolu B. G., reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł o uchylenie decyzji, zarzucając organowi naruszenie: 1) art. 10 § 1 K.p.a. przez uniemożliwienie skarżącemu wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów przed wydaniem decyzji, 2) § 14 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego w zw. z art. 23 Konstytucji, 3) art. 73 ust. 5 rozporządzenia nr 796/2004. Skarżący dowodził, że brak powiadomienia o zakończeniu gromadzenia materiałów w postępowaniu oraz uniemożliwienie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów stanowi uchybienie procesowe uzasadniające uchylenie zakwestionowanej decyzji bez konieczności jej dalszej, krytycznej weryfikacji. Niemniej jednak podał również, że decyzja ta zapadła na skutek wadliwej rekonstrukcji stanu faktycznego sprawy oraz wadliwej aplikacji przepisów prawa materialnego. Wyjaśnił, że hipoteza normy wynikającej z § 14 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego odnosi się do innych stanów faktycznych niż ten, z jakim mamy do czynienia w sprawie. Skarżący nie wyzbył się bowiem posiadania gospodarstwa rolnego ani jego części, lecz w cywilnoprawnym aspekcie stanu faktycznego, jakim jest "posiadanie", jedynie dopuścił swojego syna M. G. do współposiadania części gospodarstwa, choć de iure przeniósł na niego prawo własności do części nieruchomości wchodzących w skład gospodarstwa rolnego. Nie doszło więc do "przeniesienia posiadania" w rozumieniu tego przepisu. Dla tej oceny bez znaczenia jest, że skarżący i jego syn posiadają odrębne numery identyfikacyjne, choć okoliczność ta potwierdza tezę o niewyzbyciu się posiadania nieruchomości rolnych i gospodarowaniu na nich przez skarżącego. Występująca w okolicznościach faktycznych sytuacja to stan permanentnego współposiadania gospodarstwa rolnego, co w warunkach gospodarowania o charakterze rodzinnym (art. 23 Konstytucji) nie powinno budzić żadnych wątpliwości. Taki stan, nawet o trudnym do ustalenia podziale zakresu współposiadania pomiędzy współposiadaczami, jest znany i sankcjonowany w doktrynie prawa cywilnego. Skarżący akcentował, że wraz z synem pozostawali w nieustannym kontakcie z pracownikami organu i działali w zaufaniu do ich decyzji. Wskazywał również na potrzebę realizacji konstytucyjnej zasady ochrony gospodarstwa rodzinnego, także w jej ekonomicznym aspekcie, przy dokonywaniu wykładni przepisów rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Ponadto nie zgodził się ze stanowiskiem kwestionującym istnienie po jego stronie dobrej wiary, co - zdaniem organu - powoduje, iż termin przedawnienia, o jakim mowa w rozporządzeniu nr 796/2004 wynosi lat 10, a nie 4. Organ sformułował to stanowisko w zasadzie bez merytorycznego uzasadnienia, natomiast przyjęcie istnienia dobrej wiary, jak chce tego skarżący, wykluczałoby możliwość ustalenia kwoty nienależnie (rzekomo) pobranych płatności wobec czteroletniego terminu przedawnienia. Skarżący nie zgodził się również z tezą, że wydzierżawienie działek synowi nie byłoby celowe z punktu widzenia funkcjonowania gospodarstwa rodzinnego. Po pierwsze bowiem, ocena celowości takiej czy innej czynności prawnej podejmowanej przez właściciela gruntów rolnych nie należy do organu administracji, po drugie zaś, po stronie syna skarżącego nie sposób wykluczyć potrzeby legitymowania się tytułem prawnym do korzystania z gruntów, która to jednak kwestia (tytułu prawnego) jest niezależna od stanu posiadania. W odpowiedzi na skargę wniesiono o oddalenie skargi. Organ odwoławczy podtrzymał dotychczasową argumentację oraz uznał, że w pełni odniósł się do kwestii wykładni § 14 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, wykładni pojęcia dobrej wiary i gospodarstwa rodzinnego. Wyjaśnił też, że nie gromadził dowodów nieznanych wcześniej stronie, zatem nie naruszył art. 10 K.p.a. Na rozprawie pełnomocnicy skarżącego domagali się uchylenia kwestionowanej decyzji i zasądzenia zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Podtrzymali stanowisko wraz z argumentacją wyrażone w skardze. Jednocześnie wyjaśnili, że skarżący oraz jego syn wspólnie uprawiali grunty i informowali Agencję o sposobie gospodarowania na gruntach oraz o fakcie dalszej realizacji zobowiązań rolnośrodowiskowych, tj. od 2009 do 2011 r. Podkreślili, że organ uznał wyjątkowość sytuacji i dopuścił do współposiadania gruntów, wydając decyzję 27 października 2010 r. Przez cały czas skarżący wraz z synem byli w kontakcie z Agencją, dlatego trudno zarzucić im złą wiarę. Wyjaśniono również, że M. G. nie dostał płatności rolnośrodowiskowych za 2010 i 2011 r. do gruntów objętych zobowiązaniem wieloletnim B. G., a mimo to realizowano zobowiązanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Ponadto, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa proceduralnego i materialnego niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów, jednakże w zakresie oceny legalności nie może wykraczać poza sprawę, która była lub winna być przedmiotem postępowania przed organami administracji publicznej i której dotyczy zaskarżone rozstrzygnięcie. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Przeprowadzona przez Sąd, w granicach tak określonej kognicji, kontrola legalności zaskarżonej decyzji, a także - z mocy art. 135 P.p.s.a. - decyzji organu pierwszej instancji wykazała, że decyzje te wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadniało ich uchylenie. Przed podaniem motywów takiego stanowiska wskazać przede wszystkim należy, że od 1 sierpnia 2012 r. zmianie uległa treść art. 29 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. Nr 98, poz. 634, z późn. zm.) i od tego dnia decyzję w przedmiocie ustalenia kwot nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych, z jaką mamy do czynienia w rozważanym przypadku, wydaje organ właściwy w sprawie przyznawania tychże środków, czyli właściwy miejscowo kierownik biura powiatowego Agencji (ust. 1 i 2 art. 29 cyt. ustawy). W konsekwencji tej zmiany, środkiem odwoławczym od takiej decyzji stało się odwołanie - według zasad Kodeksu postępowania administracyjnego - do dyrektora oddziału regionalnego Agencji, jako organu wyższego stopnia (art. 9 ust. 1 i 2, art. 10 ust. 1 i 2 cyt. ustawy). Zgodnie z § 2 ust. 1 cyt. wyżej rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich, zwanego nadal rozporządzeniem rolnośrodowiskowym, płatność rolnośrodowiskowa jest udzielana producentowi rolnemu, który prowadzi działalność rolniczą w gospodarstwie rolnym o powierzchni wynoszącej co najmniej 1 ha użytków rolnych i zobowiąże się do przestrzegania wymagań, o których mowa w art. 23 rozporządzenia 1257/1999/WE z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju wsi przez Europejski Fundusz Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOiGR), nowelizującego i uchylającego niektóre rozporządzenia (Dz. Urz. WE L 160 z 26.06.1999, z późn. zm.) oraz art. 13 i 20 rozporządzenia 817/2004/WE z dnia 29 kwietnia 2004 r., ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia 1257/1999/WE (Dz. Urz. UE L 153 z 30.04.2004) - pkt 1 ust. 1 § 2, a także do realizacji pakietów, o których mowa w § 1 ust. 2, zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej - pkt 2 ust. 1 § 2. Natomiast stosownie do art. 23 ust. 1 powołanego wcześniej rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999/WE z dnia 17 maja 1999 r., wsparcie jest przyznawane rolnikom, którzy zobowiążą się do stosowania praktyk agrośrodowiskowych przez okres co najmniej pięciu lat. Z powołanych przepisów wynika, że płatność rolnośrodowiskowa jest płatnością wieloletnią i warunkiem jej przyznania jest zobowiązanie się rolnika do stosowania przez 5 lat, na działkach zadeklarowanych do płatności, praktyk agrośrodowiskowych. Po myśli art. 71 ust. 2 cyt. wcześniej rozporządzenia Komisji (WE) nr 817/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r., w przypadku dokonania nienależnej płatności, rolnik zwraca daną kwotę powiększoną o odsetki. Z kolei § 17 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia rolnośrodowiskowego stanowi, że płatność rolnośrodowiskowa podlega wstrzymaniu i zwrotowi, jeżeli producent rolny nie realizuje pakietu objętego wnioskiem. W takim też brzmieniu ww. przepis obowiązywał w dacie rozpoczęcia przez stronę realizacji pakietu rolnośrodowiskowego. Ponadto, ubiegając się o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej rolnik podpisuje stosowne oświadczenie we wniosku (sekcja XI), podejmując tym samym zobowiązanie przestrzegania warunków uczestnictwa w programie rolnośrodowiskowym przez okres 5 lat od dnia rozpoczęcia jego realizacji. Zobowiązuje się również do niezwłocznego informowania na piśmie Agencji o każdym fakcie, który miał wpływ na przyznawanie, przedłużanie, pobieranie, wypłacanie płatności, a także o każdej zmianie powstałej w okresie trwania złożonych zobowiązań, a w szczególności jeżeli zmiana dotyczy wykorzystywania gruntów rolnych, wielkości powierzchni, czy też przeniesienia posiadania gospodarstwa. W rozpoznawanej sprawie nie jest sporne, że skarżący podjął wskazane powyżej zobowiązania, które wynikały również z decyzji z dnia 19 października 2006 r., gdzie zapisano: "Przyznając płatność stwierdza się, że terminem rozpoczęcia 5 letniego okresu zobowiązania jest dzień 1 marca 2007 r.". Jednak w ocenie Sądu, orzekające organy nie wykazały, by zobowiązania te nie zostały dotrzymane. Stan faktyczny sprawy nie został w toku postępowania administracyjnego ustalony prawidłowo, czym naruszono przepisy prawa procesowego, tj. art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., z których płynie obowiązek dochodzenia prawdy obiektywnej i podejmowania rozstrzygnięcia na podstawie wszechstronnie wyjaśnionego stanu faktycznego, przy zastosowaniu wszelkich koniecznych środków dowodowych, z uwzględnieniem słusznego interesu strony, zaś wszelkie niejasności nie mogą być interpretowane na jej niekorzyść. Podkreślenia również wymaga, że ustanowiona w art. 80 K.p.a. zasada swobodnej oceny dowodów zobowiązuje do oparcia się przez organ na przekonujących podstawach - wskazanych w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, stosownie do treści przepisu art. 107 § 3 K.p.a. - i z całą pewnością nie polega na formułowaniu ocen w sposób dowolny. Tylko tak przeprowadzone postępowanie stanowi o spełnieniu warunku wydania decyzji o przekonującej treści (art. 11 K.p.a.). Ponadto organ winien prowadzić postępowanie w taki sposób, by pogłębiać zaufanie jego uczestników do władzy publicznej - art. 8 K.p.a. W okolicznościach sprawy Sąd doszedł do przekonania, że zgromadzony materiał dowodowy nie pozwala na sformułowanie stanowiska o zaniechaniu przez skarżącego realizacji programu rolnośrodowiskowego. Stanowisko to uzasadniono tym, że w roku 2009 nie doszło do skutecznego przejęcia zobowiązań rolnośrodowiskowych, a w kolejnych latach na działki, do których B. G. otrzymał płatność (rok 2007 i 2008), wnioski obszarowe składał jego syn. Zdaniem Sądu, powyższa argumentacja organów obu instancji jest niewystarczająca do przyjęcia, że zaktualizowała się przesłanka do zastosowania § 17 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Przepis ten wyraźnie nakłada obowiązek zwrotu płatności w sytuacji, gdy producent rolny nie realizuje pakietu objętego wnioskiem. Tymczasem z przedstawionych Sądowi akt administracyjnych nie wynika, by organy prowadziły jakiekolwiek postępowanie wyjaśniające, zmierzające do ustalania, czy po 2008 r., w kolejnych latach obowiązywania programu rolnośrodowiskowego, skarżący istotnie zaniechał realizacji pakietu - ochrona gleb i wód (K01), w wariancie międzyplon ścierniskowy - (K01c) i w wariancie międzyplon ozimy- (K01b). W toku całego postępowania administracyjnego, zarówno przed organem pierwszej, jak i drugiej instancji, B. G. podkreślał, że mimo nieotrzymywania płatności przez niego oraz przez jego syna, po roku 2008 w dalszym ciągu uprawia grunty rolne, do których otrzymał dopłaty i stosuje na nich praktyki agrośrodowiskowe wynikające z podjętego zobowiązania. Stanowisko strony w tym zakresie, potwierdzone również przed Sądem, nie zostało w jakikolwiek sposób zweryfikowane, choć kwestia rzeczywistej realizacji zadań w ramach wariantu i pakietu objętego wnioskiem, i to w okresie całego pięcioletniego okresu zobowiązania, stanowi niezbędny element stanu faktycznego w sprawie zwrotu płatności. Sąd uznał również, że w sytuacji gdy nie wyjaśniono sprawy związanej ze wspólnym prowadzeniem gospodarstwa rolnego przez B. i M. G., a w konsekwencji również sprawy posiadania przez stronę nieruchomości objętych zobowiązaniem, pomimo ich wydzierżawiania lub przeniesienia prawa własności, dla rozważań w przedmiocie realizacji pakietu rolnośrodowiskowego nie ma większego znaczenia podnoszony przez organy brak skutecznego przejęcia przez M. G. zobowiązania do kontynuowania realizacji programu, oraz to, że skarżący nie składał wniosków kontynuacyjnych, a wnioski o przyznanie płatności do przedmiotowych gruntów składał jego syn. Natomiast okoliczność, że skarżący nie ubiegał się o płatności rolnośrodowiskowe po 2008 r. i faktycznie nie otrzymywał ich, czyli kwestie finansowe, z całą pewnością nie świadczą o niewywiązaniu się przez stronę z obowiązku stosowania praktyk agrośrodowiskowych. Podkreślenia wymaga, że tylko takie ustalenie pozwoliłoby na zastosowanie instytucji zwrotu środków nienależnie pobranych. Nie do zaakceptowania jest także stanowisko organu odwoławczego o przeniesieniu przez stronę posiadania gospodarstwa rolnego i wskazanie na jego uzasadnienie jedynie faktu przyznania B. i M. G. dwóch numerów ewidencyjnych. Po pierwsze, stanowisko to powinno wynikać z konkretnych ustaleń faktycznych w tym zakresie, bowiem z łatwością można założyć sytuację, w której dwaj producenci rolni wspólnie gospodarują na tych samych gruntach. Dlatego rację ma skarżący gdy twierdzi, że posiadanie przez niego oraz przez jego syna odrębnych numerów identyfikacyjnych, w pewnych warunkach, np. gospodarstwa rodzinnego, może właśnie potwierdzać tezę o wspólnym gospodarowaniu przez ojca i syna na tych samych gruntach, zwłaszcza że ten stan rzeczy był zgłaszany w Agencji, co wynika z kilku oświadczeń strony i co akcentowano w skardze. Sygnalizowano już wcześniej, że okoliczności te nie zostały jednak zbadane, chociaż - jak twierdzi strona - organ wiedział o fakcie i powodach (ekonomicznych) wydzierżawienia i przekazania na własność, w drodze darowizny, M. G. nieruchomości rolnych, które skarżący zadeklarował do płatności rolnośrodowiskowych w kampanii na rok 2007 i 2008. Po drugie, komentowane stanowisko organu jest zgoła odmienne od zaprezentowanego w decyzji z dnia 27 października 2010 r., w której - odmawiając uchylenia decyzji ostatecznej z dnia 19 października 2006 r. - przyjęto, że "materiał dowodowy, w tym kolejne umowy dzierżawy zawierane pomiędzy wydzierżawiającym Panem B. G. a dzierżawcą Panem M. G. nie dowodzi iż Pan B. G. wyzbył się posiadania działek objętych umowami dzierżawy, a jedynie dopuścił do współposiadania działek". Zmiana stanowiska we wskazanym zakresie wymagała wyraźnego zaakcentowania i wyjaśnienia w uzasadnieniu decyzji, tak, by nie narazić się na zarzut naruszenia zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej (art. 8 K.p.a.). Podsumowując ten fragment wywodów stwierdzić należy, że w wydanych decyzjach organów obu instancji nie wykazano, by skarżący zaniechał uprawy nieruchomości rolnych, do których przyznano płatność rolnośrodowiskową, co z kolei stanowiłoby zaprzestanie realizacji pakietu objętego wnioskiem i uzasadniało wydanie decyzji o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności, zobowiązującej stronę do zwrotu otrzymanej płatności wraz z odsetkami. W tym miejscu raz jeszcze podkreślić trzeba, że kwestia tytułu prawnego do korzystania z gruntów jest niezależna od stanu posiadania tychże gruntów i nie może niejako "z góry" przesądzać o zaprzestaniu realizacji programu rolnośrodowiskowego. Sąd stwierdził ponadto, że orzekające w sprawie organy nie dokonały należytej wykładni art. 73 ust. 5 cyt. już wyżej rozporządzenia nr 796/2004, wedle którego obowiązek zwrotu kwoty nienależnej płatności wraz z odsetkami nie ma zastosowania, jeżeli okres między datą płatności pomocy a datą pierwszego powiadomienia beneficjenta przez właściwe władze o nieuzasadnionym charakterze danej płatności jest dłuższy niż dziesięć lat. Przepis ten stanowi w akapicie drugim, że w sytuacji gdy beneficjent działał w dobrej wierze, okres wskazany wcześniej jest ograniczony do czterech lat. Rozporządzenie nie podaje definicji pojęcia dobrej czy złej wiary, dlatego zasadne jest odwołanie się w tej mierze do orzecznictwa sądowoadministracyjnego, w którym słusznie podnosi się, że to, czy w określonej sytuacji faktycznej występuje dobra lub zła wiara wiąże się ze sferą faktów i ich oceną. Badaniu podlegają zatem okoliczności konkretnej sprawy, w tym świadomość beneficjenta. Jak trafnie wywodził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 stycznia 2012 r. o sygn. akt II GSK 1209/11 (dostępny na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl), "Generalnie przyjmuje się, że dobra wiara polega na usprawiedliwionym w danych okolicznościach przekonaniu, że podmiotowi przysługuje prawo czyli, że działał zgodnie z prawem. (...) Dobra wiara jest oparta na przesłankach obiektywnych, wywodzących się ze stosunku będącego podstawą i przyczyną konkretnego stanu faktycznego. W dobrej wierze jest ten kto powołuje się na pewne prawo lub stosunek prawny mniemając, że to istnieje, choćby mniemanie to było błędne jeżeli tylko błędność mniemania należy w danych okolicznościach uznać za usprawiedliwioną. W złej wierze jest ten kto powołując się na pewne prawo lub stosunek prawny wie, że owo prawo lub stosunek prawny nie istnieje, albo też wprawdzie tego nie wie, ale jego braku wiedzy w danych okolicznościach nie można uznać za usprawiedliwiony. Określenie dobrej lub złej wiary oparte jest więc na istnieniu mniemania, wiedzy o prawie, przy uwzględnieniu usprawiedliwionego błędu. Zła wiara występuje gdy brak świadomości o nieistnieniu pewnego prawa lub stosunku jest <>". W ocenie Sądu, powinnością organów było dokładne rozważenie zachowania skarżącego w ustalonych okolicznościach sprawy, pod wskazanym wyżej kątem. Formułując stanowisko o braku podstaw do uwzględnienia przesłanek wyłączających - z uwagi na termin przedawnienia - dochodzenie zwrotu płatności, jako pobranej nienależnie, wzięto pod uwagę jedynie to, że strona zobowiązana była do kontynuowania zobowiązania wieloletniego, a wskutek zawarcia wielokrotnych umów dzierżawy i umowy przenoszącej własność przerwała realizację programu rolnośrodowiskowego, o czym nie poinformowała Agencji. Takie uzasadnienie nie świadczy o przeprowadzeniu wnikliwej analizy art. 73 ust. 5 rozporządzenia nr 796/2004 i nie dotyka istoty problemu, tj. pozostawania strony w złej lub dobrej wierze. Dlatego nie może być uznane za spełniające wymogi określone w art. 107 § 3 K.p.a., zwłaszcza że argumentacja o braku zawiadomienia o istotnych dla realizacji programu okolicznościach stoi w sprzeczności z wyjaśnieniami skarżącego, składanymi w toku postępowania wznowieniowego (pismo z 22.06.2010 r.), a następnie w niniejszym postępowaniu (pismo z 5.02.2013 r. oraz odwołanie od decyzji nr [...]), oraz z oświadczeniem M. G., który w odwołaniu z dnia 14.10.2009 r. od wydanej na jego rzecz decyzji nr [...] stwierdził, że razem z ojcem wielokrotnie informowali Agencję o sytuacji organizacyjnej wspólnie prowadzonego gospodarstwa i uznawali, iż wszystkie dokumenty są poprawne, bo wnioski o dopłaty były przyjmowane bez zastrzeżeń. We wskazanych pismach również skarżący dowodził, że pozostawał w stałym kontakcie z pracownikami Agencji, którzy byli zorientowani, iż cały czas prowadzi gospodarstwo wspólnie z synem. Co więcej, akcentował kilkakrotnie, że w zaistniałej sytuacji razem z synem postępowali zgodnie z zaleceniami pracowników Agencji, w tym także w sprawie przejęcia zobowiązania. B. G. powoływał na tę okoliczność konkretne zdarzenia i rozmowy z pracownikami Agencji, jednak organy, rozważając kwestię ewentualnej dobrej wiary po stronie skarżącego, co umożliwiłoby mu skorzystanie z czteroletniego okresu przedawnienia, nie odniosły się do składanych wyjaśnień i nie stwierdziły wyraźnie, że takie zdarzenia nie miały miejsca. Zdaniem Sądu, stanowisko organów w tym zakresie było niezbędne dla oceny, czy przekonanie beneficjenta o zgodnym z prawem działaniu można uznać za usprawiedliwione powołanymi okolicznościami, zaś w dalszej kolejności, czy działał on w dobrej czy też złej wierze, a w związku z tym, czy wystąpiły podstawy do zwolnienia go z obowiązku zwrotu przyznanych płatności. W konsekwencji należało uznać, że orzekające organy nie rozważyły należycie i nie zbadały przesłanek z art. 73 ust. 5 rozporządzenia nr 796/2004., a więc nie udowodniły w swoich rozstrzygnięciach, że beneficjent pozostawał w złej wierze. W tym stanie rzeczy Sąd stwierdził, że podjęte w sprawie decyzje organów obu instancji wydano z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów procedury administracyjnej, a naruszenia te niewątpliwie mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe ustalenie czyni koniecznym uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 P.p.s.a. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zaskarżonego aktu oparto o przepis art. 152 P.p.s.a. Natomiast orzeczenie o zwrocie poniesionych kosztów postępowania wydano na podstawie art. 200 P.p.s.a. w związku z art. 205 § 2 P.p.s.a. Koszty te obejmują wpis w wysokości 807 zł, opłatę od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł oraz opłatę za czynności adwokata z tytułu zastępstwa prawnego w wysokości 2400 zł. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań Sądu i sprowadzają się do przeprowadzenia postępowania zgodnie z zasadami procedury administracyjnej i dokonania ustaleń odnośnie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie dla oceny, czy skarżący wywiązał się z pięcioletniego zobowiązania. W zależności od ustaleń w powyższym zakresie może okazać się też konieczne dokonanie oceny, w sposób wskazany przez Sąd, czy zachodzą przesłanki wyłączające obowiązek zwrotu płatności przez skarżącego. Organ rozpatrujący sprawę da wyraz powyższym ocenom w uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia, które zostanie sporządzone z zachowaniem wymogów określonych w art. 107 § 3 K.p.a.