II SA/Op 391/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Teresa Cisyk Sędziowie: WSA Daria Sachanbińska WSA Elżbieta Kmiecik – spr. Protokolant: Katarzyna Johan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 stycznia 2005 roku skargi M. S. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...], nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę 1) uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Starosty [...] z dnia [...], nr [...], 2) określa, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasądza od Wojewody [...] na rzecz M. S. kwotę 155,80 (sto pięćdziesiąt pięć złotych osiemdziesiąt groszy) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z dnia 5 marca 2002 r., Nr [...], Starosta [...] na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 i 6 Kpa wznowił postępowanie zakończone decyzją ostateczną Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia 17.06.1998 r., Nr [...], w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę garażu w K. przy ulicy [...]. W uzasadnieniu tegoż postanowienia podniósł, że wnioskodawca R. P. wniósł o wznowienie postępowania w w/w sprawie wskazując na dwie wymienione w art. 145 Kpa przesłanki dające podstawę wznowienia i stąd też postanowiono o wznowieniu postępowania. Postanowieniem z dnia [...] Nr [...], Starosta [...] na podstawie art. 97 § 1 Kpa postanowił zawiesić z urzędu postępowanie w sprawie dotyczącej wydania decyzji o odmowie uchylenia decyzji ostatecznej Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia 17.06.1998 r., Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę garażu położonego w K. przy ulicy [...] inwestorowi M. S. zamieszkałej w K. przy ulicy [...], do czasu rozstrzygnięcia przez sąd apelacyjny zapowiedzianej przez stronę w sprawie wniosku R. P. o ustanowienie drogi koniecznej apelacji. W uzasadnieniu postanowienia Starosta podał, iż M. S. ponownie, pismem z dnia 31 maja 2004 r., wniosła o wydanie decyzji o odmowie uchylenia decyzji ostatecznej Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia 17.06.1998 r., Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej wnioskodawczyni jako inwestorowi pozwolenia na budowę garażu położonego w K. przy ulicy [...]. Pomiędzy stronami toczyło się przed sądem powszechnym postępowanie o ustanowienie drogi koniecznej, w którym zapadło nieprawomocne postanowienie, od którego jedna ze stron złożyła zapowiedź apelacji, a tym samym należało zawiesić postępowanie w sprawie. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła M. S. Wskazywała, że w sprawie nie wystąpiły ustawowe przesłanki uzasadniające wznowienie postępowania w sprawie, a stanowisko Starosty Powiatu [...] nie znajduje potwierdzenia w istniejącym stanie faktycznym, ani prawnym. Zdaniem odwołującej się zarówno organ wydający decyzję zatwierdzającą projekt budowlany i udzielając zezwolenia na budowę garażu oraz ona jako inwestor nie złamali żadnego przepisu prawa, a organ I instancji postępował zgodnie z art. 7 Kpa. Podkreślała także odwołująca się, iż jej nieruchomość nigdy nie została obciążona służebnością drogi koniecznej na rzecz którejkolwiek z sąsiednich nieruchomości, o czym świadczą zapisy księgi wieczystej prowadzonej dla jej nieruchomości, a także księga wieczysta prowadzona dla nieruchomości R. P. Dowodziła, iż sam fakt toczenia się postępowania sądowego o ustanowienie służebności drogi koniecznej nie jest okolicznością nową, nie znaną organowi w dniu wydania decyzji, która mogłaby mieć wpływ na jej treść w sytuacji, gdy R. P. ma zapewniony odpowiedni dostęp do drogi publicznej. Nadto zdaniem M. S. wznawiając postępowanie w sprawie Starostwo Powiatowe w K. naruszyło przepisy, albowiem nie istnieją przesłanki uzasadniające zastosowanie przepisu art. 145 § 1 pkt 5 i 6 Kpa, a pełnomocnik R. P. występując z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną nie dotrzymał terminu z art. 148 § 1 Kpa. W sprawie nie zachodzi również, w przekonaniu odwołującej, podstawa do zawieszenia postępowania z uwagi na nie występowanie zagadnienia wstępnego od którego rozstrzygnięcia uzależnione jest rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...], Nr [...], na podstawie art. 138 § 1 Kpa w związku z art. 144 Kpa oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo Budowlane (t.j. Dz. U. nr 207 z 2003 r., poz. 2016 ze zm.), utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia wskazano, iż w świetle art. 97 § 1 pkt 4 Kpa organ administracji państwowej jest zobowiązany zawiesić postępowanie w sytuacji, gdy rozpatrzenie sprawy i wydania decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zdaniem organu zagadnieniem wstępnym jest niewątpliwie ustanowienie drogi koniecznej w sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę. Skoro, zatem ta kwestia nie została prawomocnie rozstrzygnięta to postępowanie w sprawie należało zawiesić. Z treścią powyższego postanowienia nie zgodziła się M. S. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie przepisów art. 145 § 1 pkt 5 i 6 Kpa oraz 148 Kpa. Wskazując na powyższe wnosiła o wydanie decyzji o odmowie uchylenia decyzji ostatecznej Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia 17.06.1998 r., Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej skarżącej jako inwestorowi pozwolenia na budowę garażu położonego w K. przy ulicy [...] i przyspieszenie rozpatrzenia skargi ze względu na toczące się postępowanie administracyjne i cywilne, co uniemożliwia jej pełne wykorzystanie jej nieruchomości zgodnie z jej prawnym i gospodarczym przeznaczeniem. W wywodach skargi ponawiała argumenty podnoszone w odwołaniu. Podkreślała ponownie, iż Starostwo Powiatowe w K. błędnie przyjęło, iż w sprawie istnieją podstawy do wznowienia postępowania w sprawie, iż jej nieruchomość nie jest obciążona służebnością drogi koniecznej na rzecz którejkolwiek z sąsiednich nieruchomości, sam fakt toczenie się postępowania o ustanowienie służebności drogi koniecznej nie jest nową okolicznością, nie znaną organowi, a okoliczność ta nie może mieć wpływu na treść decyzji w sytuacji, gdy R. P. ma zapewniony odpowiedni dostęp do drogi publicznej całą szerokością swojej nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga M. S. zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami, a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowo – administracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. nr 153, poz. 1270). ). W przypadku, gdy skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu (art. 151 KPA). Z zasady, iż sąd administracyjny ocenia, czy zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, wynika konsekwencja, co do tego, iż sąd ten rozważa wyłącznie prawo obowiązujące w dniu wydania decyzji jak i stan sprawy istniejący na dzień wydania decyzji (tak NSA w wyroku z dnia 14 stycznia 1999 r., sygn. III SA 4731/97 – LEX nr 37180). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Legalność decyzji bada się zarówno pod względem formalnym jak też i materialono-prawnym. Przedmiotem oceny, w rozpoznawanej sprawie jest postanowieniem Wojewody [...] z dnia [...], Nr [...], który na podstawie art. 138 § 1 Kpa w związku z art. 144 Kpa oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo Budowlane (t.j. Dz. U. nr 207 z 2003 r., poz. 2016 ze zm.), utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Starosty [...] z dnia [...] który na podstawie art. 97 § 1 Kpa zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie dotyczącej wydania decyzji o odmowie uchylenia decyzji ostatecznej Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia 17.06.1998 r., Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę garażu położonego w K. przy ulicy [...] inwestorowi M. S. zamieszkałej w K. przy ulicy [...], do czasu rozstrzygnięcia przez sąd apelacyjny zapowiedzianej przez stronę w sprawie wniosku R. P. o ustanowienie drogi koniecznej apelacji. Przeprowadzona kontrola zaskarżonego postanowienia wykazała, że nie odpowiada ono wymogom prawa. Art. 97 § 1 Kpa określa okoliczności uzasadniające dopuszczalności przerwania ciągłości podejmowanych przez organ czynności procesowych w postępowaniu administracyjnym. Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 Kpa organ administracji publicznej zawiesza z urzędu postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Dla prawidłowego zatem zastosowanie tej podstawy prawnej zawieszenia postępowania niezbędnym było wyjaśnienie przez organy obu instancji czy w sprawie wystąpiło "zagadnienie wstępne". W doktrynie i orzecznictwie przez pojęcie to rozumie się sytuacje w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. Ocena zaś tego zagadnienia wstępnego, gdyby ono w sobie mogło być przedmiotem odrębnego postępowania, należy ze względu na jego przedmiot do kompetencji innego organu niż ten, przed którym toczy się postępowanie w głównej sprawie. Jego treścią może być wypowiedź co do uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego, albo inne jeszcze okoliczności mające znaczenie prawne (por komentarz do art. 97 Kodeksu postępowania administracyjnego pod red. prof. dr hab. Barbary Adamiak wyrok Naczelnego Sąd Administracyjnego w z dnia 30 sierpnia 2001 r., syg. II SA 1982/00; System Informacji Prawnej – LEX nr 54554). W świetle art. 97 § 1 pkt 4 Kpa oznacza to, iż bez rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego (prejudycjalnego) przez inny oragan lub sad wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. Musi bowiem istnieć związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sporawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym. W przypadku braku takiego związku zawieszenie postępowania na tej podstawie nie jest dopuszczalne (por. Wyrok NSA z 21.09.2001 r., syg. I SA 2314/00 - System Informacji Prawnej – LEX nr 55746) Organ administracji publicznej chcąc zastosować w przedmiotowej sprawie tę podstawę zawieszenia postępowania winien zatem ustalić związek pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego, a zagadnieniem wstępnym. Takiego ustalenia w przedmiotowej sprawie nie dokonano. Przedmiot postępowania w tej konkretnej sprawie determinowała okoliczność, iż toczyło się ono w wyniku wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia 17.06.1998 r., Nr [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę garażu położonego w K. przy ulicy [...] inwestorowi M. S. zamieszkałej w K. przy ulicy [...], w którym to postępowaniu R. P. uczestniczył. Organ administracji publicznej winien zatem szczególnie wnikliwie przeanalizować przytoczone podstawy wznowienia wymienione wyczerpująco w art. 145 § 1 Kpa, czy też art. 145a Kpa, a także ocenić wymóg dochowania przez wnioskodawcę terminu o którym stanowi art. 148 Kpa. Przedmiotem procesu administracyjnego jest konkretna sprawa indywidualnego podmiotu, w której na podstawie przepisów prawnych powszechnie obowiązujących organy administracji władne są podjąć decyzję administracyjną albo orzec w niej o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnych podmiotów, albo stwierdzić w niej niedopuszczalność takiego orzekania. Z istoty służebności gruntowej, stosownie do art. 285 § 1 kodeksu cywilnego wynika, że właściciel nieruchomości władnącej może korzystać jedynie w oznaczonym zakresie z nieruchomości obciążonej. Ograniczenie to może się polegać bądź na tym, że właściciel nieruchomości obciążonej zostaje ograniczony w możności dokonywania w stosunku do niej określonych działań, bądź też na tym, że właścicielowi nieruchomości obciążonej nie wolno wykonywać określonych uprawnień, które mu względem nieruchomości władnącej przysługują na podstawie przepisów o treści i wykonywaniu własności. Służebność gruntowa powinna być wykonywana w taki sposób, żeby jak najmniej utrudniała korzystanie z nieruchomości obciążonej (art. 288 kc). Z powyższego płynie zatem konkluzja, iż rozstrzygnięcie zawisłego przed sądem powszechnym między skarżącą, a uczestnikiem postępowania R. P. sporu nie ma wpływu na rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Postępowanie w zakresie ustanowienia służebności drogi koniecznej nie stanowi w tej konkretnej sprawie zagadnienia prejudycjalnego, które uzasadniałoby zastosowanie przez organ administracji publicznej instytucji zawieszenia postępowania. Przedmiotem procesu administracyjnego jest konkretna sprawa indywidualnego podmiotu, w której na podstawie przepisów prawnych powszechnie obowiązujących organy administracji władne są podjąć decyzję administracyjną. W przedmiotowej sprawie występuje zespół okoliczności faktycznych i prawnych, w których organ administracji państwowej może zastosować normę prawa administracyjnego w celu ustanowienia po stronie określonego podmiotu sytuacji prawnej w postaci udzielenia (odmowy) żądanego uprawnienia, albo w postaci obciążenia określonym obowiązkiem. Odnosząc się do wniosku skarżącej zawartym w skardze, a dotyczącym wydania decyzji o uchyleniu ostatecznej decyzji należy stwierdzić, iż sąd administracyjny bada wyłącznie legalność zaskarżonych decyzji nie rozstrzygając, ani pozytywnie, ani negatywnie o konkretnym żądaniu podmiotu, co do którego na podstawie przepisów prawnych powszechnie obowiązujących organy administracji władne są podjąć decyzję administracyjną. Mając powyższe na uwadze, uznać należało, iż zaskarżone postanowienie nie znajduje oparcia w obowiązującym prawie jak i w stanie faktycznym sprawy istniejącym w dniu jego wydania. W tym stanie rzeczy, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu...(Dz. U Nr 153, poz. 1270) orzeczono jak w sentencji. Orzeczenie o kosztach uzasadnia art. 200 p.p.s.a., który stanowi, iż w razie uwzględnienia skargi przez są I instancji skarżącemu przysługuje od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia prawa. Do niezbędnych kosztów postępowania prowadzonego przez stronę osobiście lub pełnomocnika, który nie jest adwokatem lub radcą prawnym, zalicza się poniesione przez stronę koszty sądowe, koszty przejazdów do sądu oraz równowartość zarobku utraconego wskutek stawiennictwa. Suma kosztów przejazdów i równowartość utraconego zarobku nie może przekraczać wynagrodzenia jednego adwokata lub radcy prawnego (art. 205 § 1 p.p.s.a.). Na zasądzoną na rzecz skarżącej, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, kwotę składa się uiszczony wpis w wysokości 100 zł, koszty przejazdu do sądu (stosownie do art. 4 dekretu z dnia 26 października 1950 r. o należnościach świadków, biegłych i stron w postępowaniu sądowym – Dz. U. nr 49, poz. 445) – 16 zł 40 gr (2x 8,20 zł) oraz koszty pełnomocnictwa potwierdzonego notarialnie w wysokości 39 zł 40 gr.