II SA/Op 391/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Ewa Janowska – spraw. Sędziowie: sędzia WSA Krzysztof Bogusz asesor sądowy Elżbieta Naumowicz Protokolant: sekretarz sądowy Katarzyna Johan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 stycznia 2006 roku sprawy ze skargi T. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę. Decyzją z dnia [...], nr [...], Kierownik Działu Świadczeń Ośrodka Pomocy Społecznej w N., przyznał T. R. zasiłek celowy w wysokości 80 zł. Jako podstawę prawną decyzji przyjął przepisy art. 8 i art. 39 ustawy z dnia 12 marca 1990 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2004 r. nr 64, poz. 93 ze zm.). W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż T. R. samodzielnie prowadzi gospodarstwo domowe i posiada dochód w kwocie 461 zł, na który składa się renta inwalidzka w wysokości 425,54 zł (po odliczeniu alimentów) oraz zasiłek okresowy w wysokości 35,46 zł. Tym samym spełnia on kryterium dochodowe. Uznając wnioskodawcę za kwalifikującego się do uzyskania zasiłku celowego, organ wyjaśnił, iż zgodnie z art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej specjalny zasiłek celowy przysługuje w szczególnie uzasadnionych przypadkach, gdy dochód osoby lub rodziny przekracza kryterium dochodowe. Ponieważ jednak dochód wnioskodawcy nie przekracza tego kryterium, nie kwalifikuje się on do przyznania specjalnego zasiłku celowego. Przywołując przepis art. 3 ust. 4 w/w ustawy, organ wskazał, iż ustalając wysokość świadczenia zobowiązany jest do dostosowania go do uzasadnionych potrzeb rodziny z równoczesnym uwzględnieniem faktycznych możliwości finansowych Ośrodka. Dlatego też, z uwagi na możliwości finansowe, średnio zasiłek celowy dla osób samotnych wynosi 80 zł. W wyższej wysokości przyznawany jest tylko osobom, które nie mają stałego źródła dochodu, gdy istnieje duża różnica między kryterium dochodowym a posiadanym dochodem oraz gdy występuje długotrwała choroba lub niepełnosprawność. Poniżej średniej wysokości przyznaje się go natomiast w przypadku gdy osoba ma stałe comiesięczne źródło dochodu, istnieje mała różnica między kryterium dochodowym a posiadanym dochodem lub też osoba korzysta dodatkowo z innych form pomocy społecznej. Organ stwierdził, iż biorąc pod uwagę sytuację T. R. zasiłek celowy powinien być mu przyznany w wysokości poniżej średniej, albowiem jego dochód jest w tej samej wysokości co kryterium uprawniające do skorzystania z pomocy w formie zasiłku celowego, a ponadto otrzymuje on już pomoc w postaci posiłków (koszt posiłku 4 zł). Ponieważ jednak jest on osobą niepełnosprawną został mu przyznany zasiłek celowy w średniej wysokości. Powołując się na wyrok NSA z dnia 24 września 1996 r. (sygn. akt SA/Gd 3281/95) organ wskazał, iż z uwagi na ograniczone środki finansowe pomoc społeczna nie zawsze musi być przyznawana w wysokości pozwalającej w pełni zaspokoić powstałe potrzeby, a ponadto w pierwszej kolejności powinna być ukierunkowana na osoby, które ze względu na nieznaczne dochody lub ich brak, bez pomocy nie były by w stanie egzystować. Nawiązując do wniosku złożonego przez T. R., organ zwrócił również uwagę, iż celem pomocy społecznej jest zaspokajanie bieżących, a nie zaległych potrzeb. Spłata zadłużenia czynszu nie może być natomiast uznana za niezbędną potrzebę bytową uzasadniającą przyznanie zasiłku celowego. Poinformował również wnioskodawcę o możliwości ubiegania się o dodatek mieszkaniowy z funduszu gminy. Co do podziału środków finansowych Ośrodka, organ wskazał iż dokonując ich podziału musi kierować się zasadą sprawiedliwości oraz mieć na uwadze fakt, iż w obrębie jego działania znajdują się również inne osoby będąc w trudniejszej niż wnioskodawca sytuacji materialnej. Poinformował również, o kwocie jaką w 2005 r. Ośrodek otrzymał na realizację zadań własnych, a w tym na wypłatę zasiłków, przeciętnej wysokości przyznawanych zasiłków oraz liczbie podań o udzielenie pomocy społecznej, które wpłynęły do Ośrodka w miesiącach maju i czerwcu 2005 r. Organ wskazał również termin i miejsce wypłaty przyznanego T. R. zasiłku. W odwołaniu T. R. wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji. Zarzucił jej naruszenie przepisów prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało i ma istotny wpływ na wynik sprawy. Podniósł, iż zasiłek celowy został mu przyznany z opóźnieniem, przy czym w decyzji nie została wskazana przyczyna opóźnienia, jak również przyczyna odmowy przyznania zasiłku celowego specjalnego, o który również wnioskował. Odwołujący wskazał również, iż koszt posiłku o którym mowa w decyzji, podany został bez wskazania podstawy prawnej, a usługi opiekuńcze stanowiące bezpłatne świadczenie w zakresie zasiłku celowego zredukowane zostały do dwóch godzin dziennie. Jednocześnie T. R. zarzucił zaskarżonej decyzji, iż nie została w niej wskazana górna granica przyznawanego zasiłku celowego, która w styczniu i lutym wynosiła 220 zł oraz że podając liczbę złożonych wniosków o przyznanie pomocy społecznej nie wskazano czego wnioski dotyczyły oraz ile z nich zostało rozpatrzonych pozytywnie, a ile negatywnie. Decyzją z dnia [...], nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy przywołał treść przepisów art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1, art. 8 ust. 1 pkt 1, ust. 2 i 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. nr 64, poz. 593 ze zm.). Stwierdził, iż z przeprowadzonego wywiadu oraz innych zebranych w sprawie dokumentów wynika, że T. R. jest osobą samotnie gospodarującą, a jego dochód, na który składa się renta inwalidzka w kwocie 425,54 zł oraz zasiłek okresowy w wysokości 35,46 zł, stanowi łącznie 461 zł i tym samym nie przekracza kwoty kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej określonej w art. 8 ust. 1 pkt 1 w/w ustawy. Na tej podstawie, za bezsporny uznał również fakt, iż w przypadku odwołującego spełniony został wymóg kryterium dochodowego uprawniającego do przyznania pomocy w formie zasiłku celowego. Wskazał przy tym, iż w myśl art. 41 ust. 1 ustawy specjalny zasiłek celowy przysługuje w szczególnie uzasadnionych przypadkach w sytuacji, gdy dochód osoby lub rodziny przekracza kryterium dochodowe. Organ uznał, iż przyznając odwołującemu zasiłek celowy w kwocie 80 zł, organ I instancji uwzględnił tym samym jego roszczenie w zakresie przyznania z pomocy społecznej świadczenia pieniężnego. Odnośnie wysokości przyznanego zasiłku celowego wskazał natomiast, w myśl art. 3 ust. 4 ustawy udzielenie pomocy i jej zakres zależy nie tylko od usprawiedliwionych potrzeb uprawnionych do tej pomocy, ale także od możliwości finansowych ośrodka pomocy społecznej. Przyznanie odwołującemu zasiłku celowego w kwocie 80 zł wynika zatem z istniejących w dacie rozpatrywania wniosków możliwości finansowych Ośrodka Pomocy Społecznej w N. Organ odwoławczy stwierdził, iż organ I instancji w sposób wyczerpujący uzasadnił wielkość przyznanego zasiłku celowego. Dodatkowo wskazał, iż T. R. - poza zasiłkiem celowym, otrzymuje pomoc w postaci zasiłku okresowego w kwocie 35, 46 zł miesięcznie oraz posiłków, których koszt w skali miesiąca wynosi 120 zł. Miesięcznie otrzymuje on zatem pomoc w łącznej kwocie 235, 46 zł. Organ II instancji podkreślił ponadto, iż określając cele pomocy społecznej ustawodawca nie stworzył po stronie organów dysponujących tą pomocą obowiązku zaspokajania wszystkich, chociażby nawet jak najbardziej uzasadnionych potrzeb osoby ubiegającej się o taką pomoc i do pomocy uprawnionej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, T. R. podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania, wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji. Wskazał, iż jest osobą samotną, przewlekle chorą i trwale niepełnosprawną, co powoduje że jest niezdolny do pracy i samodzielnej egzystencji. Podniósł, iż w zaskarżonej decyzji nie odnotowano, iż wraz z wnioskiem o przyznanie zasiłku celowego złożył jednocześnie wniosek o przyznanie specjalnego zasiłku celowego. Jednocześnie skarżący wyjaśnił, iż jego zła sytuacja materialna – istniejące zadłużenie, wynika z braku bieżącej pomocy ze strony Ośrodka Pomocy Społecznej w N. W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. wniosło o oddalenie skargi. Jednocześnie organ podtrzymał w całości swoje stanowisko oraz argumentację wyrażoną w zaskarżonej decyzji . Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie odnotować należy, iż zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność decyzji, czyli jej zgodność z przepisami prawa materialnego i prawidłowość przyjętej przez organ procedury, która doprowadziła do wydania decyzji. Odnośnie zatem zawartego w skardze wniosku o zmianę zaskarżonej decyzji, wyjaśnić należy, iż sądy administracyjne nie mogą zastępować organu administracyjnego i wydawać końcowego, merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że decyzja ta odpowiada wymogom prawa. Rozważania rozpocząć należy od uwagi, iż rozpatrując sprawę organ odwoławczy prawidłowo oparł się o przepisy ustawy o pomocy społecznej z dnia 12 marca 2004 r. (Dz. U. Nr 64, poz. 593). Prawidłowo również przyjął, iż skarżący spełnia wymogi przyznania zasiłku celowego. W szczególności odnosi się to do ustalenia kryterium dochodowego i uznania, iż nie zostało ono przekroczone oraz ustalenia okoliczności uzasadniających przyznanie pomocy społecznej w formie zasiłku celowego. W tym miejscu wskazać przyjdzie, iż w myśl art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej. Zauważyć jednak należy, iż z brzmienia tego przepisu, a w szczególności z użycia w nim zwrotu "może być przyznany" wynika, że decyzja o przyznaniu zasiłku celowego ma charakter uznaniowy i to zarówno co do faktu jego przyznania lub nie przyznania jak i co do jego wysokości. Oznacza to, iż treść decyzji w przedmiocie zasiłku celowego zależy od uznania administracyjnego tj. uzasadnionej woli właściwego organu administracji publicznej. Nie oznacza to jednak, że organ administracji może podejmować decyzję w sposób całkowicie dowolny. Jest on bowiem związany przepisami postępowania administracyjnego oraz przepisami ustawy o pomocy społecznej (por. wyrok NSA z dnia 9 lutego 2001 r. sygn. akt I SA 2116/00, System Informacji Sądowej LEX nr 79609). W niniejszej sprawie kwestia sporna sprowadza się zatem do tego, czy nieuwzględnienie żądania w całości i ograniczenie się do przyznania skarżącemu zasiłku celowego w kwocie 80 zł, pozostaje w zgodzie z wymogami rozstrzygnięcia uznaniowego. Decyzje uznaniowe podlegają kontroli pod względem zgodności z prawem, bo wymaga zbadania to, czy w ogóle dopuszczalne było uznanie administracyjne oraz czy nie przekroczono jego granic przy wydawaniu decyzji, jak również czy prawidłowo uzasadniono wybór rozstrzygnięcia sprawy (por. B. Adamiak, J. Borkowski: "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2000 r., str.412). Prawidłowe uzasadnienie powinno wskazywać wyraźnie określone kryteria, którymi kierował się organ przy wyborze takiego, a nie innego rozstrzygnięcia (por. Adam Błaś "Sądowa kontrola decyzji uznaniowych", CASUS Suplement, Wiosna 2000 r., str. VIII). W zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji I instancji wskazano kryteria, którymi kierowały się organy rozpatrując wniosek T. R. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nawiązuje do okoliczności określonych w art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Powtórzyć w tym miejscu warto pogląd, że organy rozstrzygające zasadność wniosku o przyznanie pomocy społecznej są nie tylko uprawnione, ale wręcz zobowiązane do wyważenia subiektywnego interesu uprawnionego i sytuacji obiektywnej, wynikającej z możliwości finansowych organu rozdzielającego środki pomocy społecznej (por. wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 1999 r., sygn. akt II SA / Ka 1316 / 97, Orzecznictwo w Sprawach Samorządowych 1999 / 4 / 111). W decyzji będącej przedmiotem weryfikacji sądowej nie tylko nawiązano do celów i zadań pomocy społecznej, z uwzględnieniem indywidualnej sytuacji wnioskodawcy, ale także rozważono możliwości Ośrodka Pomocy Społecznej w realizacji zadań własnych gminy w tym zakresie. Wskazano, iż strona posiada stałe źródło utrzymania, co stawia ją w zdecydowanie korzystniejszej sytuacji w porównaniu z osobami i rodzinami, które takowego źródła nie posiadają. Wykazano ponadto, iż skarżącemu przyznana została pomoc nie tylko w postaci zasiłku celowego, ale także w postacie zasiłku okresowego i posiłków, przy czym zasiłek celowy przyznany został w średniej wysokości pomocy udzielanej w tym okresie innym uprawnionym na terenie gminy. W tym miejscu podzielić należy pogląd organu odwoławczego, iż organy dysponujące pomocą społeczną nie mają obowiązku zaspokajania wszystkich potrzeb osób uprawnionych do pomocy. Jako słuszne uznać również należy stanowisko organu I instancji, iż zadłużenie z tytułu czynszu mieszkaniowego nie może być uznane za niezbędną potrzebę uzasadniającą przyznanie zasiłku celowego. Zauważyć przy tym należy, iż organ I instancji zwrócił uwagę na możliwość uzyskania dodatkowej pomocy na sfinansowanie potrzeb mieszkaniowych w postaci dodatku mieszkaniowego, o który strona nie wystąpiła. Mając na uwadze powyższe należało przyjąć, że organy administracyjne nie przekroczyły granic uznania administracyjnego, a zaskarżona decyzja nie narusza przepisów ustawy o pomocy społecznej, jak również przepisów postępowania. Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego nie udzielenia pomocy we wcześniejszym okresie, która doprowadziła do zadłużenia z tytułu należności czynszowych w spółdzielni, stwierdzić należy, iż kwestia ta nie stanowiła przedmiotu objętego zaskarżoną decyzją i z natury rzeczy nie mogła mieć wpływu na ocenę jej legalności. Co do twierdzenia natomiast, iż organ odwoławczy nie zwrócił uwagi na fakt złożenia przez skarżącego wniosku o przyznanie specjalnego zasiłku celowego, zauważyć przyjdzie, iż w swej decyzji organ I instancji, wskazując na kryterium dochodowe przyznania specjalnego zasiłku celowego, wyjaśnił iż skarżący nie kwalifikuje się do jego przyznania. Utrzymując decyzję organu I instancji w mocy, organ odwoławczy, powołując przepis art. 41 ustawy o pomocy społecznej, w którym mowa jest o specjalnym zasiłku celowym, wskazał z kolei, iż z uwagi na kryterium dochodowe strona uprawniona jest do przyznania pomocy w formie zasiłku celowego. Wobec powyższego należało, na mocy art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalić skargę.