II SA/Op 395/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Jeżewska Sędzia NSA Jerzy Krupiński – spr. Protokolant St. sekretarz sądowy Grażyna Stykała po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi M. J. na postanowienie Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Opolu z dnia 25 lipca 2013 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od orzeczenia o stopniu niepełnosprawności 1) uchyla zaskarżone postanowienie; 2) określa, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości. Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez M. J. jest postanowienie Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Opolu z dnia 23 lipca 2013 r., nr [...], w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Wniesienie skargi poprzedziło postępowanie o następującym przebiegu: Orzeczeniem z dnia 22 maja 2013 r., nr [...], Miejski Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Opolu, po rozpatrzeniu wniosku M. J., zaliczył ją do lekkiego stopnia niepełnosprawności. Orzeczenie to zostało przesłane na adres wnioskodawczyni i doręczone do rąk jej matki - M. K.-J. w dniu 31 maja 2013 r. W dniu 17 czerwca 2013 r. (data nadania w placówce pocztowej) M. J. wniosła odwołanie od powyższego orzeczenia. Postanowieniem z dnia 2 lipca 2013 r., nr [...], Wojewódzki Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności Opolu, działając na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2011 r. nr 127, poz. 721) oraz art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie Dz. U. z 2013 r., poz. 267), zwanej dalej K.p.a., stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że określony w art. 129 § 2 K.p.a. 14-dniowy termin do wniesienia odwołania rozpoczął bieg w dniu 1 czerwca 2013 r. i upłynął z dniem 14 czerwca 2013 r. Wobec powyższego odwołanie wniesione przez M. J. w dniu 17 czerwca 2013 r. zostało złożone po upływie ustawowego terminu. Organ podał również, że wraz z odwołaniem nie została złożona prośba o przywrócenie terminu. Przedmiotowe postanowienie zostało doręczone do rąk matki odwołującej – M. K.-J. w dniu 10 lipca 2013 r. Pismem z dnia 14 lipca 2013 r., nadanym w placówce pocztowej w dniu 15 lipca 2013 r., M. J. wniosła o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od orzeczenia z dnia 22 maja 2013 r. Uzasadniając prośbę M. J. wyjaśniła, że o fakcie uchybienia terminu do wniesienia odwołania dowiedziała się w dniu 10 lipca 2013 r., w którym otrzymała postanowienie organu z dnia 2 lipca 2013 r. Podała również, że na uchybienie terminu wpłynął fakt, iż orzeczenie odebrała jej matka, która jako datę odebrania pisma wskazała dzień 3 czerwca 2013 r. Ponadto M. J. podnosiła, że w maju i czerwcu przygotowywała się do sesji egzaminacyjnej na uczelni i dlatego wniosła odwołanie w ostatnim dniu terminu, nie mając świadomości, że termin ten już upłynął. Do prośby o przywrócenie terminu M. J. dołączyła odwołanie z dnia 14 lipca 2013 r. Postanowieniem z dnia 25 lipca 2013 r., nr [...], wydanym m.in. na podstawie przepisów art. 59 § 2 w zw. z art. 58 K.p.a., Wojewódzki Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Opolu, odmówił M. J. przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od wskazanego wyżej orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z dnia 22 maja 2013 r. W uzasadnieniu postanowienia organ przytoczył treść art. 58 § 2 K.p.a. i stwierdził, że w związku z brakiem prośby o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, złożonej wraz z odwołaniem, organ II instancji postanowieniem z dnia 2 lipca 2013 r. stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Pomimo złożenia przez M. J. pisma z dnia 14 lipca 2013 r., w którym wyjaśniono powody uchybienia terminu, zdaniem organu, nie mógł przywrócić terminu do złożenia prośby o przywrócenie terminu, ponieważ zgodnie z art. 58 § 3 K.p.a. czynność ta jest niedopuszczalna. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu wniosła M. J. W motywach skargi przedstawiła przebieg dotychczasowego postępowania i ponowiła argumentację zaprezentowaną we wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, akcentując, że o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania dowiedziała się dopiero w dniu 10 lipca 2013 r., w którym otrzymała postanowienie wydane w tym przedmiocie. Następnie w dniu 14 lipca 2013 r. zwróciła się z prośbą o przywrócenie terminu, opisując okoliczności, które spowodowały niedochowanie przez skarżącą terminu. Ponadto podkreśliła, że wraz z prośbą złożyła odwołanie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o "uchylenie skargi", podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Na rozprawie sądowej M. J. podtrzymała skargę oraz wywody w niej zawarte. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm.) zwanej dalej P.p.s.a., Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. To z kolei oznacza, że w granicach sprawy, w której skarga została wniesiona, Sąd bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa proceduralnego i materialnego niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów. Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a, uwzględnienie skargi następuje przez uchylenie decyzji lub postanowienia w całości albo w części w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Przeprowadzona w rozpoznawanej sprawie, według powyższych kryteriów, kontrola legalności zaskarżonego postanowienia wykazała, że nie odpowiada ono wymogom prawa, gdyż wydane zostało z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy i skutkującym koniecznością jego uchylenia. W zakresie dokonanej oceny, w pierwszej kolejności wskazać należy, że instytucja przywrócenia terminu w postępowaniu administracyjnym ma na celu stworzenie możliwości skutecznego dokonania czynności procesowej w sytuacji, gdy upłynął już termin do jej podjęcia. Zgodnie z art. 58 § 1 i § 2 K.p.a., w razie uchybienia terminu podlega on przywróceniu na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni on, że uchybienie terminu nastąpiło bez jego winy, a prośbę o przywrócenie terminu złoży w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu i wraz z wniesieniem prośby dopełni czynności, dla której określony był termin. Z treści wskazanych przepisów wynika, że dla przywrócenia terminu konieczne jest łączne spełnienie wszystkich wskazanych w nim przesłanek. Niespełnienie którejkolwiek z nich, nawet przy zaistnieniu pozostałych, czyni natomiast przywrócenie terminu niedopuszczalnym. Stosownie do art. 58 K.p.a., podejmując rozstrzygnięcie w przedmiocie przywrócenia terminu organ administracji winien tym samym ustalić, czy spełnione zostały wszystkie określone przez ustawodawcę przesłanki. Zaakcentować należy, że na organie spoczywa obowiązek badania wniosku o przywrócenie terminu zgodnie z zasadami procedury administracyjnej. Oznacza to, że ocena przesłanek zastosowania w sprawie art. 58 K.p.a. musi odbywać się z odwołaniem do wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności konkretnego przypadku, przy uwzględnieniu wszelkich koniecznych środków dowodowych, z uwzględnieniem słusznego interesu strony, a wszelkie niedające się wyjaśnić okoliczności nie mogą być interpretowane na jej niekorzyść. Prowadząc postępowanie w przedmiocie wniosku o przywrócenie terminu należy zatem, stosownie do art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., podejmować działania w celu wyjaśnienia stanu faktycznego istotnego dla podjęcia rozstrzygnięcia i dokonać oceny na podstawie całokształtu wyczerpująco zebranego i rozpatrzonego materiału dowodowego. Ponadto postanowienie wydane na podstawie art. 59 w zw. z art. 58 K.p.a., jako postanowienie, na które służy skarga do sądu administracyjnego powinno zawierać - stosownie do art. 124 § 2 K.p.a. - uzasadnienie faktyczne i prawne. Przy czym treść takiego uzasadnienia musi odpowiadać wymogom określonym w przepisie art. 107 § 3 K.p.a., który z mocy art. 126 K.p.a. znajduje również odpowiednie zastosowanie do postanowień. Uwzględniając powyższe ogólne uwagi należy stwierdzić, że zaskarżone postanowienie zostało podjęte przede wszystkim z naruszeniem przepisu art. 107 § 3 K.p.a., wedle którego uzasadnienie faktyczne powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej, z przytoczeniem przepisów prawa. W ocenie Sądu, organ również z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. nie dokonał wszechstronnej oceny materiału dowodowego sprawy, a przynajmniej nie dał temu wyrazu w treści badanego postanowienia, w szczególności nie poczynił żadnych ustaleń faktycznych istotnych dla oceny spełnienia przesłanek określonych w art. 58 K.p.a., w tym związanych z dochowaniem przez skarżącą terminu do złożenia wniosku o przywrócenie terminu, a w dalszej kolejności z uprawdopodobnieniem, bądź nie, braku winy w uchybieniu terminowi. W niniejszej sprawie praktycznie dwuzdaniowe uzasadnienie postanowienia, w którym nie podano żadnych ustaleń odnośnie kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia oraz nie omówiono regulacji prawnych pozwalających na ocenę w przedmiocie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, z całą pewnością nie stanowi o spełnieniu wymogów z art. 107 § 3 K.p.a. Nie mieści się bowiem w standardach procedury administracyjnej działanie organu, który - bez odniesienia się do okoliczności rozpoznawanej sprawy i bez przeprowadzenia ustaleń co do spełnienia przesłanek z art. 58 K.p.a. - ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że czynność skarżącej jest niedopuszczalna. Niezależnie od powyższego zwrócić trzeba uwagę, że zgodnie z art. 58 § 2 K.p.a. prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Sąd podziela pogląd prezentowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że datą początkową biegu terminu do wniesienia wniosku o przywrócenie terminu może być dzień, w jakim strona powzięła wiadomość o uchybieniu terminu. Dotyczy to przypadków, kiedy strona dokonując czynności działała w subiektywnym przeświadczeniu, iż robi to w terminie (por. wyrok NSA z dnia 24 marca 1999 r., sygn. akt I SA/Gd 1664/98, LEX nr 38681). Przy czym nie ma żadnych przeszkód, aby strona, która dowiedziała się z postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania o tym fakcie, nie mogła wnieść o przywrócenie tego terminu na zasadach i w trybie określonych w art. 58 i 59 K.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 3 czerwca 2008 r., I OSK 1285/07, LEX nr 497633). Z materiału dokumentacyjnego niniejszej sprawy wynika, że skarżąca niewątpliwie uchybiła terminowi do wniesienia odwołania od orzeczenia z dnia 22 maja 2013 r., którym zaliczono wnioskodawczynię do lekkiego stopnia niepełnosprawności. Jak wynika z akt sprawy, rozstrzygnięcie to zostało doręczone skarżącej w trybie doręczenia zastępczego w dniu 31 maja 2013 r., stąd czternastodniowy termin do wniesienia odwołania, określony w art. 129 § 2 K.p.a., upłynął z dniem 14 czerwca 2013 r. Z akt sprawy wynika również, że skarżąca wiadomość o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania powzięła dopiero z postanowienia organu II instancji, stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania, które zostało jej doręczone w dniu 10 lipca 2013 r. Termin do złożenia prośby o przywrócenie terminu rozpoczął zatem bieg 11 lipca 2013 r., a upłynął z dniem 17 lipca 2013 r. Zaś prośba o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania złożona została przez skarżącą w dniu 15 lipca 2013 r., co oznacza, że prośba ta została złożona w dochowaniem terminu siedmiu dni określonego w art. 58 § 2 K.p.a. Ponadto wraz z prośbą wniesiono odwołanie. Tym samym, wbrew stanowisku organu, wniosek o przywrócenie terminu był w pełni dopuszczalny i przepis art. 58 § 3 K.p.a., na który powołano się w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, nie mógł mieć w sprawie zastosowania. Powyższe okoliczności organ powinien uwzględnić przy ponownym rozpoznaniu sprawy i dokonywanej ocenie spełnienia przez skarżącą przesłanek do przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Reasumując powtórzyć raz jeszcze przyjdzie, że w sferze faktów zaskarżone postanowienie nie zawiera praktycznie żadnego uzasadnienia, zaś wywody prawne organu sprowadzają się do końcowego wniosku, który nie został poparty omówieniem zastosowanej regulacji prawnej. Natomiast uzasadnienie postanowienia (decyzji), stanowiące jej obowiązkowy składnik, jest wyrazem prawidłowego przeprowadzenia przez organ procesu rozpoznawczego i dedukcyjnego w zakresie niezbędnym dla rozstrzygnięcia sprawy. Uzasadnienie stanowi zatem integralną część postanowienia i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozytywną jego część. Znamiennym jest, że na gruncie przepisów procedury administracyjnej ustawodawca powiązał obowiązek uzasadniania podjętego aktu z zasadą przekonywania (art. 11 K.p.a.) oraz zasadą prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej (art. 8 K.p.a.). Nie ulega również wątpliwości, że uzasadnienie winno spełniać rolę edukacyjno-perswazyjną w stosunku do adresatów aktu, powinno również umożliwiać kontrolę poprawności rozstrzygnięcia. Z tego względu motywy postanowienia powinny być tak ujęte, aby strona mogła poznać tok rozumowania poprzedzającego jego wydanie oraz zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, jakimi kierował się organ przy załatwianiu sprawy. Ponadto, prawidłowo sporządzone uzasadnienie daje również możliwość pełnej i merytorycznej weryfikacji zaskarżonego aktu w postępowaniu sądowym. Jak wykazano powyżej, uzasadnienie zaskarżonego postanowienia nie spełnia powyższych wymogów, co świadczy o naruszeniu art. 107 § 3 K.p.a., a naruszenie to - łącznie z brakiem ustaleń faktycznych niezbędnych do wydania prawidłowego rozstrzygnięcia - mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że kwestionowane postanowienie wydano z naruszeniem wskazanych i opisanych przepisów procedury administracyjnej, a naruszenia te niewątpliwie mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe ustalenie czyni koniecznym uchylenie zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zaskarżonego aktu wydano na podstawie art. 152 P.p.s.a. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań Sądu i sprowadzają się do uwzględnienia oceny prawnej wyrażonej w niniejszym wyroku, dokonania ustaleń i ocen w zakresie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie dla oceny spełnienia przez skarżącą przesłanek do przywrócenia terminu i podjęcia - na podstawie tych ustaleń - stosownego rozstrzygnięcia, uzasadnionego zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 K.p.a.