II SA/Op 399/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędziowie Sędzia WSA Ewa Janowska – spr. Sędzia WSA Grażyna Jeżewska Protokolant St. sekretarz sądowy Grażyna Stykała po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi K. G. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Opolu z dnia 25 czerwca 2012 r., nr [...] w przedmiocie płatności obszarowych 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Opolu, z dnia 8 marca 2012 r., nr [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Opolu na rzecz K. G. kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia 25 czerwca 2012 r. - po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez K. G. na decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji i Rolnictwa w Opolu z dnia 8 marca 2012 r. w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2011 – Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji i Rolnictwa w Opolu nie uwzględnił odwołania i utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazano, że K. G., wnioskiem z dnia 20 maja 2005 r. zwróciła się o przyznanie płatności bezpośredniej za rok 2011. W sekcji VII wniosku - Oświadczenie o powierzchni działek ewidencyjnych, wnioskodawczyni zadeklarowała dwie działki ewidencyjne użytkowane rolniczo (nr A i B). W sekcji VIII Oświadczenie o sposobie wykorzystywania działek rolnych, wnioskodawczyni zgłosiła do JPO (jednolita płatność obszarowa) cztery działki rolne oznaczone literami od "A" do "D" o łącznej powierzchni 1,12 ha, z czego dwie działki rolne o powierzchni 0,63 ha zostały zgłoszone do UPO (uzupełniająca płatność obszarowa do powierzchni grupy upraw podstawowych). W dniu 21 lipca 2012 r. przeprowadzono w gospodarstwie rolnym K. G. kontrolę na miejscu z zakresie kwalifikowalności powierzchni, stwierdzając, że powierzchnia działek rolnych "A", "B" i "D", odpowiednio o powierzchni 0,29 ha, 0,14, ha, i 0,43 ha jest większa niż deklarowana we wniosku. Natomiast w zakresie działki "C" o areale 0,38 ha, deklarowanej przez stronę jako łąka kontrolerzy stwierdzili błędy opisane kodami DR18 i DR14, które oznaczają zaniechanie działalności rolniczej na całej działce (DR18) oraz nieprzestrzeganie norm dobrej kultury rolnej (DR14). Kopię raportu przekazano wnioskodawczyni drogą pocztową w dniu 30 sierpnia 2012 r. W dniach 20 września i 28 września 012 r. przeprowadzono u rolnika kontrolę na miejscu przestrzegania wymagań w zakresie wzajemnej zgodności, z której sporządzono raport nr [...], nie stwierdzając nieprawidłowości. K. G. została powiadomiona o kontroli i uczestniczyła w tych czynnościach. Kopie raportów przesłano stronie przesyłką pocztową w dniu 27 października 2012 r. Decyzją z dnia 8 marca 2012 r., nr [...] Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji i Rolnictwa w Opolu odmówił K. G. przyznania płatności oraz nałożył na stronę sankcje wieloletnie w zakresie płatności JPO w wysokości 270,02 zł, które będą potrącane z płatności realizowanych przez Agencję w ciągu trzech kolejnych lat kalendarzowych. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wskazał, że przyczyną odmowy przyznania płatności jednolitej była różnica pomiędzy powierzchnią deklarowaną do płatności we wniosku (0,12 ha) a areałem stwierdzonym podczas kontroli na miejscu (0,74 ha). Procentową różnicę pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną do płatności a uprawnioną wyliczono na 51,3514% ha, co uzasadniało ponadto zastosowanie sankcji wieloletnich, wynikających z regulacji prawa wspólnotowego. Od powyższej decyzji K. G. złożyła odwołanie, zarzucając, że nie godzi się z wynikiem kontroli na miejscu dla działki rolnej "C", przeprowadzonej 21 lipca 2011 r. Podniosła, że działka ta stanowi łąkę, która położona jest na podmokłym terenie i dlatego jakiekolwiek prace w okresie wiosennym są wykluczone. Odwołująca wystąpiła o wyjaśnienie znaczenia kodu DR 18 oraz podkreśliła, że termin koszenia łąk upływał 31 lipca 2011 r. Ponadto zarzuciła, że kontrola odbyła się bez powiadomienia, a protokół otrzymała dopiero po dwóch miesiącach od stwierdzenia nieprawidłowości. Zauważyła również, że wrześniowe kontrole nie wykazały już żadnych nieprawidłowości, zaś wstrzymanie płatności stawia ją w bardzo trudnej sytuacji ekonomicznej. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji i Rolnictwa w Opolu utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, jako podstawę prawną swego rozstrzygnięcia podał art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. Nr 98, poz.634). Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w motywach swojej decyzji podkreślił, że kwestia materialnoprawnych przesłanek przyznania płatności na rok 2011 została uregulowana w ustawie z dnia 26 lutego 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 r. Nr 170, poz. 1051 z późn. zm.) oraz przytoczył treść przepisów art. 2, art. 3, art. 7 ust. 1 tej ustawy. Przywołując art. 30 ust. 1 ww. ustawy organ II instancji wyjaśnił, że Agencja przeprowadza kontrole administracyjne i na miejscu, określone w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1, w tym kontrole w ramach wzajemnej zgodności wymogów lub norm. Kontrole administracyjne przeprowadzane są w oparciu o system identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w art. 17 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r., wedle którego System identyfikacji działek rolnych ustanawiany jest na podstawie map lub dokumentów ewidencji gruntów lub też innych danych kartograficznych. Zgodnie z przepisami przywołanego rozporządzenia kontrole administracyjne i kontrole na miejscu przeprowadza się w taki sposób, aby skutecznie sprawdzić zgodność z warunkami, na jakich przyznawana jest pomoc oraz przestrzeganie istotnych wymogów i norm wzajemnej zgodności. Kontrole na miejscu mogą być zapowiadane, jeżeli nie zagraża to celowi kontroli. Jednocześnie organ, cytując przepisy ww. rozporządzenia Rady (WE), opisał wymogi, jakie musi spełniać dokumentacja pokontrolna (sprawozdanie). Przedstawił także regulację zawartą art. 57 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, zgodnie z którą w przypadku wniosków o przyznanie pomocy w ramach systemów pomocy obszarowej, z wyłączeniem pomocy z tytułu ziemniaków skrobiowych i nasion, jak przewidziano w tytule IV rozdział 1 sekcje 2 i 5 rozporządzenia (WE) nr 73/2009, jeżeli obszar zadeklarowany w pojedynczym wniosku przekracza obszar zatwierdzony dla danej grupy upraw, pomoc oblicza się na podstawie obszaru zatwierdzonego dla przedmiotowej grupy upraw. Natomiast w myśl art. 58 tegoż rozporządzenia Komisji, jeżeli w odniesieniu do danej grupy upraw obszar zadeklarowany na cele jakichkolwiek systemów pomocy obszarowej, z wyłączeniem pomocy z tytułu ziemniaków skrobiowych nasion, przekracza obszar zatwierdzony, zgodnie z art. 57 rozporządzenia, wysokość pomocy oblicza się na podstawie obszaru zatwierdzonego, pomniejszonego o dwukrotność stwierdzonej różnicy, jeśli różnica ta wynosi więcej niż 3% lub dwa hektary, ale nie więcej niż 20% zatwierdzonego obszaru. Jeśli różnica ta przekracza 50%, rolnika wyklucza się również z otrzymywania pomocy w wysokości równej kwocie odpowiadającej różnicy między obszarem zadeklarowanym a zatwierdzonym zgodnie z art. 57 cyt. rozporządzenia. Kwota ta zostaje obliczona zgodnie z art. 5b rozporządzenia Komisji (WE) nr 885/2006. Organ odwoławczy po powtórnej analizie zgromadzonej w sprawie dokumentacji pokontrolnej uznał ustalenia inspektorów terenowych za w pełni zasadne. Jednocześnie organ odwoławczy w całości podzielił argumenty przywołane przez Kierownika BKM w stanowisku z dnia 8 marca 2011 r. i uznał je za swoje, gdyż sporządzona dokumentacja fotograficzna w sposób nie budzący wątpliwości dowodzi, że działka rolna "C" (łąka) w roku 2010 leżała odłogiem, o czym świadczą porastające działkę wieloletnie chwasty oraz brak jakichkolwiek przejawów działalności rolniczej (zabiegów rolnych). Biorąc pod uwagę powyższe, w ocenie organu odwoławczego, organ I instancji dokonał prawidłowych ustaleń faktycznych, gdyż kontrola na miejscu z dnia 21 lipca 2011 r. oddaje rzeczywistą powierzchnię gruntów użytkowanych przez odwołującą się w roku 2010. Dokumentację pokontrolną należało zatem uznać za rzetelny i obiektywny materiał dowodowy. Organ zwrócił też uwagę, że strona nie wskazała na żadne okoliczności, czy też dowody, które podważałyby dotychczasowe ustalenia kontroli na miejscu. Zaznaczył, że okoliczność nieużytkowania spornej działki pośrednio potwierdziła sama strona wskazując, że zakwestionowana łąka stanowi teren podmokły, na którym zabiegi agrotechniczne (koszenie) w okresie wiosennym są niemożliwe. Uznając zatem ustalenia z kontroli na miejscu przeprowadzonej w dniu 21 lipca 2011 r. organ odwoławczy stanął na stanowisku, iż wykluczenie powierzchni 0,38 ha działki "C" z płatności było w pełni zasadne i zgodne z przywołanymi na wstępie decyzji przepisami prawa. Z uwagi na fakt, że w wyniku powyższego wykluczenia całkowita powierzchnia gruntów rolnych kwalifikujących się do płatności wynosiła tylko 0,74 ha (1,12 ha pow. deklarowana – 0,38 ha pow. działki pow. działki rolnej "C"), a więc była mniejsza niż 1 ha, płatność JPO została odmówiona (niespełniony został warunek posiadania co najmniej 1 ha gruntów rolnych kwalifikujących się do płatności, o których mowa w art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy). Organ podkreślił, że dodatkowo, z uwagi na zawyżenie powierzchni przekraczające 50% na stronę nałożono sankcje wieloletnie, o których mowa w art. 58 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, przedstawiając sposób wyliczenia wysokości sankcji. Odnosząc się do zarzutów odwołania Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR wyjaśnił, że termin koszenia łąk – 31 lipca 2012 r., został zawarty w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2010 r. w sprawie minimalnych norm (Dz. U. Nr 39, poz. 211 ze zm.) i stanowi jeden z wymagań w zakresie dobrej kultury rolnej, których przestrzeganie należy do obowiązków rolników korzystających z dopłat bezpośrednich. W przypadku naruszenia konkretnej normy określonej w ww. rozporządzeniu należne rolnikowi płatności są pomniejszane o procent sankcji określony w raporcie kontroli (co do zasady 3%). Organ podkreślił, że taka sytuacja ma miejsce w przypadku, gdy grunt rolny, na którym stwierdzono naruszenie tychże norm jest użytkowany rolniczo, a nieprawidłowości dotyczą tylko niewywiązywania się z określonych zadań nałożonych przepisami unijnymi, określających sposób i jakość prowadzenia działalności rolniczej. W przedmiotowej sprawie w trakcie kontroli na miejscu stwierdzono, że grunt rolny znajdujący się na działce "C" nie jest użytkowany rolniczo (sporządzona podczas wizytacji terenowej dokumentacja zdjęciowa pokazuje, iż na działce tej znajdują się wieloletnie chwasty). Stąd też, w ocenie organu, inspektorzy terenowi oprócz zastosowania kodu DR14 wskazującego na naruszenie normy systematycznego koszenia łąk, prawidłowo przypisali tej działce kod DR18, oznaczający zaniechanie działalności rolniczej. Organ dowodził, że rodzaj i wiek roślinności znajdującej się na tej działce (wieloletnie chwasty) pozwala przyjąć, że zabiegi agrotechniczne (przede wszystkim koszenie łąki) nie były prowadzone na tej działce w okresie dłuższym niż jeden rok, okoliczność ta uzasadniała wykluczenie całej działki "C" z płatności. W ocenie organu, bez znaczenia był fakt, że już po przeprowadzeniu kontroli w zakresie kwalifikowalności powierzchni, wnioskodawczyni podjęła czynności, które doprowadziły do przywrócenia rolniczego charakteru działki rolnej "C". Jak bowiem stwierdzono w kontrolach z zakresu wzajemnej zgodności przeprowadzanych we wrześniu 2011 r. działka rolna "C" była wykoszona, decydujące jednak było, iż na dzień kontroli dotyczącej ustalenia powierzchni działka ta nie kwalifikowała się do przyznania płatności. W skardze do Sądu K. G. wyraziła niezadowolenie z treści zapadłego w jej sprawie rozstrzygnięcia organu odwoławczego i podtrzymała swoje zarzuty wyszczególnione uprzednio w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Ponownie nie zgodziła się ze stwierdzeniem, że działkę "C" można określić jako teren nieużytkowany rolniczo, zwracając uwagę na treść protokołów z września 2011 r. potwierdzających dobitnie, że sporna działka była zagospodarowana. Jednocześnie nie zgodziła się ze stanowiskiem o swojej bierności dowodowej, wskazując na fakt otrzymania pierwszego protokołu kontrolnego w dniu 30 sierpnia 2012 r., zaś dwa tygodnie później dwie kolejne komisje, przed wydaniem decyzji w sprawie, nie zgłosiły żadnych zastrzeżeń, co do stanu spornej działki. Jednocześnie zwróciła uwagę na przewlekle prowadzenie postępowania w sprawie, a wydane rozstrzygnięcie uważa za osobistą szykanę. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Na rozprawie w dniu 18 grudnia 2012 r. skarżąca oświadczyła, że w 2010 r. otrzymała wnioskowane dopłaty dotyczące działki "C". Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, a jednocześnie sprawując kontrolę sąd stosuje środki określone w ustawie. Oznacza to, że sąd administracyjny kontrolując akty wydawane przez organy administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem bada czy właściwie zastosowane zostały przepisy prawa materialnego określające prawa i obowiązki stron oraz czy w postępowaniu administracyjnym przestrzegano przepisów proceduralnych. W przypadku stwierdzenia naruszenia prawa, sąd jest władny wzruszyć zaskarżony akt, a przepis art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. określa, kiedy podlega on uchyleniu. Przeprowadzona przez Sąd w tym zakresie kontrola prowadzi do wniosku, że skarga zasługuje na uwzględnienie W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji przeprowadziły postępowanie wszczęte wnioskiem skarżącej z dnia 20 maja 2012 r. w oparciu o przepisy ustawy z dnia 26 lutego 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2012 r. poz. 1164, dalej jako ustawa). Ustawa ta określa zasady i tryb przyznawania producentom rolnym jednolitej płatności obszarowej oraz uzupełniającej płatności obszarowej, o których mowa w art. 122 ust. 1 i art. 132 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. Urz. UE L 30 z 31.01.2009, str. 16, z późn. zm.). Organy korzystały również z regulacji zawartych w rozporządzeniu Komisji (WE) nr 1783/2003, nr 1973/2004, nr 1234/2007, nr 1120/2009, nr 1121/2009, nr 1122/2009 i nr 73/2009. Wymogi stawiane rolnikowi ubiegającemu się o przyznanie jednolitej płatności obszarowej wynikają z przepisu art. 7 ust. 1 ustawy oraz art. 124 ust. 2 rozporządzenia nr 73/2009. Ponadto rolnikowi, który w danym roku spełnia warunki do przyznania jednolitej płatności obszarowej, przysługują płatności uzupełniające, w przypadku spełnienia warunków przewidzianych dla tej uzupełniającej płatności. W zakresie spełnienia przez rolnika warunków przyznania płatności, na podstawie art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy Agencja przeprowadza kontrole administracyjne i kontrole na miejscu, określone w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1, w tym kontrole w ramach wzajemnej zgodności wymogów lub norm, z zastrzeżeniem art. 31a i 32. Zgodnie z art. 30 ust. 2 ustawy, Prezes Agencji może powierzyć przeprowadzanie kontroli, o których mowa w ust. 1, jednostkom organizacyjnym dysponującym odpowiednimi warunkami organizacyjnymi, kadrowymi i technicznymi, określonymi na podstawie art. 34 ust. 1 pkt 1. W myśl art. 31 ustawy, czynności kontrolne w ramach kontroli na miejscu określonej w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1, przeprowadzanej przez Agencję, są wykonywane przez osoby posiadające imienne upoważnienie wydane przez Prezesa Agencji (ust. 1). Upoważnienie, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie osoby upoważnionej do wykonywania czynności kontrolnych, miejsce i zakres oraz podstawę prawną do ich wykonywania (ust. 2). Przed przystąpieniem do czynności kontrolnych osoba upoważniona do ich wykonywania jest obowiązana okazać imienne upoważnienie rolnikowi, jeżeli jest on obecny podczas kontroli (ust. 3). Czynności kontrolne mogą być wykonywane podczas nieobecności rolnika także wówczas, gdy rolnik został zawiadomiony o kontroli zgodnie z art. 27 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009 (ust. 4). Zgodnie z art. 31 ust. 5 ustawy, osoby upoważnione do wykonywania czynności kontrolnych mają prawo do: 1) wstępu na teren gospodarstwa rolnego; 2) żądania pisemnych lub ustnych informacji związanych z przedmiotem kontroli; 3) wglądu do dokumentów związanych z przedmiotem kontroli, sporządzania z nich odpisów, wyciągów lub kopii oraz zabezpieczania tych dokumentów; 4) pobierania próbek do badań; 5) żądania okazywania i udostępniania danych informatycznych. Z czynności kontrolnych sporządza się raport zgodnie z art. 32i, 54 ust. 1 i 3 rozporządzenia nr 1122/2009, który w przypadku stwierdzenia drobnej niezgodności, o której mowa w art. 24 ust. 2 akapit drugi rozporządzenia nr 73/2009, zawiera również informację, o której mowa w art. 54 ust. 2 akapit drugi rozporządzenia nr 1122/2009, oraz termin, o którym mowa w art. 71 ust. 3 rozporządzenia nr 1122/2009 (art. 31 ust. 6 ustawy). W przypadku gdy rolnik nie zgadza się z ustaleniami zawartymi w raporcie, może zgłosić umotywowane zastrzeżenia na piśmie, co do ustaleń w nim zawartych, dyrektorowi oddziału regionalnego Agencji, w terminie 14 dni od dnia doręczenia raportu, chyba że bezpośrednio po zakończeniu kontroli rolnik, który był obecny podczas kontroli, zgłosił umotywowane zastrzeżenia, co do ustaleń zawartych w raporcie, osobie, która go sporządziła (art. 31 ust. 7 ustawy). Zgodnie z art. 35 ustawy, przepisy dotyczące kontroli administracyjnej i kontroli na miejscu określonych w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1, stosuje się odpowiednio do kontroli: 1) wielkości powierzchni, o których mowa w art. 7 ust. 2, zadeklarowanej przez rolnika we wniosku o przyznanie płatności uzupełniającej; 2) w zakresie spełniania warunków do przyznania płatności uzupełniającej. Jak wskazuje się w piśmiennictwie, kontrola ma niezwykle doniosłe znaczenie dla skutecznego funkcjonowania systemu płatności bezpośrednich w całej Unii Europejskiej. Stanowi ona gwarancję rzetelnego wydatkowania wspólnotowych środków budżetowych przeznaczonych na finansowanie tego instrumentu wsparcia dochodowego producentów rolnych. Dopiero po zakończeniu procedury kontrolnej można wydawać decyzje dotyczące płatności (ich przyznania lub odmowy przyznania). Kontrola na miejscu polega przede wszystkim na sprawdzeniu zgodności danych podanych we wniosku o przyznanie płatności ze stanem faktycznym w gospodarstwie i przestrzegania zasad dobrej kultury rolnej. Kontrole na miejscu mają na celu: ustalenie granic i powierzchni działek rolnych, zweryfikowanie zadeklarowanej grupy upraw/uprawy na danej działce rolnej, sprawdzenie przestrzegania minimalnych wymagań (norm) utrzymania gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej (Bieluk Jerzy, Lobos-Kotowska Dorota - Komentarz do ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, Wolters Kluwer Polska - Oficyna, komentarz do art. 30 ustawy). W świetle powyżej przywołanych reguł przyznawania płatności stwierdzić trzeba, że organ prowadzący postępowanie z wniosku rolnika o przyznanie płatności, w trakcie postępowania wyjaśniającego ma możliwość weryfikacji deklaracji zawartych we wniosku, jak i ustaleń systemowych, poprzez wykorzystanie wszelkich, zgodnych z prawem narzędzi, w tym kontroli na miejscu, która jest w stanie najpełniej oddać rzeczywisty obraz danych zadeklarowanych we wniosku. Decyzją organu pierwszej instancji, utrzymaną w mocy przez organ odwoławczy, odmówiono wnioskodawczyni przyznania jednolitej płatności obszarowej oraz uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni upraw podstawowych i nałożono sankcję w wysokości 270,02 zł. Orzeczono, że kwota ta będzie potrącana z płatności realizowanych przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z Funduszu Rolniczego Gwarancji (EFRG) lub Europejskiego Funduszu Rolniczego Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) oraz krajowych środków publicznych przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z tych funduszy w ciągu trzech kolejnych lat kalendarzowych. W rozpoznawanej sprawie kontrola na miejscu przeprowadzona została w dniu 21 lipca 2012 r., bez udziału skarżącej. W wyniku tejże kontroli ustalono, że zadeklarowana powierzchnia działki rolnej A/A1, B, D/D1 jest mniejsza od powierzchni stwierdzonej, na działce "C" normy DKR nie są przestrzegane, identyfikację granic działki "C" przeprowadzono na podstawie danych GIS, na całej działce rolnej "C" zaniechano prowadzenia działalności rolniczej. Jednocześnie w raporcie z czynności kontrolnych w zakresie kwalifikowalności powierzchni zaznaczono, że działka "C", o powierzchni 0,38 ha, określona została jako nieużytek, przypisując jej symbole DR37, DR18, DR14. Jednocześnie protokół ten nie zawierał żadnych uwag inspektorów terenowych, a producentka (skarżąca) nie była obecna przy kontroli. Spór między stronami sprowadza się do kwestii, czy na całej działce oznaczonej jako "C" zaniechano prowadzenia działalności rolniczej. Okoliczność wykluczenia powierzchni działki "C" z płatności spowodowała bowiem, że całkowita powierzchnia gruntów rolnych kwalifikujących się do płatności wynosiła tylko 0,74 ha. Tym samym nie został spełniony warunek posiadania co najmniej 1 ha gruntów rolnych kwalifikujących się do płatności w rozumieniu art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy. Jakkolwiek w dniu 21 lipca 2012 r. na gruntach deklarowanych przez wnioskodawczynię do płatności przeprowadzono kontrolę na miejscu metodą inspekcji terenowej, w zakresie kwalifikowalności powierzchni oraz w zakresie wzajemnej zgodności, w wyniku której stwierdzono określone nieprawidłowości, to jednak udokumentowanie wyników tej kontroli, szczególnie w kontekście podnoszonych przez skarżącą konsekwentnie zarzutów o utrzymywaniu łąki w dobrej kulturze rolnej, uzasadnia poddanie w wątpliwość dokonanych ustaleń stanu faktycznego, przyjętego jako istotny przy rozstrzygnięciu sprawy. Organ dysponuje dokumentacją fotograficzną wykonaną w lipcu 2012 r., jednakże uniemożliwiającą jednoznaczne stwierdzenie charakteru upraw bądź innych roślin znajdujących się na działce, a w szczególności ustalenie, czy działkę "C" porastały chwasty wieloletnie. Potwierdza to analiza załączonych do akt zdjęć, notabene bardzo słabej jakości, w dodatku wykonanych w sposób niepozwalający na ich weryfikację i umiejscowienie w terenie. Nie przeszkodziło to jednak organowi stwierdzić, że kontrole przeprowadzili wykwalifikowani pracownicy organu, a dokumentacja fotograficzna wyraźnie wskazuje, że poziom zachwaszczenia był wysoki i wieloletni, co oznacza zaniechanie przeprowadzania zabiegów rolniczych zgodnych z obowiązującymi normami, dlatego też stwierdzenie przez kontrolerów, że działce można przypisać symbol DR18 pozwoliło na wysnucie wniosków uzasadniających, w ocenie organu, wydanie zaskarżonej decyzji, co jest jednak stwierdzeniem nieuprawnionym w kontekście przedstawionego materiału dowodowego oraz konsekwentnie podnoszonego przez skarżącą stanowiska co do specyficznych warunków uprawy na podmokłym terenie, gdzie nie ma możliwości w okresie wiosennym prowadzenia jakichkolwiek prac sprzętem zmechanizowanym. Dokonanie określonego ustalenia stanu faktycznego na podstawie konkretnego środka dowodowego przez orzekający w sprawie organ, nie zwalnia tego organu od obowiązku oceny wyników takiej czynności z punktu widzenia zasad doświadczenia życiowego i niezbędnej wiedzy, w tym przypadku z zakresu rolnictwa, ocena musi być szczególnie wnikliwa i odpowiadać przede wszystkim na pytanie, czy kontrola przeprowadzona w przed terminem koszenia łąk w roku, którego dotyczył wniosek o płatność, może odpowiedzieć na pytanie, czy w roku, którego dotyczył wniosek, zadeklarowane przez stronę działki były użytkowane rolniczo. Nadto należy mieć na uwadze, że za poprzednie lata, również i za 2010 r., skarżąca otrzymywała na podstawie ustawy wnioskowane płatności, a więc działka "C" nie została wówczas określona, jako niewykorzystywana rolniczo, co również poddaje w wątpliwość ustalenia kontrolne. Dodać przyjdzie, że zgodnie z treścią art. 17 ust. 1 pkt 2 lit. a) ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, Minister właściwy do spraw rolnictwa określi w drodze rozporządzenia minimalne normy, uwzględniając art. 5 rozporządzenia nr 1782/2003 oraz załącznik IV do tego rozporządzenia, a także biorąc pod uwagę warunki glebowe i klimatyczne, istniejące systemy gospodarowania, wykorzystanie gruntów rolnych, metody upraw i strukturę gospodarstw rolnych, jak również art. 30 ust. 2 rozporządzenia nr 796/2004. Wykonując wskazaną delegację wydano rozporządzenie z dnia 12 marca 2007 r. w sprawie minimalnych norm. W § 1 ust. 1 pkt 4 tego rozporządzenia wskazano, że grunty rolne są utrzymywane zgodnie z normami jeżeli - w przypadku łąk i pastwisk (...) - okrywa roślinna jest na nich koszona i usuwana co najmniej raz w roku w terminie do 31 lipca lub są na niej wypasane zwierzęta w okresie wegetacyjnym traw. Nie bez znaczenia dla przedmiotowej sprawy pozostaje art. 7 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy, zgodnie z którym rolnikowi przysługuje jednolita płatność obszarowa na będące w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, grunty rolne wchodzące w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujące się do objęcia tą płatnością zgodnie z art. 143b ust. 5 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1782/2003, jeżeli wszystkie grunty rolne są utrzymywane zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności. Mając na uwadze wskazane powyżej zapisy ustawy i rozporządzenia należy dojść do wniosku, że normy, zgodnie z którymi powinny być utrzymywane przez cały rok kalendarzowy grunty rolne w celu objęcia płatnością zostały określone w sposób wyczerpujący w przepisach prawa. Normy te ujęte zostały w regulacjach prawnych. W opinii Sądu konstrukcja § 1 ust. 1 pkt 4 wspomnianego rozporządzenia jest jednoznaczna i wyraźna. Z treści tego przepisu wynika w szczególności, że w odniesieniu do pastwisk i łąk grunty te są utrzymywane zgodnie z normami, jeżeli okrywa roślinna jest na nich koszona i usuwana co najmniej raz w roku, w terminie do dnia 31 lipca. Z treści tego przepisu wynika zatem, że prawodawca nakazuje przyjąć, iż określony grunt jest utrzymywany zgodnie z normami jeżeli spełnione są wskazane w tym przepisie wymagania. Przy czym wymagania te - co należy podkreślić - zostały określone w sposób wyczerpujący i wykładnia tego przepisu dopuszczająca odnoszenie się do bliżej niesprecyzowanych przesłanek jest niedopuszczalna. Wymóg koszenia i usuwania okrywy roślinnej, co najmniej raz w roku, w terminie do dnia 31 lipca oznacza, że wskazana czynność powinna być dokonana przynajmniej jeden raz w roku w nieprzekraczalnym terminie do 31 lipca. Częstsze koszenie i usuwanie okrywy roślinnej również spełnia wymagania § 1 ust. 1 pkt 4 wspomnianego rozporządzenia. Nie jest to jednak – w świetle tej regulacji – obowiązek, ale prawo rolnika. Uzasadnienie orzeczenia jest integralną jego częścią, której podstawowym zadaniem jest wyjaśnienie powodów danego rozstrzygnięcia, a także umożliwienie Sądowi kontroli zaskarżonego aktu. Organy administracji nie sprostały tym wymaganiom. Zarówno organ I jak i II instancji nie odniósł się w żaden sposób do argumentów, które zdaniem skarżącej potwierdzają jej stanowisko w sprawie. Zaniechanie oceny przedstawionych okoliczności, czyni stanowisko organu arbitralnym i nie spełniającym warunków określonych w art. 107 § 3 K.p.a. Wymienione braki postępowania wyjaśniającego spowodowały, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie zawiera pełnego uzasadnienia faktycznego i prawnego. Wskazane naruszenie przepisów postępowania - art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. i art. 107 § 3 K.p.a. mogły mieć istotny wpływ na wynik postępowania. Przypomnieć należy, że postępowanie odwoławcze charakteryzuje się tym, że nie ogranicza się ono do kontroli decyzji organu pierwszej instancji, lecz organ odwoławczy jest obowiązany ponownie sprawę rozpoznać i rozstrzygnąć, a ponadto odnieść się do zarzutów podniesionych w odwołaniu. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 152 P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. Stosownie do art. 152 P.p.s.a. Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Zalecenia do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań.