II SA/Op 4/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Daria Sachanbińska Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Krupiński (spr) asesor sądowy Elżbieta Naumowicz Protokolant: st. sekretarz sądowy Grażyna Stykała po rozpoznaniu w dniu 7 czerwca 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi W. H., A. J. i A. J. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wykonania czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem 1. Uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...], nr [...] 2. Określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości 3. Zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. na rzecz skarżących W. H., A. J. i A. J. solidarnie kwotę 100,- (sto) złotych tytułem kosztów postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym Pismem z dnia 11 marca 2003 r. Zastępca Prezydenta Miasta [...] powiadomił Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. o wątpliwościach, co do prawidłowości prac budowlanych wykonanych w mieszkaniu komunalnym, położonym w O. przy ul. [...], zamieszkiwanym przez skarżących. Organ I instancji decyzją z dnia 14 maja 2003 r., nr [...], nakazał W. H. dostarczenie orzeczenia technicznego i inwentaryzacji dotyczącej pomieszczenia loggii. Decyzja ta została uchylona decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia 30 czerwca 2003 r. Kolejną decyzją z dnia [...] nr [...], opartą na przepisie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r., nr 106, poz. 1126 ze zm.) organ I instancji nakazał W. H. oraz A. i A. J. przedstawienie orzeczenia technicznego wraz inwentaryzacją wykonanej instalacji gazowej w przedmiotowym lokalu. W uzasadnieniu podniesiono, że w lokalu wykonano bez pozwolenia budowlanego roboty budowlane zmieniające sposób użytkowania loggii na kuchnię, w wyniku których m. in. wykonano nową instalację gazową w celu podłączenia kuchenki gazowej w nowopowstałym pomieszczeniu. Orzeczenie techniczne przedstawione w wyniku wykonania uchylonej decyzji z dnia 14 maja 2003 r. nie obejmuje instalacji gazowej, co uzasadnia podjęcie decyzji w tym zakresie. Od powyższej decyzji odwołania wnieśli skarżący, którzy zarzucili, że w czasie remontu przeprowadzanego w 1984 r. wymieniono jedynie rurę gazową na odcinku 80 cm, została ona zainstalowana za zgodą zarządcy i odebrana do eksploatacji przez Zakład Gazowniczy. Wszelkie dokumenty powinien mieć ówczesny zarządca nieruchomości, natomiast znaczny upływ czasu powoduje, że strony nie muszą ich posiadać. Podniesiono także, iż na tego rodzaju roboty nie było wymagane pozwolenie budowlane. Wojewódzki Inspektor Nadzoru budowlanego decyzją z dnia [...], nr [...], opartą na przepisach art. 138 § 1 pkt 1 KPA oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r., nr 106, poz. 1126 ze zm.) utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu podniesiono, że z dodatkowych ustaleń wynika, iż przedmiotem postępowania jest samowolnie wykonana stała, wewnętrzna instalacja gazowa. Zgodnie z § 44 ust. 1 pkt 3 lit. b rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. o nadzorze urbanistyczno – budowlanym (Dz. U. z 1976 r., nr 1, poz. 9 ze zm.) wykonanie stałych instalacji gazowych wymagało uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę. Upływ czasu i niewielki zakres robót nie mają z znaczenia z punktu widzenia przepisów regulujących postępowanie w wypadku stwierdzenia samowoli budowlanej. Organ podniósł ponadto, że strona wykonała już nakaz przedkładając orzeczenie techniczne inż. C. B. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, skarżący domagali się "sprawiedliwego rozstrzygnięcia sprawy", podnosząc te same argumenty, które legły u podstaw odwołania od decyzji organu I instancji. W szczególności zarzucili, że działania inspektora nadzoru nie opierają się na jakimkolwiek wiarygodnym materiale dowodowym, brak jest oryginalnych planów budynku z pierwotnie istniejącymi instalacjami, wizja przeprowadzona w dwadzieścia lat po budowie nie może stanowić podstawy ustaleń dotyczących wykonywanych wówczas prac budowlanych. W zakresie przebudowy loggii byli oni jedynie podwykonawcami byłego ADM – u w O., który prowadził sprawy od strony dokumentacyjnej, nie wzięto pod uwagę, że corocznie stan instalacji gazowej jest sprawdzany przez Zakład Gazowniczy w O. oraz tego, że identyczne przeróbki mieszkań przeprowadzili inni mieszkańcy. Zarzucili ponadto naruszenie art. 58 § 2 Kodeksu cywilnego i zasad współżycia społecznego oraz podkreślili, że po 20 latach żąda się od nich dokumentacji, którą winien dysponować zarządca nieruchomości. Organ wnosił o oddalenie skargi i podtrzymał dotychczasową argumentację, podnosząc dodatkowo, że nie ma znaczenia prawnego podniesiona w skardze okoliczność, iż kontrole potwierdzały prawidłowość wykonania instalacji gazowej. Do badania tego rodzaju robót pod względem ich legalności uprawnione są bowiem wyłącznie organy nadzoru budowlanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowo – administracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. nr 153, poz. 1270). Z zasady, iż sąd administracyjny ocenia, czy zaskarżona decyzja jest zgodna prawem, wynika konsekwencja co do tego, iż sąd ten rozważa wyłącznie prawo obowiązujące w dniu wydania decyzji jak i stan sprawy istniejący na dzień wydania decyzji (tak NSA w wyroku z dnia 14 stycznia 1999 r., sygn. III SA 4731/97 – LEX nr 37180). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Niezależnie od podniesionych w skardze zarzutów w pierwszym rzędzie podnieść należy, iż podstawowym warunkiem prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej jest należyte wyjaśnienie sprawy na podstawie wszechstronnie zebranego i ocenionego materiału dowodowego. O ile zatem organ prowadził postępowanie w kierunku ustalenia samowoli budowlanej obejmującej budowę wewnętrznej instalacji gazowej, należało zbadać wszelkie okoliczności związane z tego rodzaju samowolą. Wbrew stanowisku organu znaczenie ma tu zakres wykonanych robót, gdyż powołany przez organ przepis § 44 ust. 1 pkt 3 lit. b rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. o nadzorze urbanistyczno – budowlanym (Dz. U. z 1975 r., nr 8, poz. 48 ze zm.) odnosił się do wykonania stałych instalacji gazowych, a nie do nieistotnych przeróbek istniejących instalacji, nie wpływających na zakres korzystania z takiej istniejącej instalacji. Ustalenia w tym zakresie nie mogą z natury rzeczy opierać się wyłącznie na protokole z wizji lokalnej, gdyż protokół ten odzwierciedla stan istniejący w chwili obecnej. Gdyby chcieć na tej podstawie dokonywać ustaleń dotyczących zakresu przebudowy instalacji należałoby go skonfrontować z treścią dokumentów odzwierciedlających stan instalacji w okresie poprzedzającym przebudowę, w tym także z treścią pozwolenia budowlanego, na podstawie którego wykonana została instalacja gazowa w całym budynku. Takich dokumentów w sprawie jednak nie zebrano. Możliwe też było zażądanie odpowiednich dokumentów z Zakładu Gazowniczego w O., a w ostateczności przesłuchanie świadków lub stron. Koniecznym elementem decyzji administracyjnej jest precyzyjne, zgodne z treścią art. 28 KPA ustalenie legitymacji strony, do której adresowana jest decyzja. Z treści pisma odwoławczego skarżących wynika, że byli oni – jako lokatorzy - jedynie podwykonawcami dla ówczesnego zarządcy budynku, który zajmował się wszelkimi formalnościami. Kwestia ta nie została wyjaśniona, a w dodatku w decyzji organów obu instancji nie wyjaśniono, z jakich względów adresatami decyzji są skarżący. Jest to tym bardziej niezrozumiałe, że pierwsze decyzje jakie wydano w sprawie (z dnia 14 maja 2003 r. i z dnia 30 czerwca 2003 r.) skierowano do W. H., natomiast kolejne decyzje tj. decyzję zaskarżoną i decyzję poprzedzającą skierowano nie tylko do tej skarżącej, ale także do A. i A. J. Tego rodzaju nagła i podjęta bez żadnych nowych ustaleń faktycznych zmiana stanowiska organu, co do kręgu osób odpowiedzialnych za popełnienie przypisywanej im samowoli budowlanej, winna być przez organ starannie uzasadniona. Wracając do sprawy zarzuconej stronom samowoli budowlanej, podkreślić należy, iż nie można opierać ustaleń na domniemaniu wynikającym z braku posiadania przez nie odpowiedniej dokumentacji, a w szczególności pozwolenia budowlanego. O ile organ chciał wywodzić z braku takiej dokumentacji skutki prawne powinien w pierwszym rzędzie wskazać przepis obligujący inwestora do jej przechowywania przez odpowiedni okres czasu. W przypadku braku przywołania takiego przepisu i jednoczesnym czynieniu stronom na tej podstawie zarzutów, będących podstawą ustaleń faktycznych, organ narusza jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, a mianowicie zasadę pogłębiania zaufania do organów Państwa (art. 8 KPA), a pośrednio także zasadę legalizmu (art. 6 KPA), która obliguje organy administracji państwowej do podejmowania swoich działań w oparciu o przepisy prawa. W końcu – niezależnie od powyższych wywodów – zauważyć należało i tę okoliczność, że z treści uzasadnienia decyzji odwoławczej, potwierdzonej w odpowiedzi na skargę, wynika, iż dotyczy ona nałożenia obowiązku, który został już przez stronę wcześniej wykonany. W tej sytuacji organ powinien wziąć pod uwagę przepis art. 105 § 1 KPA i rozważyć, czy nie zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania. Z analizy uzasadnienia decyzji organu II instancji wynika bowiem oczywista sprzeczność pomiędzy jego treścią a przedmiotem rozstrzygnięcia, polegająca na tym, że organ utrzymuje w mocy nakaz określonego zachowania się strony, a jednocześnie stwierdza, iż nakaz ten został wykonany. W świetle powyższego stanowiska zaskarżona decyzja, niezależnie od wskazanych w skardze uchybień, również z przyczyn merytorycznych nie mogła się ostać. W takich okolicznościach do wydania zaskarżonej decyzji oraz decyzji poprzedzającej doszło z takim naruszeniem przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy i w związku z tym Wojewódzki Sąd Administracyjny zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 a i c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270) orzekł jak w sentencji. Orzeczenie o kosztach uzasadnia przepis art. 200 powołanej ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.