II SA/Op 40/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Jeżewska Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz Sędzia WSA Daria Sachanbińska (spr.) Protokolant Sekretarz sądowy Agnieszka Jurek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi S. G. na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia 24 listopada 2014 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wymeldowania oddala skargę. Wnioskiem z dnia 18 lipca 2014 r. S. G. zwrócił się do Burmistrza Strzelec Opolskich o wymeldowanie M. i A. G. z lokalu mieszkalnego położonego w [...], przy ul. [...]. Wskazał, że osoby te nie przebywają w ww. lokalu od 2008 r. Domagał się, by organ przeprowadził rozprawę administracyjną w niniejszej sprawie oraz przeprowadził szereg dowodów z dokumentów i przesłuchania świadków na okoliczność zamieszkiwania wskazanych osób w lokalu położonym w [...], przy ul. [...] i przy ul. [...], przeprowadzonych interwencji Policji, prowadzonej wobec wnioskodawcy procedury Niebieskiej Karty. Do wniosku dołączono: postanowienie SR w [...] dotyczące sprawy podziału majątku wspólnego, na mocy którego m.in. przyznano S. G. własność lokalu mieszkalnego położonego w [...], przy ul. [...]; umowę przeniesienia własności tego lokalu na rzecz S. i M. G. Pismem z dnia 21 lipca 2014 r. organ zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w spawie wymeldowania M. G. z dotychczasowego miejsca stałego pobytu. W dniu 29 lipca 2014 r. wnioskodawca złożył wyjaśnienia, podając, że osoby wskazane przez niego do wymeldowania dobrowolnie opuściły lokal, nie posiadają do niego kluczy, nie ponoszą opłat za lokal. W mieszkaniu pozostało kilka rzeczy osobistych M. G. W piśmie z dnia 28 lipca 2014 r. S. G. zgłosił kolejne wnioski dowodowe. W trakcie prowadzonego postępowania wyjaśniającego organ pierwszej instancji przesłuchał świadka na okoliczność zamieszkiwania M. G. i A. G. w lokalu przy ul. [...], po czym - decyzją z dnia 29 września 2014 r., nr [...] - umorzył postępowanie w sprawie wymeldowania M. G. z lokalu mieszkalnego położonego w [...], przy ul. [...]. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia Burmistrz Strzelec Opolskich wskazał art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, z późn. zm.), zwanej dalej K.p.a. Organ wyjaśnił, że postępowanie w niniejszej sprawie stało się bezprzedmiotowe, ponieważ M. G. wymeldowała się dobrowolnie z przedmiotowego lokalu w dniu 29 września 2014 r. W odwołaniu od decyzji Burmistrza Strzelec Opolskich, S. G. zarzucił, że z naruszeniem przepisów procedury administracyjnej organ nie przeprowadził rozprawy administracyjnej, nie odebrał wyjaśnień od M. G., nie zgromadził wskazanych przez wnioskodawcę dokumentów, nie wyjaśnił sprawy związanej ze składaniem fałszywych zeznań, nie przesłuchał wszystkich świadków. W poprzednich postępowaniach WSA w Opolu nie wystąpił o dowody w sprawie interwencji Policji i przeprowadzonej procedury Niebieskiej Karty. Ponadto organ nie wyjaśnił kwestii niezgłoszenia przez M. G. faktu zmiany adresu zamieszkania. To wszystko, zdaniem odwołującego, narusza jego prawa, które gwarantuje mu Konstytucja RP. W konsekwencji, domagał się stwierdzenia nieważności decyzji organu pierwszej instancji, wydanej na podstawie "fałszywych zeznań jakie złożyła pani M. G.". Przesyłając odwołanie do Wojewody Opolskiego, organ pierwszej instancji wyjaśnił, że w sprawie wniosku S. G. prowadzono dwa odrębne postępowania, pierwsze - w stosunku do M. G., zaś drugie - w stosunku do A. G. Organ nadesłał również formularze dotyczące wymeldowania M. G. i A. G. z lokalu położonego w [...], przy ul. [...]. W wyniku rozpatrzenia odwołania, Wojewoda Opolski decyzją z dnia 24 listopada 2014 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 105 § 1 K.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy odnotował, że M. G. sama dokonała w dniu 29 września 2014 r. wymeldowania z miejsca stałego pobytu, co skutkowało koniecznością umorzenia przedmiotowego postępowania. W ocenie Wojewody, w zaistniałej sytuacji wystąpiła przesłanka bezprzedmiotowości, która oznacza brak któregoś z elementów stosunku materialno-prawnego, skutkującego tym, że nie można załatwić sprawy przez jej rozstrzygnięcie co do istoty. Umorzenie postępowania jest orzeczeniem formalnie kończącym postępowanie, bez jego merytorycznego załatwienia. Wojewoda podkreślił, że brak jest przedmiotu sprawy, ponieważ M. G. wymeldowała się z lokalu mieszkalnego położonego w [...], przy ul. [...] i w chwili obecnej w lokalu tym nie zamieszkuje. W skardze na powyższą decyzję S. G. zarzucił dokonanie przez organ błędnych ustaleń w zakresie umorzenia postępowania. Odnotował, że wnosił o przeprowadzenie szeregu dowodów, jednak jego wnioski nie zostały uwzględnione. Organ nie wydał merytorycznego orzeczenia, choć skarżący nie składał wniosku o umorzenie postępowania. Podniósł, że w aktach brak jest formularzy dotyczących wymeldowania się M. G. z dotychczasowego miejsca stałego pobytu i zameldowania się w obecnym miejscu zamieszkania. S. G. szeroko opisał wadliwe - jego zdaniem - działanie organu, wskazał również na czynności, jakie podejmował w przedmiotowej sprawie. Zarzucił naruszenie przez organ art. 6, art. 7, art. 61 § 1, art. 35 § 1, 2 i 3, art. 105 § 2 K.p.a. oraz art. 30 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, a także art. 25 i art. 28 Kodeksu cywilnego oraz art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Akcentował, że M. G. składała fałszywe zeznania, a organ - bez przeprowadzenia koniecznego postępowania wyjaśniającego - wydawał na ich podstawie decyzje, nie uwzględniając przy tym wyjaśnień i dowodów zgłoszonych przez skarżącego. S. G. uważa, że jego konstytucyjnie chronione prawa zostały naruszone. Podniósł ponadto, że również Sąd nie wystąpił o wnioskowane przez niego dowody. Poza tym zarzucił, że organ nie dotrzymał ustawowych terminów załatwienia sprawy. Podkreślił, że w kwestionowanych decyzjach przemilczano wiele istotnych kwestii, jak składanie przez M. G. fałszywych zeznań, przywłaszczenia przez nią profitów ze sprzedaży działki rekreacyjnej, bezprawnego założenia Niebieskiej Karty i wprowadzenia organów w błąd. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Opolski wniósł o oddalenie skargi, nie godząc się z zarzutami skarżącego i podkreślając, że w trakcie postępowania administracyjnego M. G. sama dokonała wymeldowania z miejsca pobytu stałego. Na rozprawie skarżący podtrzymał skargę i wywody w niej zawarte. Dodał, że M. G. bezprawnie przejmuje jego korespondencję. Ponadto złożył do akt sądowych dodatkowe dokumenty. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury. Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm.), zwanej P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję administracyjną następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu, bądź stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 3 P.p.s.a.), skarga podlega natomiast oddaleniu, na podstawie art. 151 P.p.s.a. Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych wyżej kryteriów, kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że nie narusza ona przepisów prawa w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi i orzeczenie na podstawie art. 145 § 1 P.p.s.a. W niniejszej sprawie ocenie Sądu poddana została decyzja Wojewody Opolskiego utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji o umorzeniu postępowania w sprawie wymeldowania M. G. z lokalu mieszkalnego położonego w [...], przy ul. [...]. Organy obu instancji zgodnie uznały, że ujawnienie w toku postępowania okoliczności wymeldowania się M. G. z ww. lokalu świadczy o bezprzedmiotowości postępowania, skutkującej koniecznością jego umorzenia na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. W ocenie Sądu, stanowisko to jest prawidłowe. Na wstępie rozważań celowe jest odnotowanie, że skarżący domagał się wymeldowania M. i A. G. z lokalu stanowiącego jego własność, natomiast decyzja stanowiąca przedmiot niniejszego postępowania dotyczy sprawy związanej z wymeldowaniem jedynie M. G. Organ pierwszej instancji wyjaśnił, że w stosunku do tych dwóch osób prowadzono dwa odrębne postępowania, co wprawdzie nie wynika z nadesłanych akt administracyjnych, jednak Sądowi z urzędu jest wiadome, że S. G. zaskarżył również decyzję Wojewody Opolskiego utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza Strzelec Opolskich w sprawie umorzenia postępowania dotyczącego wymeldowania A. G. z miejsca stałego pobytu (sprawa o sygn. akt II SA/Op 41/14). Organy odniosły się zatem do całości żądania wniosku złożonego w dniu 18 lipca 2014 r. przez S. G. W dacie orzekania przez organy obu instancji obowiązywała ustawa z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. z 2006 r. nr 139, poz. 993, z późn. zm.), zwanej dalej ustawą. Zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy, osoba, która opuszcza miejsce pobytu stałego lub czasowego trwającego ponad 3 miesiące, jest obowiązana wymeldować się w organie gminy, właściwym ze względu na dotychczasowe miejsce jej pobytu, najpóźniej w dniu opuszczenia tego miejsca. W razie niedopełnienia tego obowiązku, stosownie do art. 15 ust. 2 ustawy, organ gminy wydaje na wniosek właściciela lub innego podmiotu dysponującego tytułem prawnym do lokalu lub z urzędu decyzję w sprawie wymeldowania osoby, która opuściła miejsce pobytu stałego lub czasowego trwającego ponad 3 miesiące i nie dopełniła obowiązku wymeldowania się. W świetle tych regulacji, wymeldowanie z miejsca pobytu stałego może nastąpić w przypadku ustalenia faktu niezamieszkiwania osoby w lokalu, w którym posiada zameldowanie na pobyt stały, niewypełnienia przez tę osobę obowiązku, o którym mowa w art. 15 ust. 1 ustawy, a także stwierdzenia, że opuszczenie lokalu (miejsca pobytu stałego) miało charakter dobrowolny i trwały. Wyjaśnienia również wymaga, że ewidencja ludności polega na rejestracji danych o miejscu pobytu osób. Zatem, ma wskazywać miejsce faktycznego przebywania danej osoby na stałe, czyli miejsce, w którym koncentruje się jej życie codzienne. Natomiast celem decyzji o wymeldowaniu, wydawanej w przypadku zaniechania obowiązku wymeldowania się, jest doprowadzenie do zgodności faktycznego miejsca pobytu osoby z miejscem rejestracji. Ostatnio poczyniona uwaga jest konieczna, ponieważ w toku postępowania prowadzonego przez organ pierwszej instancji na wniosek S. G., stracił aktualność wskazany cel wydania decyzji. Mianowicie, osoba wnioskowana do wymeldowania, tj. M. G., dobrowolnie wymeldowała się z pobytu stałego w lokalu przy ul. [...] w [...]. Powyższe niewątpliwie czyni bezprzedmiotowym orzekanie w kwestii jej wymeldowania na mocy decyzji. Okoliczność wymeldowania się M. G. z pobytu stałego pod wskazanym adresem potwierdza dołączony do akt sprawy formularz zgłoszenia wymeldowania z 29 września 2014 r. Tym samym, niezasadne okazały się zarzuty skargi zmierzające do podważenia tej okoliczności. Sąd zgodził się z organami obu instancji, że w zaistniałej sytuacji, z uwagi na bezprzedmiotowość postępowania, zbędne stało się merytoryczne rozpatrzenie sprawy, a postępowanie prowadzone wobec M. G. należało umorzyć na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. Przepis ten nakazuje bowiem umorzenie postępowania przez organ prowadzący to postępowanie, gdy z jakiejkolwiek przyczyny stało się ono bezprzedmiotowe. W tym miejscu wyjaśnić przyjdzie, że bezprzedmiotowość postępowania oznacza brak któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, skutkującego tym, iż nie można załatwić sprawy przez jej rozstrzygnięcie co do istoty. Jest to orzeczenie formalne, kończące postępowanie bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego to brak przedmiotu postępowania, którym jest konkretna sprawa, w której organ administracji jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Bezprzedmiotowość może wynikać z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych (por. (por. wyrok NSA z dnia 21 września 2010 r., sygn. akt II OSK 1393/09, i z dnia 2 czerwca 2004 r., sygn. akt III SA 1253/03, LEX nr 611777 i nr 147337). Sprawa administracyjna jest więc bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a., gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego. W ocenie Sądu, trafnie uznały organy, że w sprawie wystąpiły przyczyny przedmiotowe, które zachodzą wówczas, gdy brak jest przedmiotu postępowania, a więc, gdy nie istnieje sprawa, która mogłaby stanowić przedmiot postępowania (por. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2012 r., sygn. akt I OSK 1457/11, dostępny na stronie internetowej Centralnej Bazy orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W podsumowaniu powiedzianego dotąd powtórzyć przyjdzie, że skoro M. G. wykonała w toku prowadzonego przez organy administracji postępowania obowiązek wynikający z art. 15 ust. 1 ustawy, to "odpadła" podstawa do wydania decyzji administracyjnej w trybie art. 15 ust. 2 ustawy. Mówiąc inaczej, organy nie były uprawnione do wydania decyzji o wymeldowaniu M. G. w sytuacji, gdy w dniu orzekania nie była ona już zameldowana w przedmiotowym lokalu. Z uwagi na dokonanie dobrowolnego wymeldowania, brak było bowiem sprawy mogącej być przedmiotem rozstrzygnięcia, a to świadczy o bezprzedmiotowości postępowania prowadzonego z wniosku skarżącego. Dlatego Sąd stwierdził, że zaktualizowała się przesłanka do umorzenia postępowania, o jakiej mowa w art. art. 105 § 1 K.p.a., co z kolei zobowiązywało organ do umorzenia postępowania. Z przedstawionych powodów za niezasadne Sąd uznał żądanie skarżącego wydania decyzji o wymeldowaniu M. G. Przypomnieć bowiem trzeba, że istotą decyzji wydawanej w trybie art. 15 ust. 2 ustawy jest niejako zastępcze wykonanie ciążącego na osobie, która opuściła miejsce pobytu stałego lub czasowego trwającego ponad 3 miesiące, obowiązku wymeldowania się. Nadmienić można, że pośrednio skarżący osiągnął swój cel, bo M. G. nie jest już zameldowana w lokalu stanowiącym jego własność. W konsekwencji, chybiony okazał się również zarzut dotyczący braku zgromadzenia wszystkich niezbędnych - w ocenie skarżącego - dowodów i dokonania ich oceny. Skoro organy prawidłowo uznały, że brak jest przedmiotu postępowania, o którym miałyby rozstrzygać, i w efekcie tego wydały orzeczenie formalnie kończące postępowanie, to nie miały również obowiązku - wbrew odmiennemu stanowisku wyrażonemu w skardze - prowadzenia postępowania wyjaśniającego, w tym w kierunku pożądanym przez skarżącego, a w dalszej kolejności - poddawania ocenie materiału dowodowego pod kątem wystąpienia przesłanek z art. 15 ust. 2 ustawy. Z tego też powodu nieprzydatne okazały się dokumenty złożone przez skarżącego podczas rozprawy sądowej, ponieważ przedmiot kontroli Sądu nie stanowiła decyzja rozstrzygająca sprawę co do jej istoty. Sąd nie dopatrzył się zatem, by organy naruszyły wskazane w skardze przepisy procedury administracyjnej odnoszące się do wymogów postępowania dowodowego. Jak już wyjaśniono wcześniej, ujawnienie przez organ przesłanki bezprzedmiotowości skutkowało koniecznością wydania orzeczenia o umorzeniu postępowania na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. Stanowiska tego nie może zmienić to, że postępowanie zostało wszczęte na wniosek skarżącego. Nieuprawniony jest więc zarzut, że organy nie działały na podstawie przepisów prawa. Wskazany natomiast jako naruszony przepis 105 § 2 K.p.a. przyznaje organowi, pod pewnymi warunkami, uprawnienie do umorzenia postępowania, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, jednak taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Nadto w sprawie nie miał znaczenia zarzut naruszenia art. 35 K.p.a., zwłaszcza że skarżący nie wykazał, by z tego powodu naruszone zostały jego prawa. Z materiału dokumentacyjnego wynika zaś, że organ pierwszej instancji niezwłocznie wszczął postępowanie w przedmiotowej sprawie, po czym w niewielkich odstępach czasowych podejmował kolejne czynności wyjaśniające, o czym zresztą skarżący był informowany. Natomiast decyzję wydał w tym samym dniu, w którym M. O. dobrowolnie wymeldowała się z miejsca stałego pobytu. Z kolei, organ odwoławczy załatwił sprawę w ustawowym terminie. Sąd nie uwzględnił ponadto dalszych zarzutów, ponieważ dotyczyły one przepisów prawa materialnego, które nie były stosowane przez organ, a podstawę prawną wydanych decyzji stanowił przepis procesowy. Sąd uznał także, że nie sposób polemizować z zarzutem dotyczącym naruszenia "konstytucyjnie chronionych praw" skarżącego, w sytuacji, gdy nie wskazał on, na czym konkretnie naruszenie to miało polegać. W tym stanie rzeczy skargę należało oddalić, na podstawie art. 151 P.p.s.a.