II SA/Op 400/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędziowie: sędzia WSA Daria Sachanbińska asesor sądowy Grażyna Jeżewska – spraw. Protokolant: st. sekretarz sądowy Grażyna Stykała po rozpoznaniu w dniu 23 lutego 2006r. na rozprawie sprawy ze skargi G. i Z. R. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie odstępstwa od pozwolenia na budowę oddala skargę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie [...], decyzją z dnia [...], nr [...], działając na podstawie art. 105 § l ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (jednolity teksty: Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) umorzył postępowanie w sprawie prowadzenia robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od warunków pozwolenia na budowę - budynku gospodarczego wybudowanego przez Z. C., na działce nr [...] położonej w P. przy ul. [...]. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, iż przedmiotowe postępowanie w sprawie prowadzenia robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od warunków pozwolenia na budowę budynku gospodarczego zostało wszczęte z urzędu z dniem 12 lipca 2004 r. Organ I instancji wywiódł, że na podstawie przeprowadzonego postępowania ustalono, iż budowa budynku mieszkalnego, jak też budynku gospodarczego była prowadzona na podstawie pozwolenia budowlanego wydanego przez Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia 2 listopada1994 r., nr [...]. Podniósł, iż we wskazanej decyzji pozwalającej na budowę inwestor został zobowiązany do zawiadomienia o oddaniu budynku lub budynków do użytkowania, w terminie 7 dni od przystąpienia do użytkowania. Następnie stwierdził, iż kontrolowany budynek znajduje się w budowie, bowiem w ewidencji ruchu budowlanego nie odnotowano zakończenia budowy budynku gospodarczego. W związku z niedopełnieniem obowiązku zgłoszenia zakończenia budowy budynku gospodarczego w dniu 18 sierpnia 2004 r. nałożono na inwestora mandat karny w wysokości 100 zł. W oparciu o przeprowadzone oględziny z dnia 29 stycznia 2004 r. organ ustalił, że budynek jest zlokalizowany zgodnie z pozwoleniem na budowę. Jednocześnie stwierdził, że lokalizacja komina jest zgodna z projektem, lecz inwestor niezgodnie z projektem budowlanym podłączył do przewodów wentylacyjnych piec węglowy, wykorzystując przewody wentylacyjne na dymowe. Niezgodnie z projektem wykonano także w ścianie szczytowej od strony północnej na parterze jeden otwór drzwiowy na poddaszu. Wobec tego zostało wszczęte postępowanie z urzędu, gdyż w ocenie organu przedmiotowy budynek gospodarczy został wybudowany w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę. Dalej przedstawił przebieg postępowania administracyjnego, w tym wskazał, iż decyzją z dnia 2 listopada 2004 r. wydaną na podstawie art. 51 ust 1 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego nakazał Z. C. w terminie do dnia 15 stycznia 2005 r., przedłożenie projektu zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót oraz nałożył obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, polegających na odłączeniu pieca węglowego od przewodów kominowych zaprojektowanych jako wentylacyjne -niezwłocznie po otrzymaniu decyzji. W wyniku kolejnych decyzyjnych działań organu, inwestor doprowadził obiekt do stanu zgodnego z pozwoleniem na budowę. Na powyższą okoliczność przeprowadzono w dniu 17 maja 2005 r. ponowne oględziny i ustalono, że w części garażowej budynku w ścianie środkowej, oddzielającej część garażową od gospodarczej od strony ściany graniczącej z działką sąsiednią znajdują się przewody kominowe (wentylacyjne) wymurowane z cegły pełnej. W czasie oględzin nic stwierdzono podłączenia piecyka węglowego. W pomieszczeniu garażowym znajdował się samochód osobowy. Ponadto stwierdzono, że otwór drzwiowy w ścianie północnej, na piętrze, został zamurowany. Na koniec wywiódł, że skoro niezgodności stwierdzone podczas oględzin przeprowadzonych w dniu 29 stycznia 2004 r. zostały przez inwestora usunięte, o czym inwestor poinformował organ osobiście w dniu 9 marca 2005 r., to zasadne było umorzenie postępowania. Zaakcentował także, że poinformował inwestora o konieczności zgłoszenia zakończenia budowy budynku gospodarczego. Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli Państwo Z. i G. R. W swoim piśmie zarzucili wydanej decyzji, iż jest zbyt ogólnikowa i nie na temat, podnosząc że garaż jest od lat w połowie wykorzystywany jako budynek mieszkalny, pomimo braku protokołów odbioru instalacji elektrycznej oraz przewodów kominowych. Zaznaczyli, że budowa jest zakończona, lecz nie zgłoszono jej użytkowania, a mimo to jest użytkowana. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. decyzją z dnia [...], nr [...], działając na podstawie art. 138 § l pkt l Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000r. Nr 98 poz. 1071 z późn. zm.) w związku z art. 83. ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994r Prawo budowlane (Dz. U. z 2003r. Nr 207 poz. 2016 z późn. zm.) po rozpatrzeniu odwołania G. i Z. R. od powyższej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...], utrzymał ją w mocy. W uzasadnieniu podniósł, że postępowanie w sprawie prowadzenia przez Z. C. robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od warunków pozwolenia na budowę przy budowie budynku gospodarczego zostało wszczęte przez PINB w powiecie [...] z urzędu, na skutek ustaleń poczynionych w zakończonym wcześniej postępowaniu w sprawie stanu technicznego budynku gospodarczego. Wskazał, że pismem z 12 sierpnia 2004 r. organ I instancji zawiadomił strony o fakcie wszczęcia postępowania i poinformował je o możliwości składania wyjaśnień w 14-dniowym terminie. Następnie przywołał okoliczności sprawy przedstawione przez organ I instancji. Nadto stwierdził, iż przeprowadzone w dniu 17 maja 2005 r. oględziny przedmiotowego budynku gospodarczego, potwierdziły, że część garażowa budynku jest użytkowana zgodnie z przeznaczeniem jako garaż, a część gospodarcza jest użytkowana jako pomieszczenie gospodarcze, w którym ustawione są sprzęty domowe. Obecny przy oględzinach Z. R. oświadczył, że budynek gospodarczy jest użytkowany od ok. 5 lat, zarówno w części garażowej, jak i gospodarczej. W rozważaniach ponownie potwierdził, że w rozpatrywanej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] wszczął i prowadził postępowanie w sprawie istotnych odstępstw od pozwolenia na budowę. Uznał, iż słusznie organ I instancji umorzył postępowanie, gdyż z chwilą usunięcia przez inwestora stwierdzonych odstępstw od pozwolenia na budowę będących przedmiotem tego postępowania, zostało wyeliminowane naruszenie prawa będące przyczyną wszczęcia tego postępowania. Ta okoliczność stwarzała, zaś po stronie organu obowiązek zakończenia postępowania w danej instancji przez jego umorzenie, z uwagi na brak przesłanek do rozstrzygnięcia sprawy co do istoty. Odnosząc się do argumentów G. Z. R. dotyczących samowolnej zmiany sposobu użytkowania części budynku gospodarczego na część mieszkalną i rozpoczęcia użytkowania budynku przed zgłoszeniem zakończenia budowy, organ odwoławczy podniósł, że nie mogą być rozpoznane w przedmiotowym postępowaniu, gdyż dotyczą kwestii nie będących przedmiotem postępowania organu I instancji. Wskazał, że wobec zarzutów odwołujących, PINB w powiecie [...] powinien rozważyć dokonanie sprawdzenia, czy faktycznie do takiej zmiany doszło i stosownie do powziętych ustaleń podjąć stosowne działania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego G. i Z. R. zarzucili, że w budynku gospodarczym Z. C. doszło do zmiany sposobu użytkowania części garażu na mieszkanie, korzystając w nim z różnych instalacji chociaż nie doszło do ich odbioru. Czują się zagrożeni, mieszkając w domu oddalonym 4m. od tego obiektu. Podnieśli, iż postępowanie w sprawie prowadzenia robót budowlanych w sposób istotnie odbiegających od warunków pozwolenia na budowę wszczęto z ich inicjatywy, na podstawie pisma z listopada 2003 r. Przedstawili dotychczasowy przebieg postępowania, który w ich ocenie cechowała opieszałość, ponieważ dopiero na skutek ich interwencji w dniu 24 sierpnia 2004 r. wydano decyzję umarzającą postępowanie, podając jednocześnie, iż Z. C. przystąpił do użytkowania garażu bez zakończenia budowy. Podnieśli, że mimo kilku wydanych postanowień i decyzji organy nie odniosły się do zmiany użytkowania garażu na budynek mieszkalny. Na koniec argumentowali, iż organ odwoławczy powołuje się na brak informacji dotyczących zmiany sposobu użytkowania, a przecież skarżący czynią to od września 2004 r. w licznych pismach kierowanych do organów nadzoru. W tej sytuacji zwrócili się do Sądu o rozstrzygnięcie tego problemu, ponieważ organy nadzoru nie chcą tego uczynić. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 23 lutego 2006 r. skarżący podtrzymali skargę. G. R. zaakcentowała, że nie kwestionuje faktu doprowadzenia obiektu do zgodności z pozwoleniem na budowę, ale fakt zmiany sposobu użytkowania i to jest przedmiotem ich skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga G. i Z. R. nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami, a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.- zwaną dalej Prawo o postępowaniu), uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy W przypadku, gdy skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu (art. 151 Prawo o postępowaniu). Z zasady, iż sąd administracyjny ocenia, czy zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, wynika konsekwencja, co do tego, iż sąd ten rozważa wyłącznie prawo obowiązujące w dniu wydania decyzji jak i stan sprawy istniejący na dzień wydania decyzji (tak NSA w wyroku z dnia 14 stycznia 1999 r., sygn. III SA 4731/97 – LEX nr 37180). Legalność decyzji bada się zarówno pod względem proceduralnym jak też i materialnym. Przedmiotem zaskarżenia i oceny Sądu jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...], nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] z [...]. umarzającą postępowanie w sprawie prowadzenia robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od warunków pozwolenia na budowę - budynku gospodarczego wybudowanego przez Z. C. na działce nr [...] położonej w P. przy ul. [...]. Przeprowadzona kontrola zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji wykazała, że odpowiada ona wymogom prawa. Przede wszystkim należy na wstępie wskazać, iż G. i Z. R. zaskarżyli do Sądu decyzję wydaną przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...], nie kwestionując jej rozstrzygnięcia, zarzucając jedynie, że nie odniesiono się w niej do zmiany sposobu użytkowania części budynku gospodarczego. Domagali się zatem rozstrzygnięcia przez Sąd kwestii zmiany sposobu użytkowania części budynku gospodarczego na mieszkanie, ponieważ ich zdaniem, organy nadzoru budowlanego uchylają się od podjęcia działań w zgłaszanej przez nich sprawie. Na rozprawie G. R. potwierdziła, iż nie kwestionuje faktu doprowadzenia obiektu do zgodności z pozwoleniem na budowę, ale fakt zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego i ta okoliczność jest przedmiotem ich skargi. W tym stanie rzeczy, odnosząc się do zarzutu skarżących kwestionującego zakres prowadzonego postępowania przez organ nadzoru budowlanego, a mianowicie nieuwzględnienia faktu częściowej zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego, trzeba ponownie powiedzieć, iż sąd administracyjny sprawuje kontrolę wydanych decyzji przez organy administracji publicznej pod względem ich legalności. Sąd nie zastępuje organów w załatwianiu spraw, zatem nie mógł rozstrzygnąć sprawy, która nie była przedmiotem postępowania organów nadzoru budowlanego. Organy nadzoru budowlanego podejmują działania z urzędu i nie są związane żądaniem strony. W myśl art. 84 pkt 1 ustawy z dnia ustawy z 7 lipca 1994r Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2003r. Nr 207, poz. 2016 z późn. zm. – zwaną dalej Prawo budowlane) do zadań organów nadzoru budowlanego należy kontrola przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego. Według art. 84a ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego - kontrola przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego obejmuje kontrolę zgodności wykonywania robót budowlanych z przepisami prawa budowlanego, projektem budowlanym i warunkami określonymi w decyzji o pozwoleniu na budowę, zaś po myśli ust. 2 cyt. przepisu, organy nadzoru budowlanego, kontrolując stosowanie przepisów prawa budowlanego badają prawidłowość postępowania administracyjnego przed organami administracji architektoniczno-budowlanej oraz wydawanych w jego toku decyzji i postanowień (pkt 1), oraz sprawdzają wykonywanie obowiązków wynikających z decyzji i postanowień wydanych na podstawie przepisów prawa budowlanego (pkt 2). W oparciu o tak wyznaczony zakres uprawnień organy nadzoru budowlanego zobligowane są do przeprowadzenia postępowania kontrolnego, a następnie na podstawie ustalonych w trakcie kontroli okoliczności faktycznych do zastosowania odpowiednich przepisów Prawa budowlanego. W rozpatrywanej sprawie w wyniku ustaleń kontrolnych stwierdzono, iż organy miały do czynienia z budową, gdyż inwestor nie wykonał obowiązku zawiadomienia właściwego organu, o oddaniu budynku do użytkowania. Następnie ustalono wykonanie przez inwestora robót budowlanych istotnie odbiegających od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, zatem takie ustalenia obligowały organ do podjęcia działań zmierzających do doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego projektem budowlanym i warunkami określonymi w decyzji o pozwoleniu na budowę. Warto w tym miejscu powiedzieć, że w świetle przepisów Prawa budowlanego proces budowlany został podzielony na poszczególne etapy. Ostatni etap kończący realizację inwestycji wybudowanej, na podstawie pozwolenia na budowę, nakłada na inwestora obowiązek zawiadomienia organu (obecnie organu nadzoru budowlanego) o zakończeniu budowy obiektu budowlanego (art. 54 Prawa budowlanego). Przeto w sensie techniczno-budowlanym można mówić o zakończeniu budowy obiektu budowlanego, gdy odpowiada on warunkom, jakie przewiduje prawo budowlane przy zawiadomieniu organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy (art. 57 Prawa budowlanego). Użytkowanie obiektu budowlanego bez zawiadomienia o zakończeniu budowy jest zagrożone karą grzywny (art. 93 pkt 7 Prawa budowlanego). Jak wynika z akt sprawy organ nadzoru budowlanego skorzystał z tej możliwości i nałożył na inwestora karę grzywny w wysokości 100 zł. Powyższe wywody zmierzają do wykazania, że w znaczeniu prawnym o zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części można mówić tylko wówczas gdy zostanie zakończona budowa obiektu budowlanego w sposób przewidziany w art. 54 Prawa budowlanego. Przedmiotem rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji nie była zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego, lecz prowadzenie robót w sposób istotnie odbiegający od warunków pozwolenia na budowę, przeto organ II instancji nie miał podstaw do wypowiadania się w tej kwestii, gdyż nie była ona objęta zakresem wszczętego postępowania z urzędu. Z kolei, dokonując oceny decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. tut. Sąd uznał, ze wydana decyzja odpowiada prawu. W badanej sprawie organ nadzoru budowlanego, na podstawie przeprowadzonych oględzin oraz zgromadzonych dowodów ustalił, że budowa budynku mieszkalnego, jak też budynku gospodarczego była prowadzona w oparciu o pozwolenie budowlane wydane przez Burmistrza Miasta i Gminy [...] w dnia 2 listopada1994 r., nr [...]. W decyzji zezwalającej na budowę inwestor został zobowiązany do zawiadomienia o oddaniu budynku do użytkowania, w terminie 7 dni od przystąpienia do użytkowania. Budynek gospodarczy pomimo ukończenia prac budowlanych uznano za obiekt w budowie, albowiem inwestor nie zgłosił stosownie do nałożonego na niego obowiązku w pozwoleniu na budowę przystąpienia do użytkowania obiektu. Organ podjął z urzędu działania stosownie do poczynionych ustaleń faktycznych z których wynikało, iż w trakcie budowy budynku gospodarczego zostały wykonane istotne odstępstwa od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, stąd wszczęto i prowadzono postępowanie w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego mające na celu doprowadzenie inwestycji do stanu zgodnego z prawem. W następstwie tegoż postępowania istniejące istotne odstępstwa od warunków określonych w pozwoleniu na budowę (dodatkowy otwór drzwiowy i podłączenie piecyka węglowego) zostały usunięte przez inwestora, a tym samym kontrolowany obiekt został doprowadzony do stanu zgodnego z projektem budowlanym. W tym stanie rzeczy, jak słusznie zauważył organ odwoławczy, rolą organu nadzoru budowlanego było formalne zakończenie wszczętego z urzędu postępowania w sprawie prowadzenia robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od warunków pozwolenia na budowę budynku gospodarczego, bowiem z chwilą usunięcia przez inwestora stwierdzonych odstępstw od pozwolenia na budowę będących przedmiotem postępowania, brak było naruszenia prawa będącego przyczyną wszczęcia postępowania. Takim formalnym rozstrzygnięciem jest umorzenie postępowanie, z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Bezprzedmiotowość postępowania oznacza brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, skutkującego tym, iż nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Bezprzedmiotowość wynika z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych. Przyczyny tak rozumianej bezprzedmiotowości postępowania mogą być różne. Wchodzą tutaj w grę zarówno zdarzenia faktyczne, jak i prawne. Innymi słowy, bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego to brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. W omawianej sprawie bezprzedmiotowość powstała z przyczyny przedmiotowej, a więc z uwagi na doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z pozwoleniem na budowę. Nastąpił brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez organ nadzoru, czyli bezprzedmiotowość postępowania w rozumieniu art. 105 Kodeksu postępowania administracyjnego, który upoważnia organ administracji publicznej do umorzenia postępowania. Stwierdzając taką sytuację organ nadzoru budowlanego był zobligowany do umorzenia postępowania, co też uczynił w niniejszej sprawie. Reasumując, skoro organ nie naruszył przepisów proceduralnych oraz materialnych, a podjęte rozstrzygnięcie jest prawidłowe, przeto skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na marginesie należy wskazać skarżącym, że w sytuacji, gdy uważają, iż organ nadzoru budowlanego nie wywiązuje się ze swoich obowiązków to przysługuje im, na podstawie art. 233 Kodeksu postępowania administracyjnego, skarga powszechna do właściwego organu, którym w niniejszej sprawie będzie PINB w powiecie [...]. Przedmiotem skargi po myśli art. 227 K.p.a. może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. Stosownie bowiem do treści art. 233 K.p.a. skarga w sprawie indywidualnej, która nie była i nie jest przedmiotem postępowania administracyjnego, powoduje wszczęcie postępowania, jeżeli została złożona przez stronę. Jeżeli skarga taka pochodzi od innej osoby, może spowodować wszczęcie postępowania administracyjnego z urzędu, chyba że przepisy wymagają do wszczęcia postępowania żądania strony. W tym stanie rzeczy, w oparciu o art. 151 Prawa o postępowaniu orzeczono, jak w sentencji.