II SA/Op 401/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędziowie Sędzia WSA Ewa Janowska Sędzia NSA Jerzy Krupiński (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 listopada 2019 r. sprawy ze skargi K. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 28 lutego 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o milczącym załatwieniu sprawy błędnego wydania dokumentu prawa jazdy oddala skargę. Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez K. M., zwanego dalej: "skarżącym", jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu (zwanego dalej: "Kolegium") z 28 lutego 2019 r., nr [...], utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta Miasta Opola z 11 grudnia 2018 r., nr [...], w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o milczącym załatwieniu sprawy. Skarga została wniesiona w następującym, wynikającym z akt administracyjnych, stanie faktycznym i prawnym: W dniu 16 sierpnia 2013 r. skarżący zwrócił się do Starosty [...] o sprostowania treści wydanego mu w dniu 21 maja 1988 r. prawa jazdy w zakresie wyszczególnionych w nim kategorii posiadanych uprawnień do prowadzenia pojazdów mechanicznych, w tym nabytych dodatkowo w 1994, 1997 i 2009 roku, oraz okresu na jaki prawo jazdy to zostało wydane. W dniu 20 stycznia 2014 r. Kolegium uznało za uzasadnione wniesione przez skarżącego zażalenie na bezczynność Starosty [...] i wyznaczyło temu organowi jednomiesięczny termin na załatwienie sprawy. Decyzją z dnia 14 lutego 2014 r., nr [...], Starosta odmówił wydania skarżącemu prawa jazdy kategorii D+E. W dniu 28 lipca 2014 r. Kolegium uchyliło powyższą decyzję i umorzyło postępowanie pierwszoinstancyjne w całości. W dniu 4 czerwca 2018 r. skarżący wystąpił ponownie z "zażaleniem/ponagleniem" na niezałatwienie jego wniosku o wydanie prawidłowego prawa jazdy. Kolegium postanowieniem z dnia 29 czerwca 2018 r. stwierdziło, że Starosta [...] dopuścił się bezczynności w załatwieniu wniosku skarżącego z 16 sierpnia 2013 r. oraz wyznaczył temu organowi jednomiesięczny termin na załatwienie sprawy. Starosta [...] w związku z treścią postanowienia Kolegium powziął wątpliwości co do swojej właściwości miejscowej, przekazując w efekcie sprawę do Prezydenta Miasta Opola jako organu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania skarżącego. W dniu 9 sierpnia 2018 r. skarżący wystąpił do Kolegium o wydanie mu na podstawie art. 122 K.p.a. zaświadczenia o milczącym załatwieniu sprawy. Wniosek ten w dniu 24 sierpnia 2018 r. został przekazany do załatwienia Prezydentowi Miasta Opola jako organowi właściwemu w sprawie. Wskazanym na wstępie postanowieniem z dnia 11 grudnia 2018 r. Prezydent Miasta Opola, działając na podstawie art. 122f § 1 K.p.a., odmówił wydania skarżącemu zaświadczenia o milczącym załatwieniu sprawy, podnosząc, że brak jest przepisu szczególnego umożliwiającego taką formę załatwienia sprawy zainicjowanej jego wnioskiem. W odwołaniu skarżący kwestionował właściwość miejscową Prezydenta Miasta Opola oraz niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, w tym niewskazania przepisów zakazujących milczącego załatwienia jego sprawy. W zaskarżonym postanowieniu, utrzymującym w mocy postanowienie organu I instancji, Kolegium powołało się na brak przepisu szczególnego w rozumieniu art. 122a § 1 K.p.a. Podniosło, że zgodnie z art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2019 r., poz. 341 ze zm.), dalej: "u.k.p.", prawo jazdy wydawane jest w drodze decyzji administracyjnej, bez możliwości wydania jej "milcząco". Nie dopatrzyło się też niewłaściwości organu I instancji, gdyż organ ten związany był przekazaniem mu sprawy przez Starostę [...] oraz treścią postanowienia Kolegium z dnia 24 września 2018 r., nr [...], odmawiającego rozstrzygnięcia sporu o właściwość organów. W skardze K. M. domagał się wydania zaświadczenia o milczącym załatwieniu sprawy zgodnie jego wnioskiem, a w uzasadnieniu podniósł, że zgodnie z art. 163b § 1 i 3 K.p.a. w sprawie winny mieć zastosowanie przepisy o takim sposobie załatwienia sprawy, gdyż sprawy w których zwracał się do organu są już prawomocnie rozstrzygnięte, a brak odpowiedzi organów stanowi podstawę do uznania, że doszło do milczącego załatwienia sprawy. W sprawie tej powinno być stwierdzone przewlekłe prowadzenie postępowania i przyznanie mu odpowiedniego odszkodowania w maksymalnej wysokości. Podniósł, że w zakresie prawa jazdy organ jedynie potwierdza posiadanie uprawnień i nie było podstaw do niewydania mu zaświadczenia o milczącym załatwieniu sprawy. Organ wnosił o oddalenie skargi i powołał się w tym zakresie na argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność działania organu administracji publicznej, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, jak również trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury. Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325) zwanej P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję administracyjną następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu, bądź stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 3 P.p.s.a.), skarga podlega natomiast oddaleniu, na podstawie art. 151 P.p.s.a. Analogicznej kontroli podlegają wydane w postępowaniu administracyjnym postanowienia. Przeprowadzona przez Sąd w niniejszej sprawie, według wskazanych kryteriów, ocena legalności wykazała, że zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów prawa w jakimkolwiek stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi i podjęcie orzeczenia na podstawie art. 145 § 1 P.p.s.a. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, gdyż zgodnie z art. 119 pkt 3 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w takim trybie, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Na wstępie przypomnieć należało, że granice sądowoadministracyjnego postępowania kontrolnego wyznacza treść wydanego w sprawie aktu oraz prawidłowość procedury, która doprowadziła do jego wydania. W rozpoznawanej sprawie doszło do zaskarżenia postanowienia wydanego w związku z wnioskiem skarżącego z dnia 9 sierpnia 2018 r. dotyczącym wydania mu zaświadczenia o milczącym załatwieniu sprawy. Kwestia bezczynności organów w sprawie zainicjowanej wnioskiem z 16 sierpnia 2013 r. lub prowadzenia tego postępowania w sposób przewlekły nie mieści się w granicach rozpoznawanej sprawy, gdyż zaskarżone zostało jedynie postanowienie incydentalne, związane wprawdzie ze sprawą główną, ale nie przesądzające o treści merytorycznego rozstrzygnięcia tej sprawy. Wyrażone w uzasadnieniu skargi oczekiwanie przyznania odszkodowania "za przewlekłe załatwianie sprawy" nie ma samodzielnego bytu i może być rozpoznane jedynie w ramach skargi na bezczynność organów lub na przewlekłe prowadzenie postępowania, w skardze wniesionej na podstawie art. 149 P.p.s.a., czego do tej pory skarżący jednak nie uczynił. Przechodząc do sedna sprawy zgodzić się należało ze stanowiskiem organów, że przepisy Rozdziału 8a Działu II K.p.a., regulujące milczące załatwienie sprawy, nie miały w rozpatrywanym przypadku zastosowania. Przepis art. 122a § 1 K.p.a. w sposób wyraźny przewiduje, że "Sprawa może być załatwiona milcząco, jeżeli przepis szczególny tak stanowi". Określenie " jeżeli przepis szczególny tak stanowi" należy rozumieć w ten sposób, że obowiązuje przepis szczególny, który organowi administracji publicznej przyznaje kompetencję do milczącego załatwienia sprawy. Przepis szczególny nie musi być sformułowany w ten sam sposób co przepis komentowany, tzn. że sprawa należąca do właściwości organu administracji publicznej "może być załatwiona milcząco", podobnie jak nie zawsze przepisy szczególne stanowią, że sprawę administracyjną załatwia się w formie decyzji administracyjnej. Ocena, czy przepis szczególny upoważnia do milczącego załatwienia sprawy, powinna być dokonywana z uwzględnieniem treści art. 122a § 2. Nie chodzi tu zatem o interpretację zachowania się werbalnego organu administracji publicznej jako milczącego załatwienia sprawy administracyjnej, lecz o interpretację przepisu szczególnego w kontekście dyrektywy interpretacyjnej, którą w tym zakresie stanowi art. 122a § 2 K.p.a. (zob. A. Wróbel – Komentarz aktualizowany do art.122(a) Kodeksu postępowania administracyjnego, System Informacji Prawnej LEX). Inaczej mówiąc, milczenie organu administracji publicznej należy interpretować nie tyle z uwzględnieniem społecznego kontekstu sytuacyjnego (faktycznego niezałatwienia sprawy pomimo upływu terminów przewidzianych przez ustawodawcę na wydanie rozstrzygnięcia), ile z uwzględnieniem przepisów, które wprost przewidują możliwość takiego milczącego załatwienia sprawy i wiążą z milczeniem organu określone skutki prawne. Zgodnie z art. 122f k.p.a. na wniosek strony organ administracji publicznej, w drodze postanowienia, wydaje zaświadczenie o milczącym załatwieniu sprawy albo odmawia wydania takiego zaświadczenia. Warunkiem wydania zaświadczenia jest – wobec tego co powiedziano powyżej – skuteczne zastosowanie instytucji milczącego załatwienia sprawy, znajdującego swoje umocowanie nie tylko w przepisie proceduralnym (art. 122a K.p.a.), ale również w odpowiedniej regulacji materialnoprawnej. Tego rodzaju przepisów nie można jednak odnaleźć w przepisach ustawy o kierujących pojazdami, regulujących m.in. kwestię wydawania uprawnień do kierowania pojazdami. Procedurę wydawania praw jazdy określonych kategorii z odpowiednimi ograniczeniami regulują przepisy rozdziału 3, stanowiąc m.in. w art. 10, że "Prawo jazdy jest wydawane przez starostę, w drodze decyzji administracyjnej, na wniosek osoby zainteresowanej, za opłatą oraz po uiszczeniu opłaty ewidencyjnej". Regulacja ta nie zawiera zatem żadnego odniesienia do możliwości załatwienia sprawy wydania prawa jazdy w sposób bezdecyzyjny, na skutek upływu czasu, w którym sprawa dotycząca żądania wydania prawa jazdy powinna być załatwiona. Dotyczy to również sprawy wydania na żądanie strony prawa jazdy określonej kategorii. Należy w tym względzie w sposób wyraźny oddzielić możliwość kwestionowania czy zwalczania opieszałego albo nawet obstrukcyjnego sposobu procedowania w sprawie wydania prawa jazdy przez organ administracyjny w drodze np. skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, od możliwości wyciągania na tej podstawie domniemania milczącego pozytywnego załatwienia sprawy, z czym wiązałoby się wydanie zaświadczenia o takim załatwieniu sprawy oraz wydanie odpowiedniego dokumentu. Dodatkowo w tym względzie można zaznaczyć, że dokument prawa jazdy wydawany być może wyłącznie dla osób, które spełniają rygorystyczne wymogi związane z jego uzyskaniem, co jest uwarunkowane m.in. koniecznością zagwarantowania bezpieczeństwa w ruchu drogowym. W przypadku wprowadzenia w tym zakresie zasady milczącego załatwienia sprawy dotyczącej wydania uprawnień do kierowania pojazdami, tego rodzaju gwarancje bezpieczeństwa nie byłyby spełnione. Skoro jednak przepisy rozdziału 3 u.k.p. takiej możliwości nie przewidują, to należało przyjąć, że regulacje art. 122a i n. K.p.a. nie mogły mieć w sprawie zastosowania z braku spełnienia przesłanki "przepisu szczególnego, który o tym stanowi" z art. 122a § 1 K.p.a. W podobny sposób należało odnieść się do zarzutu skargi dotyczącego niezastosowania w sprawie przepisu art. 163b § 3 K.p.a., gdyż regulacja ta odnosi się do art. 163b § 1 K.p.a. w brzmieniu "Organ administracji publicznej załatwia sprawę w postępowaniu uproszczonym, jeżeli przepis szczególny tak stanowi." Wynika stąd, że również przepisy o rozpoznawaniu spraw w postępowaniu uproszczonym, podobnie jak przepisy o milczącym załatwieniu sprawy mogą być stosowane tylko wówczas, gdy przepisy odpowiedniej regulacji materialnoprawnej tego rodzaju tryb procedowania przewidują. Wracając do przepisów rozdziału 3 u.k.p. należy stwierdzić, że i w takim zakresie nie zezwalają one na stosowanie trybu uproszczonego, a w konsekwencji nie jest możliwe wydanie zaświadczenia o milczącym załatwieniu sprawy zgodnie z art. 163b § 3 K.p.a. Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że skarga nie ma uzasadnionych przesłanek prawnych i na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.