II SA/Op 402/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Janowska Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Jeżewska – spr. Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Protokolant st. sekretarz sądowy Grażyna Stykała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 października 2007 r. sprawy ze skargi P. B. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Niepubliczny Specjalistyczny Zakład Opieki Zdrowotnej w N. Poradnia Laryngologiczna w dniu 24 stycznia 2007 r. zgłosiła do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w N. podejrzenie choroby zawodowej narządu słuchu u P. B. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w N. w dniu 30 stycznia 2007 r. zawiadomił o wszczęciu postępowania wnioskodawcę, A Sp. z o.o. oraz B S.A. w W.. W dniu 30 stycznia 2007 r. Zarząd B S.A. w W. poinformował organ inspekcji, że dokumenty dotyczące zatrudnienia P. B. znajdują się w archiwum w B. Upoważnił wskazaną osobę do złożenia wyjaśnień i informacji do dochodzenia epidemiologicznego. Postępowanie wyjaśniające w zakresie warunków pracy i narażenia zawodowego, w ostatnim zakładzie zatrudniającym P. B., przeprowadziła w dniu 8 lutego 2007 r. A. K. – p.o. Kierownika Oddziału Higieny Pracy PSSE w B., a informacji w części dotyczącej badań i pomiarów środowiska pracy przeprowadzono przy udziale Specjalisty BHP i Ppoż. B S.A. L. M. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w N. decyzją z dnia [...], nr [...], działając na podstawie art. 105 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 z późn. zm. – zwaną dalej K.p.a.) umorzył postępowanie w sprawie podejrzenia choroby zawodowej narządu słuchu u P. B. z powodu zgłoszenia podejrzenia choroby zawodowej po ponad czteroletnim zaprzestaniu zatrudnienia. Organ inspekcji podniósł, że w świetle § 2 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzenia chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach ( Dz. U. Nr 132, poz.1115 – zwanego dalej rozporządzeniem), zgłoszenie podejrzenia choroby zawodowej oraz jej rozpoznanie może nastąpić u pracownika lub byłego pracownika, zwanego dalej pracownikiem w okresie jego zatrudnienia w narażeniu zawodowym lub po zakończeniu pracy w takim narażeniu, nie później jednak niż w okresie, który został określony w wykazie chorób zawodowych. Stwierdził, że w wykazie dla choroby narządu słuchu okres zgłaszania podejrzenia choroby zawodowej wynosi 2 lata. Wskazał, po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, że zgłoszenie podejrzenia choroby zawodowej do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w N. nastąpiło w dniu 24 stycznia 2007 r., zaś zainteresowany zatrudniony był w C S.A. ul. [...] [...] w N. do dnia 30 listopada 2002 r. Z dniem 3 grudnia 2002 r. przeszedł na świadczenie emerytalne i obecnie nie jest zatrudniony w żadnym zakładzie pracy, zatem nie spełnił przesłanki określonej w cyt. przepisie. We wniesionym przez stronę odwołaniu zainteresowany podniósł, iż w czasie zatrudnienia w B S, A. C w N. na stanowisku młynarza przeprowadzano w latach 1999 - 2000 badania profilaktyczne przez lekarza medycyny pracy. W dniu 17 stycznia 2000 r. lekarz zalecił mu pracę w ochronnikach słuchu z przeciwwskazaniem pracy w hałasie powyżej 85dB. Jednakże, obawiając się zwolnienia pracował w narażeniu na ponadnormatywny hałas do momentu przejścia na świadczenie przedemerytalne. Poza tym, fakt nie zgłoszenia podejrzenia choroby zawodowej w zakreślonym terminie w rozporządzeniu uzasadnił brakiem znajomości przepisów prawnych w tym zakresie. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w O. decyzją z dnia [...], nr [...], w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., po rozpatrzeniu odwołania P. B. od powyższej decyzji, utrzymał ją w mocy. W uzasadnieniu przedstawił wyżej opisany stan faktyczny sprawy. Uznał, że umorzenie postępowania przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w N. jest zasadne, jednakże nie zgodził się z jej uzasadnieniem. Zdaniem organu odwoławczego, Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w N. nie miał podstaw do prowadzenia postępowania w sprawie nie z powodu wymienionego w uzasadnieniu decyzji, ale ze względu na fakt, że nie jest organem właściwym w tej sprawie, wydając zaskarżoną decyzję naruszył przepisy o właściwości miejscowej. Powołując się na art. 19. K.p.a. wywiódł, że organy administracji publicznej winne są przestrzegać z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Podniósł, że właściwość miejscową państwowego inspektora sanitarnego w sprawach dotyczących chorób zawodowych określa § 3 ust. 3 rozporządzenia zgodnie, z którym właściwość ta jest ustalona według miejsca wykonywania pracy przez pracownika lub według krajowej siedziby pracodawcy, gdy dokumentacja dotycząca narażenia zawodowego jest gromadzona w tej siedzibie, stąd uznał, że w rozpatrywanym przypadku są to B S.A. w W. W tym stanie rzeczy, wskazał na właściwość miejscową Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w W. do rozpatrzenia sprawy P. B., informując jednocześnie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w N. o obowiązku przekazania całości sprawy do rozpatrzenia wskazanemu organowi. W skardze do Sądu P. B. podniósł, że skoro decyzja organu I instancji wydana została przez niewłaściwy organ, to z mocy art. 156 § 1 pkt 1 jest nieważna. Jego zdaniem organ odwoławczy po myśli art. 138 § 2 K.p.a. powinien był uchylić w całości zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia Państwowemu Powiatowemu Inspektorowi Sanitarnemu w W. Zarzucił naruszenie przepisów K.p.a., poprzez nieprzeprowadzenie postępowania wyjaśniającego i nieuwzględnienie korzystnych dla niego dowodów, w tym przesłuchania świadków oraz zaświadczenia lekarskiego (art. 75 § 1). Zaakcentował, że utrata słuchu nastąpiła w okresie zatrudnienia. Ponownie podkreślił, że nie znał obowiązujących w tym zakresie przepisów prawa, zwłaszcza do uzyskania rekompensaty za utracone zdrowie. Na koniec, podtrzymał argumentację zawartą w odwołaniu. Odpowiadając na skargę Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarnemu w O. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, lecz z innych powodów niż w niej wywiedziono. Zgodnie z treścią art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związane - stosownie do przepisu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwaną dalej P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co pozwala i obliguje Sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Tak przeprowadzona kontrola zaskarżonej decyzji wykazała, że doszło do uchybienia przepisom prawa procesowego. Przedmiotem rozpoznania Sądu w niniejszej sprawie jest zgodność z prawem decyzji wydanej przez Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w O. z dnia [...] w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu pierwszoinstancyjnego umarzającą postępowanie w sprawie podejrzenia choroby zawodowej narządu słuchu u skarżącego, uznając rozstrzygnięcie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w N. za prawidłowe, lecz nie zgodził się z motywami zajętego stanowiska. Wskazał, że powodem umorzenia postępowania jest fakt naruszenia przepisów o właściwości miejscowej. W uzasadnieniu, po przedstawieniu stanu faktycznego sprawy i przytoczeniu art. 19. K.p.a. oraz § 3 ust. 3 rozporządzenia uznał, że właściwym miejscowo w omawianej sprawie jest Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w W. Wobec powyższego stanowiska wyrażonego w decyzji organu odwoławczego, kwestią wymagającą rozstrzygnięcia w rozpatrywanej sprawie jest ustalenie, czy organ odwoławczy prawidłowo ustalił właściwość miejscową Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w W. a w szczególności, czy w sposób niewątpliwy wykazał, że zaprezentowane stanowisko jest zasadne. W tym miejscu należy poczynić kilka ogólnych uwag odnoszących się do obowiązku organów administracji publicznej do przestrzegania swojej właściwości z urzędu oraz przestrzegania przepisów procedury administracyjnej. Zgodzić się trzeba z organem odwoławczym, że przepis art. 19 K.p.a. ustanawia ogólny obowiązek organu administracji publicznej przestrzegania swojej właściwości z urzędu. Treść tego obowiązku oznacza powinność organu administracji publicznej przestrzegania przepisów określających właściwość rzeczową i miejscową organu, co wynika z zasady praworządności (art. 6 K.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany przestrzegać z urzędu swojej właściwości w całym toku postępowania administracyjnego. Powyższa zasada obowiązuje we wszystkich rodzajach postępowania administracyjnego, a zatem w postępowaniu przed organami pierwszej instancji, jak też w postępowaniu odwoławczym (por. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 1986 r., II SA 2307/85, SPB 1987, nr 1, s. 63), a także na wszystkich etapach tych postępowań. W sytuacji, gdy organ administracji publicznej, który rozpatruje odwołanie strony dostrzega niewłaściwość organu i dochodzi do przekonania, że zarówno on, jak też organ I instancji nie jest właściwy do załatwienia sprawy w drodze decyzji, powinien umorzyć wszczęte postępowanie z braku podstaw prawnych do jego prowadzenia, a tym bardziej do rozstrzygania sprawy, bo dalsze jego prowadzenie stało się bezprzedmiotowe (art. 105 § 1 K.p.a.), a sprawa winna zostać przekazana organowi właściwemu. Słusznie Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w O. zauważa, że właściwość miejscową państwowego inspektora sanitarnego w sprawach dotyczących chorób zawodowych określa § 3 ust. 3 rozporządzenia zgodnie, z którym właściwość ta jest ustalona według miejsca wykonywania pracy przez pracownika lub według krajowej siedziby pracodawcy, gdy dokumentacja dotycząca narażenia zawodowego jest gromadzona w tej siedzibie. W świetle zacytowanego przepisu właściwość organów inspekcji sanitarnej zależy od okoliczności w nim wymienionych. Innymi słowy w pierwszym rzędzie właściwość ta ustalana jest według miejsca wykonywania pracy przez pracownika, a w sytuacji, gdy dokumentacja dotycząca narażenia zawodowego jest gromadzona w tej siedzibie (podkreślenie Sądu), według krajowej siedziby pracodawcy. Sformułowanie "siedziba" oznacza miejsce, w którym znajduje się jakaś instytucja". Wskazanie zatem na właściwość państwowego inspektora sanitarnego z uwagi na krajową siedzibę pracodawcy wymaga od organu udowodnienia, że dokumentacja dotycząca narażenia zawodowego znajduje się w tej siedzibie. Aby udowodnić tą okoliczność organ winien przeprowadzić w tym zakresie postępowanie wyjaśniające, bądź ocenić zgromadzony w tej kwestii materiał dowodowy przez organ I instancji. Idąc dalej, zdaniem Sądu, nie wymaga szczególnego wywodu stwierdzenie, iż państwowy inspektor sanitarny jest związany rygorami procedury administracyjnej określonej w Kodeksie postępowania administracyjnego. Sprawy o stwierdzenie choroby zawodowej, bądź o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej rozstrzygane są bowiem w formie decyzji administracyjnej przez właściwego państwowego inspektora sanitarnego (§ 8 ust. 1 rozporządzenia). Związanie rygorami tej procedury oznacza, iż organ inspekcji sanitarnej jest zobligowany do przestrzegania ogólnych zasad postępowania zawartych w przepisach K.p.a. w tym zasady praworządności i zasady pogłębiania zaufania do organów Państwa (art. 7, 8 K.p.a.). Z tych zasad wynika przede wszystkim wymóg praworządnego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej. W realizacji tych zasad konieczne jest ścisłe przestrzeganie prawa zwłaszcza w zakresie dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy. Natomiast z art. 77 § 1, art. 7 i art. 80 K.p.a. wynika obowiązek wyczerpującej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, zaś ta ocena winna znaleźć w świetle wymogów określonych w art. 107 § 3 K.p.a. pełne odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Uzasadnienie bowiem przekazuje informacje dotyczące sposobu rozumowania organu podejmującego decyzję, jak również przyjętych przez niego założeń stanowiących podstawę rozstrzygnięcia. Jego zadaniem jest wszechstronne wyjaśnienie motywów podjętej decyzji. Sporządzając zatem uzasadnienie decyzji organ administracji publicznej winien mieć na uwadze funkcję jaką przepisy K.p.a. wyznaczają tej części decyzji i wymogi wskazane w art. 107 § 3 K.p.a., którym powinno ono odpowiadać. Zawarte w uzasadnieniu motywy rozstrzygnięcia są bowiem istotne dla strony, która korzystając z przysługującego jej prawa skarżenia decyzji będzie mogła ocenić i ustosunkować się do argumentów organu wydającego decyzję ale także, co w rozpoznawanej sprawie wymaga podkreślenia, ich treść pozwala Sądowi na dokonanie oceny prawidłowości przeprowadzonego postępowania i jego skutku w postaci decyzji. Uzasadnienie decyzji stanowi jej integralną część i podlega kontroli Sądu jako całość, a więc łącznie z uzasadnieniem (por. wyrok NSA sygn. I SA/Gd 668/98). Zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, przyczyn dla których odmówił dowodom wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne powinno zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji. Dopiero spełnienie tych wymogów pozwala na poznanie i ocenę rozumowania organu poprzedzającego stanowisko organu znajdującą swój wyraz w rozstrzygnięciu. Tak, więc uzasadnienie jako jeden z elementów decyzji winno zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Przechodząc na grunt kontrolowanej sprawy wskazać trzeba, że nieprzeprowadzenie prawidłowego postępowania wyjaśniającego oraz nieuzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia ww. wymogów procedury administracyjnej. Organ odwoławczy, powołując się na siedzibę pracodawcy skarżącego -B S.A. w W. - arbitralnie stwierdza, że organem właściwym miejscowo w omówionej sprawie jest Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w W. W uzasadnieniu organ inspekcji w ogóle nie argumentuje i udowadnia swojego stanowiska. Ocena sprawy sprowadza się do powołania nazwy zakładu i wskazania organu właściwego. Gdyby nawet przyjąć, że obecną siedzibą pracodawcy skarżącego jest [...], to w aktach sprawy brak jest dowodów potwierdzających takie stanowisko, organ jednak w ogóle nie rozważył, czy dokumentacja narażenia zawodowego jest zgromadzona w tej siedzibie. W aktach sprawy tymczasem znajdują się dowody, które wskazują, że postępowanie wyjaśniające w zakresie warunków pracy i narażenia zawodowego przeprowadzone zostało przez Powiatową Stację Sanitarno-Epidemiologiczną w B. W zakładzie, jak można jedynie domniemywać, znajdującym się w B. - i w oparciu o tam zgromadzoną dokumentację. Zakład ten najprawdopodobniej wchodzi w skład B S.A. w W. Organ odwoławczy nie ocenił tak zgromadzonego materiału dowodowego, jak też nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego zmierzającego do wyjaśnienia tej kwestii. Nie ustalił struktury organizacyjnej Spółki Akcyjnej B, ani też gdzie znajdowała się dokumentacja dotycząca narażenia zawodowego, która była podstawą oceny narażenia zawodowego. Zatem w realiach niniejszej sprawy obowiązkiem organu rozstrzygającego sprawę - w ramach motywowania podjętej decyzji - było wyczerpujące i wszechstronne wyjaśnienie właściwości wskazanego państwowego inspektora sanitarnego, bo właśnie ta przesłanka była podstawą umorzenia postępowania w sprawie podejrzenia choroby zawodowej. Tym samym ciążył na nim obowiązek szczegółowego uzasadnienia zajętego stanowiska. Natomiast organ odwoławczy tego nie uczynił, ograniczając się tylko do konkluzji, bez przedstawienia toku rozumowania oraz dowodów, na których się oparł. Taki stan rzeczy skutkuje naruszeniem art. art. 7, 77 i art. 107 § 3 K.p.a. Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonej decyzji. Wskazany brak uzasadnienia zaskarżonej decyzji uniemożliwia dokonanie przez Sąd jej oceny pod względem zgodności z prawem. Jej kontrola jest niemożliwa, gdyż organ odwoławczy nie przedstawił swoich racji, przeto Sąd nie ma możliwości ich zweryfikowania. Z uwagi na powyższe orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 P.p.s.a.