II SA/Op 403/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz Sędzia WSA Daria Sachanbińska (spr.) Protokolant Sekretarz sądowy Agnieszka Jurek po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 listopada 2011 r. sprawy ze skargi A sp. z o.o. w [...] na decyzję Opolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Opolu z dnia 14 czerwca 2011 r., nr [...] w przedmiocie nadzoru sanitarnego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Opolu z dnia 12 kwietnia 2011 r., nr [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasądza od Opolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Opolu na rzecz A sp. z o.o. w [...] kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia 12 kwietnia 2011 r., nr [...], Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Opolu, działając na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2006 r. Nr 122, poz. 851 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), po zapoznaniu się z wynikami kontroli przeprowadzonej w dniu 31 marca 2011 r. w A Sp. z o.o. w [...], nakazał wykonanie następujących obowiązków: 1. Przeszkolić w zakresie bezpiecznego użytkowania wyrobów zawierających azbest osoby pracujące przy ich magazynowaniu, transporcie. Termin wykonania - 30 czerwca 2011 r. 2. Opracować instrukcję bezpiecznego postępowania i ochrony przed narażeniem na pył azbestu i zapoznać pracowników pracujących przy magazynowaniu, transporcie wyrobów zawierających azbest. Termin wykonania - 30 czerwca 2011 r. 3. Zaprowadzić rejestr prac, których wykonywanie powoduje potencjalny kontakt z wyrobami zawierającymi azbest. Termin wykonania - 30 czerwca 2011 r. 4. Zaprowadzić rejestr pracowników potencjalnie narażonych na kontakt z wyrobami zawierającymi azbest. Termin wykonania - 30 czerwca 2011 r. 5. Uzupełnić ocenę ryzyka zawodowego i zapoznać pracowników mających potencjalny kontakt z wyrobami zawierającymi azbest o informację w zakresie szkodliwego działania azbestu na organizm ludzki. Termin wykonania - 30 czerwca 2011 r. 6. Przekazywać corocznie właściwemu wojewódzkiemu inspektorowi sanitarnemu oraz właściwemu okręgowemu inspektorowi pracy informacje w zakresie rodzaju prac powodujących konieczność pozostawania w kontakcie z wyrobami zawierającymi azbest jako czynnikiem o działaniu rakotwórczym kategorii 1. Termin wykonania - corocznie do dnia 15 stycznia. Uzasadniając wydane nakazy organ podał, że przeprowadzona kontrola w zakresie realizacji wymogów bezpieczeństwa i higieny pracy przy magazynowaniu i transporcie wyrobów zawierających azbest ujawniła: - brak przeszkolenia pracowników mających potencjalny kontakt z wyrobami zawierającymi azbest w zakresie ich bezpiecznego użytkowania (magazynowania, transportu itp.), co stanowi naruszenie § 6 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 2 kwietnia 2004 r. w sprawie sposobów i warunków bezpiecznego użytkowania i usuwania wyrobów zawierających azbest (Dz. U. Nr 71, poz. 649 ze zm.), - brak instrukcji bezpiecznego postępowania i ochrony przed narażeniem na pył azbestu, co stanowi naruszenie § 9 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 2 kwietnia 2004 r. w sprawie sposobów (...), - brak rejestrów prac i pracowników potencjalnie narażonych na azbest, co stanowi naruszenie § 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 1 grudnia 2004 r. w sprawie substancji, preparatów, czynników lub procesów technologicznych o działaniu rakotwórczym lub mutagennym w środowisku pracy (Dz. U. Nr 280, poz. 2771 ze zm.), - brak przekazywania właściwemu państwowemu wojewódzkiemu inspektorowi sanitarnemu oraz właściwemu inspektorowi pracy informacji w zakresie rodzaju prac powodujących konieczność pozostawania w kontakcie z wyrobami zawierającymi azbest, co stanowi naruszenie § 4 ust. 3 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 1 grudnia 2004 r. w sprawie substancji, preparatów (...), - brak w przeprowadzonej ocenie ryzyka zawodowego pracowników mających kontakt z wyrobami zawierającymi azbest informacji w zakresie szkodliwego oddziaływania pyłu azbestu na organizm ludzki, co stanowi naruszenie § 39 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy (Dz. U. z 2003 r. Nr 169, poz. 1650 ze zm.). Powyższe fakty ujęto w protokole z przeprowadzonej kontroli z dnia 31 marca 2011 r., który to protokół został przyjęty i podpisany przez stronę. W odwołaniu od tej decyzji A Sp. z o.o. w [...] wniosła o jej uchylenie i umorzenie postępowania organu pierwszej instancji. Domagała się również wstrzymania zaskarżonej decyzji. Zarzuciła organowi: 1) błędne ustalenie stanu faktycznego, a następnie błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisów prawa (błędne stwierdzenie naruszenia § 6 ust. 1 pkt 2 i § 9 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 2 kwietnia 2004 r., § 4 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 1 grudnia 2004 r., § 39 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r.), poprzez przyjęcie, że pracownicy odwołującego mają bezpośrednią styczność z odpadami zawierającymi azbest, przez co narażeni są na pył azbestowy, i że odwołujący winien wykonać obowiązki nałożone zaskarżoną decyzją, 2) naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez wydanie decyzji w oparciu o niesprawdzony i niedostatecznie wyjaśniony stan faktyczny sprawy, bez przeprowadzenia niezbędnych w sprawie badań i dowodów uprawniających do nałożenia obowiązków przewidzianych w zaskarżonej decyzji. Uzasadniając stawiane zarzuty Spółka wywodziła odnośnie zarzucanego przez organ naruszenia § 6 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 2 kwietnia 2004 r., że wskazany akt prawny został wydany w oparciu o delegację ustawową przewidzianą w art. 4 ustawy z dnia 19 czerwca 1997 r. o zakazie stosowania wyrobów zawierających azbest (Dz. U. z 2004 r. Nr 3, poz. 20 ze zm.). W rozporządzeniu tym określone zostały obowiązki wykonawcy prac polegających na bezpiecznym użytkowaniu i usuwaniu wyrobów zawierających azbest, sposoby i warunki bezpiecznego użytkowania oraz usuwania wyrobów zawierających azbest, warunki przygotowania do transportu i transportu wyrobów i odpadów zawierających azbest do miejsca ich składowania oraz wymagania, jakim powinno odpowiadać oznakowanie wyrobów i odpadów zawierających azbest. W ocenie Spółki, biorąc pod uwagę zakres i przedmiot regulacji powyższej ustawy oraz rozporządzenia, należy dojść do wniosku, że wskazane regulacje nie definiują pojęcia "użytkowania" azbestu. Nie można zatem z nich wywieść, że Spółka "użytkuje" azbest i że "użytkowanie" to także transport i magazynowanie azbestu już zabezpieczonego i opakowanego. Jej pracownicy nie zabezpieczają wyrobów zawierających azbest, a przy wykonywaniu prac polegających na magazynowaniu i transporcie odpadów nie mają bezpośredniego kontaktu z wyrobami zawierającymi azbest. Azbest bowiem jest już odpowiednio zabezpieczony i przygotowany do transportu, z reguły przez podmioty, od których jest odbierany w celu jego unieszkodliwienia. Pracownicy mają styczność jedynie ze szczelnie zamkniętymi opakowaniami, co potwierdziła przeprowadzona kontrola (cyt. "Odpady zawierające azbest przyjmowane są w opakowaniach - folia + oznakowanie "). Poza tym, w trakcie kontroli organ nie dokonał odpowiednich badań, które pozwoliłyby przyjąć, iż przy wykonywaniu prac magazynowania i transportu pojemników zawierających azbest (opakowanych odpadów azbestu), pracownicy odwołującego są realnie narażeni na oddziaływanie tego wyrobu, czy też narażeni są na kontakt z zawieszonymi w powietrzu respirabilnymi włóknami azbestu lub pyłem azbestowym. Organ kontrolujący nie stwierdził też naruszeń struktury opakowań, w których przechowywany jest azbest, co mogłoby być przyczyną jego wycieku z pojemnika (opakowania), czy też ulatniania się pyłu azbestowego do otoczenia. Nie wzięto również pod uwagę, że na żadnym etapie transportu czy magazynowania zabezpieczonego i opakowanego odpadu nie dokonuje się jego rozpakowania, choćby częściowego. Nie wykazano zatem realnego, niekorzystnego wpływu azbestu lub też pyłu azbestowego na zdrowie ludzkie. W decyzji mówi się jedynie o potencjalnym kontakcie i narażeniu na azbest, przy czym nie wyjaśniono, na czym konkretnie miałyby one polegać w przypadku rozważanej działalności. Odnośnie dalszych nakazów wskazywano w skardze, że brak odpowiedniej instrukcji, nieprowadzenie stosownych rejestrów prac i pracowników, nieprzekazywanie przewidzianych prawem informacji odpowiednim organom oraz brak szczególnych informacji w zakresie szkodliwego oddziaływania pyłu azbestu na organizm ludzki, spowodowane jest tym, iż pracownicy nie mają bezpośredniej styczności z niezabezpieczonym azbestem i nie są narażeni na pył azbestu. Dlatego wykonywanie nałożonych decyzją obowiązków w tym zakresie, z punktu widzenia obowiązujących przepisów prawa, jest zbędne i niczym nieuzasadnione. Poza tym, organ dokonujący kontroli nie sprawdził i nie dokonał badań, z których wynikałoby realne narażenie na powyższe czynniki. Kierował się jedynie swymi przypuszczeniami. Na potwierdzenie stanowiska o konieczności wystąpienia realnego zagrożenia Spółka odwołała się do argumentacji wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 10 sierpnia 2010 r. (II SA/Ke 870/05, LEX nr 621280), wedle której "W ustawie o zakazie stosowania wyrobów zawierających azbest oraz wydanego na jej podstawie rozporządzenia z dnia 2 kwietnia 2004 r. (...), zastosowanie materiału zawierającego azbest samo w sobie nie powoduje - przy właściwym użytkowaniu - zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi, środowiska i bezpieczeństwa mienia. Stwarza je dopiero uwalnianie włókien azbestowych do środowiska, co następuje w zależności od stanu danego wyrobu, a konkretnie od stopnia jego ewentualnego uszkodzenia". Dalej w skardze podkreślano, że nie zawsze kontakt z przedmiotami zawierającymi azbest, a tym bardziej, gdy przedmioty te są odpowiednio zabezpieczone i opakowane, jest jednoznaczny choćby z narażeniem na szkodliwe działanie pyłów azbestu. Pyły te powstają głównie przy przetwarzaniu i produkcji z wykorzystaniem tego materiału, co jednak pozostaje poza działalnością prowadzoną przez Spółkę. O zagrożeniu związanym z uwalnianiem się włókien azbestowych do środowiska (w tym do środowiska pracy), a przez to o narażeniu życia i zdrowia pracowników magazynujących i transportujących azbest, można mówić w sytuacji, w której przykładowo dojdzie do uszkodzenia opakowania azbestu, gdzie stopień i rozmiar ewentualnego uszkodzenia jest na tyle znaczący, że zaistnieje ryzyko przedostania się azbestu do otoczenia, bądź też w przypadku złego i nieszczelnego opakowania odpadu zawierającego azbest. Na tę okoliczność nie zostały jednak przeprowadzone przez organ żadne dowody (nie przeprowadzono badania stężenia pyłu azbestowego w środowisku pracy, badania opakowań odpadów zawierających azbest), zaś z samego protokołu kontroli wynika, że azbest jest odpowiednio opakowany i zabezpieczony, a pracownicy posiadają odpowiednią odzież ochronną. Zdaniem Spółki, przedstawione uchybienia organu polegające na niewyjaśnieniu wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności oraz nieprzeprowadzeniu odpowiednich badań i dowodów, wpłynęły na wynik sprawy i spowodowały nałożenie na nią nieuzasadnionych obowiązków. W wyniku rozpatrzenia odwołania Opolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., podjął w dniu 14 czerwca 2011 r. decyzję o numerze [...], którą utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Po zrelacjonowaniu stanu faktycznego sprawy wskazał, że A Sp. z o. o. w [...] zatrudnia 5 pracowników zajmujących się magazynowaniem i transportem wyrobów zawierających azbest, którzy narażeni są na działanie pyłu azbestowego, ponieważ nie można wykluczyć uszkodzenia zapakowanych w folię odpadów zawierających azbest. Ponadto Spółka zatrudnia pracownika, dla którego na stanowisku pracy to narażenie jest bezpośrednie. Dowodem na to są przekazywane przez Spółkę zgłoszenia do Opolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego o planowanym przeprowadzaniu prac polegających na usuwaniu wyrobów zawierających azbest. Wynika z nich, że kierownik w/w prac jest bezpośrednio narażony na działanie pyłu azbestowego, co potwierdzają odpowiednie pisma Spółki. W związku z tym, że Spółka zatrudnia pracowników pracujących w potencjalnym i bezpośrednim narażeniu na pył azbestowy, to podstawowym obowiązkiem pracodawcy jest organizowanie pracy w sposób gwarantujący bezpieczne i higieniczne warunki pracy. Obowiązkiem pracodawcy jest także zagwarantowanie warunków środowiska pracy zgodnych z obowiązującymi przepisami, w tym wypadku w szczególności z rozporządzeniem w sprawie sposobów i warunków bezpiecznego użytkowania i usuwania wyrobów zawierających azbest, rozporządzeniem w sprawie substancji, preparatów, czynników lub procesów technologicznych o działaniu rakotwórczym lub mutagennym w środowisku pracy, oraz rozporządzeniem w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy. Wskazując szeroko na cele i potrzebę stosowania tych przepisów, organ odwoławczy wskazywał na obowiązki pracodawcy zatrudniającego pracowników narażonych na czynniki rakotwórcze, w tym szkolenia ich w zakresie sposobu postępowania z określonym rodzajem czynnika rakotwórczego (odpadami zawierającymi pył azbestowy). Ponadto pracownicy zatrudnieni przy pracach w kontakcie z azbestem lub wyrobami zawierającymi azbest oraz pracodawcy i osoby kierujące takimi pracownikami powinni być przeszkoleni w zakresie bezpieczeństwa i higieny pracy przy wykonywaniu takich prac. Kolejnym obowiązkiem pracodawcy jest niezwłoczne informowanie pracowników o zagrożeniach, podejmowanie działań prewencyjnych, dostarczanie instrukcji bezpiecznego postępowania i ochrony przed narażeniem na pył azbestu, a także umożliwienie pracownikom stałego dostępu do korzystania z aktualnych instrukcji bezpieczeństwa i higieny pracy dotyczących wykonywania prac związanych z zagrożeniami wypadkowymi lub zagrożeniami zdrowia pracowników, w tym przypadku magazynowania i transportu odpadów zawierających pył azbestowy. Dalej organ wskazywał, że pod pojęciem ryzyka zawodowego rozumie się nawet minimalną szansę wystąpienia niepożądanego zdarzenia, które może spowodować niekorzystne skutki zdrowotne dla pracownika, spowodowanego jakimikolwiek zagrożeniami zawodowymi wywołanymi warunkami środowiska pracy lub sposobami jej wykonywania. Zagrożenie dla zdrowia lub życia pracowników występuje w trakcie procesu pracy. W związku z tym uwzględnienie w ocenie ryzyka zawodowego informacji w zakresie szkodliwego działania pyłu azbestowego ma na celu zapewnienie pracownikom bezpieczeństwa i ochrony zdrowia i życia. Poza tym, zgodnie z obowiązującym prawem pracodawca zatrudniający pracowników świadczących pracę w warunkach narażenia na działanie czynników rakotwórczych, w tym wypadku pyłu azbestowego, ma obowiązek prowadzenia rejestru prac, których wykonywanie powoduje konieczność pozostawania w kontakcie z tą substancją i rejestru pracowników narażonych na jej działanie. Rejestry te, poza względami profilaktycznymi, służą ujednoliconemu dokumentowaniu i monitorowaniu narażenia pracowników na czynniki rakotwórcze występujące w środowisku pracy, celem zapewnienia ochrony przed zagrożeniami spowodowanymi przez te czynniki. Odnosząc się do nakazu opartego o § 4 ust. 3 rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie substancji, preparatów, czynników lub procesów technologicznych o działaniu rakotwórczym lub mutagennym w środowisku pracy, organ odwoławczy argumentował, że do jego nałożenia doszło z racji zatrudniania przez Spółkę pracowników potencjalnie narażonych na działanie pyłu azbestowego, zajmujących się magazynowaniem i transportem wyrobów zawierających azbest oraz bezpośrednio narażonego na działanie pyłu azbestowego kierownika prac, które to prace polegają na usuwaniu wyrobów zawierających azbest. Z tych wszystkich przyczyn Opolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny uznał, że zakwestionowana decyzja ma na celu zobowiązać pracodawcę do podejmowania działań określonych prawem oraz zapewniających bezpieczne i higieniczne warunki pracy oraz zapobiegania chorobom zawodowym, a informacje zawarte w protokole z kontroli uzasadniają jej wydanie. Końcowo organ przyznał, że skąpa pod względem merytorycznym treść uzasadnienia decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Opolu może budzić wątpliwości co do zgodności z art. 107 K.p.a., jednak wada ta nie ma istotnego wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. W skardze na decyzję Opolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego, wniesionej przez pełnomocnika, A Sp. z o.o. w [...] zarzuciła organowi naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 w zw. z art. 8 K.p.a., w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez: 1) błędne ustalenie, że skarżąca Spółka jest wykonawcą prac polegających na zabezpieczaniu i usuwaniu wyrobów zawierających azbest, a pracownicy skarżącej mają kontakt z takimi wyrobami, i że jest to podstawa do nałożenia obowiązków wynikających z § 6 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 2 kwietnia 2004 r., co stanowi o naruszeniu tego ostatniego przepisu i utrzymaniu w mocy decyzji dotkniętej w pkt 1 wadą nieważności, jako skierowanej do osoby niebędącej stroną w sprawie (naruszenie art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a.); 2) błędne ustalenie, że pracownicy Spółki wykonują pracę w obrębie zakładu lub warsztatu zamkniętego, w którym prowadzona jest działalność w kontakcie z wyrobami zawierającymi azbest a pracownicy skarżącego wykonują prace w kontakcie z tymi wyrobami, przez co są narażeni na pył azbestowy, prowadzące do nałożenia na skarżącego obowiązków wynikających z § 9 w zw. z § 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 2 kwietnia 2004 r., co stanowi naruszenie tego przepisu i utrzymanie w mocy decyzji dotkniętej w pkt 2 wadą nieważności, jako skierowanej do osoby niebędącej stroną w sprawie (naruszenie art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a.); 3) błędne ustalenie, że pracownicy Spółki wykonują prace powodujące konieczność pozostawania w kontakcie z substancjami, preparatami, czynnikami lub procesami technologicznymi o działaniu rakotwórczym lub mutagennym, czyli ustalenie prowadzące do utrzymania w mocy decyzji nakładającej w pkt 3, 4 i 6 obowiązki wskazane w § 4 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 1 grudnia 2004 r. w sprawie substancji, preparatów, czynników lub procesów technologicznych o działaniu rakotwórczym lub mutagennym w środowisku pracy, z naruszeniem tych przepisów; 4) błędne ustalenie, że pracownicy Spółki mają kontakt z wyrobami zawierającymi azbest i są narażeni na oddziaływanie pyłu azbestowego, prowadzące do utrzymania w mocy decyzji nakładającej w pkt 5 obowiązek uzupełnienia oceny ryzyka zawodowego i zapoznania pracowników mających potencjalny kontakt z wyrobami zawierającymi azbest o informację w zakresie szkodliwego działania azbestu na organizm ludzki, czyli obowiązek wypływający z § 39 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy, z naruszeniem tych przepisów. W związku z powyższymi zarzutami wniesiono o uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji, dopuszczenie dowodów z dokumentów powołanych w skardze (umowy, instrukcja) oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi powtórzono argumentację odwołania i podkreślono, że organ odwoławczy nie wyjaśnił wszystkich okoliczności stanu faktycznego, pozwalających na ocenę, czy pracownicy skarżącej Spółki wykonują prace polegające na zabezpieczaniu i usuwaniu wyrobów zawierających azbest. Skarżony organ nie wziął pod uwagę, że zadania tych pracowników sprowadzają się do magazynowania i transportowania odpadów zawierających azbest. Rozporządzenie z dnia 2 kwietnia 2004 r. rozróżnia pojęcie wyrobu i odpadu, zawierających azbest, co koresponduje z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach, zgodnie z którym przez "odpad" rozumieć należy każdą substancję lub przedmiot, należący do jednej z kategorii, określonych załączniku nr 1 do ustawy, których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć lub do ich pozbycia jest zobowiązany. Na gruncie przepisów omawianego rozporządzenia ustawodawca nakłada w § 6 określone obowiązki, które dotyczą jednak pracowników mających kontakt wyłącznie z wyrobami, nie zaś z odpadami zawierającymi azbest. Przepis ten nie jest adresowany do Spółki, gdyż ta nie prowadzi działalności, o jakiej w nim mowa, zatem Spółka nie posiada legitymacji strony w postępowaniu (art. 28 K.p.a.). Ponadto, wbrew stanowisku organu, rozporządzenie wymaga, by kontakt z wyrobami zawierającymi azbest miał rzeczywisty, a nie potencjalny charakter. Uzasadnienie decyzji nie przekonuje o słuszności zajętego przez organ stanowiska, co stanowi naruszenie art. 107 § 3 w zw. z art. 8 K.p.a. Nie wyjaśniono bowiem, dlaczego jedynie potencjalny kontakt pracowników z wyrobami azbestowymi jest wystarczający do nałożenia na skarżącego obowiązków wskazanych w zastosowanym rozporządzeniu. Organ nie dokonał wykładni jego przepisów, a więc nie wyjaśnił podstawy prawnej wydanej decyzji. W ocenie skarżącej Spółki, także potencjalny kontakt jej pracowników z wyrobami zawierającymi azbest nie został wykazany. Odnośnie zarzutu ujętego w pkt 2 skargi argumentowano, że błędne są ustalenia co do kontaktu pracowników z wyrobami zawierającymi azbest i narażeniem na pył azbestowy. Nawet jeśli uznać, że działalność polegająca na magazynowaniu i transporcie odpadów zawierających wyroby azbestowe mieści się w pojęciu usług w zakresie wyrobów zawierających azbest, o czym mówi § 2 pkt 1 rozporządzenia, to i tak nie zostały spełnione pozostałe przesłanki przesądzające o zastosowaniu wskazanego przepisu w przedmiotowej sprawie, gdyż pracownicy skarżącego wykonują prace polegające na magazynowaniu i transporcie odpadów i nie mają bezpośredniego kontaktu z wyrobami zawierającymi azbest. Azbest jest bowiem odpowiednio zabezpieczony i przygotowany już do transportu, z reguły przez podmioty, od których azbest jest odbierany w celu jego unieszkodliwienia. Umowy zawierane pomiędzy skarżącym a podmiotami, od których odbierane są odpady zawierające azbest, wyraźnie tę kwestię regulują i są one w tym zakresie należycie wykonywane. Z kolei, kwestie zawierania przez skarżącego wskazanych umów reguluje instrukcja "Umowy, nadzór prac związanych z demontażem azbestu". Powiedziane dotąd przeczy więc stanowisku o narażeniu pracowników na pył azbestowy, zwłaszcza, że na tę okoliczność nie przeprowadzono żadnych badań. Organ nie wziął też pod uwagę, że na żadnym etapie transportu czy magazynowania zabezpieczonego i opakowanego odpadu nie dokonuje się jego rozpakowania. Zdaniem Spółki, oparcie rozstrzygnięcia jedynie na potencjalnym narażeniu na pył azbestowy nie koresponduje z treścią przepisu art. 9 w/w rozporządzenia. Przepis ten łączy okoliczność narażenia na pył azbestowy z prowadzeniem działalności w kontakcie z wyrobami zawierającymi azbest, a takiego kontaktu pracownicy Spółki nie mają. Organ nie wykazał realnego, niekorzystnego wpływu azbestu lub też pyłu azbestowego na zdrowie pracowników skarżącej i nie wyjaśnił, na czym konkretnie miałoby polegać zagrożenie czy narażenie w przypadku działalności strony. Dalej w skardze podniesiono, że chybione jest twierdzenie jakoby jeden z pracowników był bezpośrednio narażony na pył azbestowy. Powyższe wywody - zdaniem skarżącej - uzasadniają postawiony na wstępie zarzut naruszenia art. 7 i 77 K.p.a. Następnie podkreślono, że pyły azbestu powstają głównie przy przetwarzaniu, produkcji z wykorzystaniem materiału zawierającego azbest, czy demontażu uszkodzonych wyrobów azbestowych (np. pokryć dachowych), co jednak pozostaje poza działalnością prowadzoną przez skarżącą. Powtórzono, że organ nie przeprowadził żadnych dowodów na okoliczność uwalniania włókien azbestowych do środowiska (brak badania stężenia pyłu azbestowego w środowisku pracy, badania opakowań odpadów zawierających azbest), mimo że powinność taka ciążyła na organie w myśl przepisu art. 7 i 77 K.p.a. Przedstawione argumenty, z racji braku kontaktu z substancją rakotwórczą, uzasadniają zarzut o niesłusznym nałożeniu na skarżącą obowiązków wynikających z § 4 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 1 grudnia 2004 r. W konsekwencji, nieuprawnione było również nałożenie na Spółkę obowiązku uzupełnienia oceny ryzyka zawodowego i zapoznania pracowników mających potencjalny kontakt z wyrobami zawierającymi azbest o informację w zakresie szkodliwego działania azbestu na organizm ludzki, wypływający z § 39 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy. I w tym przypadku organ nie wykazał narażenia pracowników na kontakt z wyrobami zawierającymi azbest i pył azbestowy oraz brak jest dowodu, że zachodzi prawdopodobieństwo wystąpienia niepożądanych zdarzeń związanych z kontaktem z wyrobami azbestowymi. Końcowo, Spółka wskazała, że opisane wadliwości dotyczące braku zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego uzasadniają stawiany zarzut podjęcia decyzji z naruszeniem art. 107 § 3 w zw. z art. 8 K.p.a. O powyższym naruszeniu świadczy również utrzymanie w mocy rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego niezawierającego uzasadnienia prawnego, a w sferze faktów odsyłającego do treści protokołu kontroli z dnia 31 marca 2011 r. Przedstawione wyżej nieprawidłowości w zakresie konstrukcji uzasadnienia decyzji powielił również organ odwoławczy. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy, powtarzając dotychczas prezentowaną argumentację, wniósł o jej oddalenie oraz obciążenie strony skarżącej kosztami postępowania sądowego. Podkreślił, że nie można wykluczyć sytuacji uszkodzenia opakowań z odpadami, a wówczas nastąpi narażenie na pył i włókna azbestowe, stąd należało nałożyć na Spółkę przedmiotowe obowiązki. Zgodnie z § 41 rozporządzenia z 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych zasad bezpieczeństwa i higieny pracy pracodawca jest zobowiązany udostępnić pracownikom aktualne instrukcje bhp, niezależnie od tego jaka jest kwalifikacja prac (czy jest to praca z wyrobem zawierającym azbest, czy z odpadami zawierającymi azbest). W odpowiedzi na skargę podtrzymano stanowisko, wspierając się dokumentacją przedstawioną przez Spółkę, że kierownik prac może mieć kontakt z azbestem podczas prac rozbiórkowych prowadzonych przez podwykonawców. Z kolei odnośnie zarzutu dotyczącego oceny ryzyka zawodowego odnotowano, że Polska Norma PN-N-18002 ze stycznia 2000 r. "Systemy zarządzania bezpieczeństwem i higieną pracy. Ogólne wytyczne do oceny ryzyka zawodowego" podając definicję ryzyka zawodowego odwołuje się do "prawdopodobieństwa wystąpienia niepożądanych zdarzeń". W trakcie rozprawy sądowej pełnomocnik A Sp. z o.o. w [...] podtrzymał skargę i wywody w niej zawarte, a ponadto oświadczył, że nie wie kto był pełnomocnikiem Spółki w postępowaniu przed organami administracyjnymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury. Ponadto, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa proceduralnego i materialnego niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów, jednakże w zakresie oceny legalności nie może wykraczać poza sprawę, która była lub winna być przedmiotem postępowania przed organami administracji publicznej i której dotyczy zaskarżone rozstrzygnięcie. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej w mocy decyzji organu pierwszej instancji, Sąd stwierdził, że zostały one podjęte z naruszeniem prawa procesowego w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd w pierwszym rzędzie badał, czy zaskarżona decyzja jest zgodna z przepisami procedury administracyjnej i stwierdził, że narusza ona przede wszystkim art. 107 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej K.p.a. Podkreślić należy, że podejmowane przez organy administracji decyzje winny spełniać standardy wskazane w art. 107 § 1 K.p.a., w tym muszą zawierać powołanie podstawy prawnej oraz uzasadnienie faktyczne i prawne. Zgodnie z § 3 komentowanej regulacji, uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Pamiętać także należy, że właściwe uzasadnienie prawne i faktyczne stanowi ważny element każdej decyzji administracyjnej, jest jej integralną częścią i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia stanowiącego dyspozytywną część decyzji. Motywy decyzji powinny więc odzwierciedlać rację decyzyjną i wyjaśniać tok rozumowania prowadzący do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego do rzeczywistej sytuacji faktycznej. Ponadto, obowiązek sporządzenia uzasadnienia decyzji odpowiadającego wymogom określonym w art. 107 § 3 K.p.a. stanowi realizację w postępowaniu administracyjnym zasady przekonywania, określonej w art. 11 K.p.a. W końcu, prawidłowo sporządzone uzasadnienie daje również możliwość pełnej i merytorycznej weryfikacji decyzji w postępowaniu sądowym, w toku którego nie jest możliwe uzupełnienie przeprowadzonego postępowania administracyjnego o stosowną argumentację prawną, i wyręczanie w ten sposób organów administracji w dokonaniu oceny w kwestii spełnienia przesłanek ustawowych, uzasadniających wydanie konkretnej decyzji. Ostatnio poczyniona uwaga zdaje się być konieczna chociażby z tej przyczyny, że w odpowiedzi na skargę organ odwoławczy przedstawiał dodatkową argumentację oraz przepisy mające znaczenie w sprawie. Przechodząc na grunt niniejszej sprawy stwierdzić trzeba, że organy decyzyjne pierwszej i drugiej instancji - wbrew powyższym wymogom - nie podjęły rozstrzygnięć zawierających wystarczające uzasadnienie prawne i faktyczne. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Opolu, odwołując się do wyników przeprowadzonej kontroli, nakazał A Sp. z o.o. w [...] wykonanie sześciu obowiązków, przypisując do każdego z nich odpowiedni przepis prawa. Jak słusznie zauważono w skardze, a wcześniej także w odwołaniu, organ ten nie podał jednak, jakie okoliczności stwierdzonego stanu faktycznego uzasadniają zarzut naruszenia konkretnej normy prawnej, przede wszystkim jednak organ pierwszej instancji nie odwołał się do treści tych norm i nie dokonał ich omówienia w odniesieniu do stanu faktycznego sprawy. Podobny zarzut należy postawić zaskarżonej decyzji, w której organ odwoławczy pomimo wyraźnych zarzutów odwołania i przedstawienia przez A Sp. z o.o. w [...] własnej interpretacji przepisów, nie omówił podstaw prawnych nałożonych na Spółkę obowiązków, choć sam przyznał, że decyzja pierwszoinstancyjna jest "skąpa pod względem merytorycznym". I tak, skarżony organ nie odniósł się do podnoszonego przez stronę argumentu o braku możliwości zastosowania w niniejszej sprawie przepisów § 6 i § 9 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 2 kwietnia 2004 r. w sprawie sposobów i warunków bezpiecznego użytkowania i usuwania wyrobów zawierających azbest (Dz. U. Nr 71, poz. 649 ze zm.), które dotyczą wykonawców prac polegających na zabezpieczaniu i usuwaniu wyrobów zawierających azbest, a której to działalności Spółka nie prowadzi. W tej kwestii skarżąca słusznie domagała się wskazania w uzasadnieniach decyzji konkretnych ustaleń faktycznych, na których oparły się organy obu instancji, wychodząc z założenia, że jej pracownicy pozostają w kontakcie z wyrobami, a nie z odpadami, zawierającymi azbest. Spółka zasadnie też wskazywała, odwołując się do zakresu przedmiotowego w/w rozporządzenia oraz art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach, na brak możliwości utożsamiania pojęcia wyrobu oraz odpadu, oraz na odmienne obowiązki spoczywające na wykonawcach prac polegających na zabezpieczaniu i usuwaniu wyrobów zawierających azbest oraz wykonawcach prac polegających na magazynowaniu i transportowaniu odpadów zawierających azbest. W tym zakresie brakuje w zaskarżonej decyzji jednoznacznego stanowiska organu. Podobnie, za konieczne należy uznać omówienie przez organy decyzyjne przepisu § 4 ust. 1 i § 4 ust. 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 1 grudnia 2004 r. w sprawie substancji, preparatów, czynników lub procesów technologicznych o działaniu rakotwórczym lub mutagennym w środowisku pracy (Dz. U. Nr 280, poz. 2771 ze zm.), co dopiero pozwoli na ocenę prawidłowości nałożenia obowiązku opartego o przepis ust. 3 § 4 (przekazywanie corocznie właściwemu wojewódzkiemu inspektorowi sanitarnemu oraz właściwemu okręgowemu inspektorowi pracy informacji w zakresie rodzaju prac powodujących konieczność pozostawania w kontakcie z wyrobami zawierającymi azbest, jako czynnikiem o działaniu rakotwórczym). Na podstawie § 4 ust. 1 i § 4 ust. 2 omawianego rozporządzenia sformułowano w decyzji obowiązek trzeci i czwarty, czyli obowiązek zaprowadzenia rejestru prac, których wykonywanie powoduje potencjalny kontakt z wyrobami zawierającymi azbest oraz rejestr pracowników potencjalnie narażonych na kontakt z wyrobami zawierającymi azbest. Wprawdzie organ odwoławczy podał, na czym - jego zdaniem - polega "narażenie" (pojęcie użyte w § 4 ust. 2) na działanie substancji, preparatów, czynników lub procesów technologicznych o działaniu rakotwórczym lub mutagennym w środowisku pracy, jednak nie przedstawił sposobu rozumienia pojęcia "pozostawania w kontakcie", o jakim mowa w § 4 ust. 1, z uwzględnieniem rodzaju prowadzonej przez Spółkę działalności. W końcu, nie wytłumaczył stronie podstawy przyjęcia, że narażenie dotyczy kontaktu z wyrobami, a nie - jak dowodzi strona - odpadami zawierającymi azbest. W uzasadnieniach decyzji nie wyjaśniono też, co trafnie zarzuca Spółka, dlaczego organy posługują się terminem "potencjalnego kontaktu", podczas gdy przepis mówi o "kontakcie", co ewentualnie może mieć znaczenie przy ocenie możliwości nałożenia na podmiot określonego obowiązku. Zdaniem Sądu, w odniesieniu do obowiązków nr 3 i 4, nałożonych w związku ze stwierdzonym kontaktem z wyrobami zawierającymi azbest, wyraźnego i precyzyjnego określenia będzie także wymagało, których pracowników obowiązki te dotyczą, bowiem kwestionowana decyzja jest w tej kwestii niejednoznaczna. Nadto niezbędne jest bliższe ustosunkowanie się do podnoszonego przez organ odwoławczy problemu wystąpienia narażenia na pył azbestowy, o którym - w zakresie tych dwóch obowiązków - nie wspomina decyzja pierwszoinstancyjna. W tej kwestii skarżąca przedstawiła własne stanowisko co do okoliczności w jakich może dojść do jego powstania, które nie doczekało się jednak odpowiedniej weryfikacji. Wskazane powyżej braki wyjaśnienia podstawowych pojęć, którymi posługują się przedmiotowe rozporządzenia i których używają organy decyzyjne, czyni w konsekwencji niemożliwym ocenę trafności obowiązku uzupełnienia oceny pracowników mających potencjalny kontakt z wyrobami zawierającymi azbest o informację w zakresie szkodliwego działania azbestu na organizm ludzki, zwłaszcza, że również w tym zakresie organ nie odpowiedział na wszystkie zarzuty stawiane przez skarżącą Spółkę. Końcowo, odnotowania wymaga, że wprawdzie słuszne są obszerne i ogólnego charakteru wywody organu odwoławczego odnośnie celu i potrzeby wprowadzania rozwiązań mających za zadanie ochronę zdrowia i życia pracowników świadczących pracę w warunkach narażenia na działanie czynników rakotwórczych, jednak nie zmienia to faktu, że realizacja tej potrzeby musi mieć oparcie w konkretnych podstawach prawnych, które należy nie tylko wskazać, ale również omówić w podjętych rozstrzygnięciach. Obowiązki organu w zakresie prawidłowego uzasadnienia decyzji wynikają z przepisów procedury administracyjnej, w tym z jej zasad ogólnych, a ich realizacja służy zapewnieniu stronie postępowania prawa do merytorycznego głosu w sprawie kończącej się nałożeniem na nią określonych obowiązków i prawa do uzyskania odpowiedzi na stawiane zarzuty. Tymczasem, jak wskazano wyżej, decyzja organu pierwszej instancji zupełnie nie wyjaśnia podjętego rozstrzygnięcia, natomiast organ odwoławczy powtarza ten błąd i nie rozpoznaje sprawy w jej całokształcie, skupiając się tylko na kilku wybranych przez siebie kwestiach. Mówi ogólnie o narażeniu na szkodliwe działanie pyłu azbestowego, co nie do końca jest zbieżne z rozstrzygnięciem pierwszoinstancyjnym. Przede wszystkim jednak nie tłumaczy zastosowanych norm prawnych z uwzględnieniem realiów sprawy i wybiórczo traktuje podnoszone w toku instancji zarzuty. Wskazane wadliwości świadczą niewątpliwie o naruszeniu opisanego wcześniej art. 107 § 1 i 3 oraz art. 11 K.p.a., a także o naruszeniu art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., gdyż w postępowaniu odwoławczym nie doszło do prawidłowego rozpoznania sprawy. W tym miejscu raz jeszcze powtórzyć przyjdzie, że motywy decyzji powinny być tak ujęte, aby strona mogła poznać tok rozumowania poprzedzającego wydanie decyzji oraz zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, jakimi kierował się organ przy załatwianiu sprawy. Takich funkcji, w żadnej mierze, nie spełnia zaskarżona decyzja. W związku z zasadą wyrażoną w art. 15 K.p.a., rozpatrujący odwołanie organ drugiej instancji winien dogłębnie przeanalizować przesłanki materialnoprawne i procesowe decyzji organu pierwszej instancji, rozpoznając sprawę ponownie, niejako od nowa. W niniejszej sprawie takiego "ponownego rozpoznania" zabrakło. W doktrynie słusznie podkreśla się, że strona ma prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji, bowiem w przeciwnym wypadku nie ma możliwości obrony swoich słusznych interesów przed organem odwoławczym, jak i przed sądem administracyjnym (J. Zimmermann, glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 1997 r., sygn. akt V SA 1512/96, OSP 1998, z. 2, poz. 29). Podnieść jeszcze należy, że skoro organ odwoławczy rozpatruje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie, to oznacza to, że ma obowiązek rozpoznać wszystkie zarzuty i żądania strony oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swej decyzji (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 6 sierpnia 1999 r., sygn. akt IV SA 1167/97, LEX nr 47913). Z tych wszystkich przyczyn Sąd stwierdził, że opisane wyżej wadliwości podjętych w sprawie decyzji mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w efekcie czyni koniecznym ich uchylenie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Natomiast ustalenie, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania zwalnia Sąd z obowiązku badania zarzutów dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego. Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost ze wskazanych wyżej wywodów Sądu i sprowadzają się do przeprowadzenia przez organy obu instancji analizy zastosowanych norm prawnych, a następnie do podjęcia rozstrzygnięcia zgodnie z wymogami art. 107 § 1 i 3 K.p.a. Rozstrzygnięcie o niewykonywaniu zaskarżonej decyzji oparto o przepis art. 152 P.p.s.a., natomiast orzeczenie o zwrocie kosztów podjęto na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 i 209 P.p.s.a., uwzględniając w zasądzonej kwocie wartość uiszczonego wpisu w wysokości 200 zł, koszt opłaconego pełnomocnictwa w wysokości 17 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika w kwocie 240 zł, zgodnie z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c. rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).