II SA/Op 404/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Janowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia WSA Daria Sachanbińska Protokolant St. sekretarz sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 lutego 2010 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1) uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Opola z dnia [...], nr [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie stanowi decyzja Wojewody Opolskiego z dnia [...], nr [...], wydana na podstawie art. 138 § 1 K.p.a. w związku z art. 1205 § 1 K.p.a., po rozpatrzeniu odwołania J. M. od decyzji Prezydenta Miasta Opola z dnia [...], nr [...], umarzającej postępowanie w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości położonej w O., działka nr A, z k.m. [...], o powierzchni 0,0622 ha, stanowiącej własność Skarbu Państwa. Zaskarżoną decyzję poprzedziło postępowanie administracyjne o następującym przebiegu. W dniu 15 maja 2008r. J. M. złożyła wniosek do Urzędu Miasta Opola o zwrot wywłaszczonej nieruchomości o numerze działki nr A, k. m. [...], obręb [...]. W uzasadnieniu podała, iż nieruchomość ta została wywłaszczona pod drogę, która nie została urządzona. Decyzją z dnia [...] nr [...] Prezydent Miasta Opola umorzył postępowanie administracyjne wszczęte na wniosek J. M., dotyczące zwrotu wywłaszczonej nieruchomości o numerze działki A z karty mapy [...], obręb [...]. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszoinstancyjny wskazał na fakt, iż sprawa ta została już wcześniej rozstrzygnięta odmowną decyzją Prezydenta Miasta Opola z dnia 11 kwietnia 2005r., nr [...], stwierdzając, że wobec tego prowadzone postępowanie w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości stało się bezprzedmiotowe. W dniu 14 października 2008r J. M. wniosła odwołanie do Wojewody Opolskiego od decyzji Prezydenta Miasta Opola z [...], wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu podała, iż jej zdaniem nie wystąpiły okoliczności uzasadniające umorzenie postępowania o zwrot wywłaszczonej działki. Według strony skarżącej, postępowanie nie stało się bezprzedmiotowe, bowiem powoływanie się przez Prezydenta Miasta Opola na rozstrzygnięcie sprawy decyzją z dnia 11 kwietnia 2005 r. nie stanowi przesłanki do zastosowania art. 105 § 1 K.p.a. Strona skarżąca podniosła, że w roku 2006 doszło do sprzedaży sąsiedniej działki o numerze B, do której dostęp zapewniono od ul. [...], a nie od działki A. Wobec powyższego skarżąca domagała się rozstrzygnięcia sprawy pod względem merytorycznym. Wojewoda Opolski, decyzją z dnia [...] nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, iż stosownie do treści art. 105 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania w sytuacji, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. Bezprzedmiotowość postępowania będzie miała miejsce wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Jednym z koniecznych warunków istnienia przedmiotu postępowania jest brak ostatecznego rozstrzygnięcia w danej sprawie, tzn. "otwarty" charakter danej sprawy. Wojewoda odnosząc się do zaskarżonej decyzji podkreślił, iż w obrocie prawnym pozostaje ostateczna decyzja Prezydenta Miasta Opola z dnia 11 kwietnia 2005 r., nr [...], odmawiająca skarżącej zwrotu wywłaszczonej nieruchomości położonej w O., obręb [...], oznaczonej numerem działki A, stanowiącej pas drogowy ulicy [...] w O. Ponadto stwierdził, iż fakt wcześniejszego rozstrzygnięcia wniosku skarżącej (identycznego z treścią i zakresem z wnioskiem z 15 maja 2008 r.) dowodzi, iż przedmiotowa sprawa w tym zakresie została zamknięta i organ I instancji nie miał podstaw do jej powtórnego merytorycznego rozpatrywania. Decyzja ostateczna, która nie została zaskarżona jest objęta szczególną ochroną prawną i dopóki orzeczenie rozstrzygające w sposób ostateczny daną sprawę funkcjonuje w obrocie prawnym, kolejne postępowanie dotyczące tej samej materii jest w oczywisty sposób bezprzedmiotowe. Wojewoda podkreślił, iż dopiero eliminacja z obrotu prawnego takiego rozstrzygnięcia otworzyłaby możliwość ponownego rozstrzygnięcia tej samej sprawy. Wzruszenie decyzji ostatecznej może nastąpić tylko w trybach nadzwyczajnych, w przypadkach przewidzianych w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Wobec powyższego, Wojewoda uznał za niezasadne zarzuty odwołania dotyczące braku przesłanek do zastosowania w niniejszej sprawie przepisu art. 105 § 1 K.p.a. W ocenie Wojewody, organ I instancji, stwierdzając tożsamość spraw z 2005 i z 2008 r., prawidłowo umorzył postępowanie wszczęte na wniosek z dnia 15 maja 2008 r. ze względu na jego bezprzedmiotowość. Decyzja Wojewody, utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Opola, z dnia [...], została przez J. M. skutecznie zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu. W skardze, skarżąca podniosła, iż umorzenie postępowania przez Prezydenta Miasta Opola oraz utrzymanie w mocy tej decyzji przez Wojewodę Opolskiego jest niezasadne. Zdaniem skarżącej, od czasu wydania przez Prezydenta Miasta Opola decyzji z dnia 11 kwietnia 2005r. nr [...], odmawiającej zwrotu wywłaszczonej nieruchomości zaszły okoliczności, które uzasadniały ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy zwrotu działki nr A, k.m. [...], obręb [...]. Skarżąca wskazała na sytuacje związane ze sprzedażą w drodze przetargu działki sąsiedniej o nr C i zapewnienie dojazdu do działki nr B od ul. [...]. Z tego powodu działka nr A, która została wywłaszczona z przeznaczeniem na drogę dojazdową do budynków mieszczących się przy ul. [...] powinna zostać zwrócona skarżącej, gdyż nie jest wykorzystywana na cele, na które została wywłaszczona. W ocenie skarżącej, przedstawiony przez nią obecny stan faktyczny, na tle istnienia w obrocie prawnym decyzji z dnia 11 kwietnia 2005 r., skutkuje wadliwością decyzji umarzającej postępowanie. Skarżąca domagała się ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Opolski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewoda stwierdził brak podstaw do zmiany zajętego przez siebie stanowiska w niniejszej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż przedmiotem niniejszej sprawy jest ocena przez Sąd prawidłowości prowadzenia przez organy administracji publicznej postępowania oraz zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć. Sąd administracyjny nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi, stosownie do treści art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, obowiązany jest do badania z urzędu, czy zapadłe w sprawie rozstrzygnięcie nie narusza prawa w stopniu skutkującym konieczność uchylenia zaskarżonego aktu. Badając zaskarżoną decyzję pod kątem jej legalności, stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zarówno zaskarżona decyzja, jak też decyzja organu pierwszej instancji naruszają prawo. Organy obu instancji uznały, że w niniejszym postępowaniu zachodzą przesłanki "powagi rzeczy osądzonej", co skutkuje umorzeniem postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość. W pierwszej kolejności należy zatem rozważyć kwestię związania organu administracji rozpoznającego konkretną sprawę uprzednio wydaną decyzją, która w toku instancji stała się ostateczną. Przepis art. 110 K.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili doręczenia lub ogłoszenia, o ile Kodeks nie stanowi inaczej. Związanie organu własną decyzją trwa aż do ustania jej mocy obowiązującej i to zarówno wtedy, gdy jest ona w jego przekonaniu poprawna, jak też wtedy, gdy dostrzegana jest jej wadliwość. W uzasadnieniu wyroku Sądu Najwyższego z dnia 3 czerwca 1993 r. (III ARN 27/93, OSNC 1994/2/43) zawarta jest definicja gwarancji trwałości decyzji administracyjnej. Sąd ten stwierdza między innymi, że organ administracji, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili doręczenia lub ogłoszenia, jeżeli w nowej sprawie, wszczętej przed tym organem, nie zmieniły się istotne elementy poprzednio wydanej decyzji, wynikające z art. 107 § 1 K.p.a. Do elementów tych Sąd zalicza: a) występowanie tych samych stron lub ich następców prawnych, b) ta sama podstawa prawna decyzji, c) domaganie się przez podmiot inicjujący nowe postępowanie rozstrzygnięcia odmiennego od tego, jakie zapadło w poprzedniej decyzji. Reasumując, jedynie w przypadku tożsamości stron i podstawy prawnej można uznać, że organ jest związany uprzednio wydaną decyzją. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że pomiędzy postępowaniem zakończonym ostateczną decyzją Prezydenta Miasta Opola z 11 kwietnia 2005 r. a postępowaniem rozpoczętym wnioskiem skarżącej z dnia 15 maja 2008r. nie można stwierdzić na podstawie ustaleń organów, jak i dokumentów zgromadzonych w aktach administracyjnych, tożsamości co do podstawy prawnej żądania, jak też jego stron. Umknęło uwadze organów obu instancji, że postępowanie zakończone decyzją z dnia 11 kwietnia 2005 r. toczyło się z wniosku J. M. i T. M., którzy byli adresatem decyzji. Także kolejne postępowanie zostało zainicjowane wnioskiem J. M. z dnia 15 maja 2008 r., jednakże bez udziału w nim T. M., jak i ewentualnie jego następców prawnych. Kwestia ta nie została przez organy ustalona, tym samym nie wiadomo czy poszerzeniu winien ulec krąg podmiotów zainteresowanych, co powodowałoby, iż nie można byłoby mówić o ich tożsamości w obu sprawach. Jednocześnie podnieść przyjdzie, że w ocenianej sprawie, organy administracji publicznej, zarówno Prezydent Miasta Opola, jak i Wojewoda Opolski, w swoich decyzjach nie przedstawili argumentacji na tle materialnego prawa administracyjnego, mogącego mieć zastosowanie przy rozpatrywaniu wniosku J. M. z 15 maja 2008 r. Podstawę rozstrzygnięcia decyzji Prezydenta Miasta Opola z dnia 11 kwietnia 2005 r. stanowiły przepisy art. 136 ust. 3 i art. 142. ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, zwanej dalej u.g.n. (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Organ w decyzji tej wyjaśnił, że przywołane regulacje pozwalają na skuteczne żądanie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do art. 137 tej ustawy stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Jednocześnie w uzasadnieniu decyzji z 11 kwietnia 2005 r. wskazano, że wywłaszczona działka stanowi pas drogowy ulicy [...] w O. i nie stała się zbędna na cele statutowe Miejskiego Zarządu Dróg i dlatego odmówiono zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej jako działka nr A, k.m. obręb [...]. Natomiast w decyzji pierwszoinstancyjnej z [...], jak i w zaskarżonej decyzji, nie wyjaśniono, czy nie uległ zmianie stan faktyczny sprawy, to znaczy nie ustalono, czy wywłaszczona nieruchomość w dalszym ciągu stanowi własność Skarbu Państwa jako pas drogowy ulicy [...] w O., jak również nie odniesiono się do kwestii, czy obowiązujące w tym zakresie przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie uległy zmianie. Wprawdzie do akt administracyjnych dołączono mapę geodezyjną O., obejmującą [...] obręb [...], z zaznaczeniem działki A, jednakże Wojewoda Opolski w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie odniósł się do tego dokumentu. Brak argumentacji wskazującej na niezmieniony sposób wykorzystania działki nr A, oraz brak odniesienia się do przepisów regulujących zwrot wywłaszczonych nieruchomości powoduje, że nie można przesądzić o tożsamości obu spraw. Jest to szczególnie istotne, skoro skarżąca w odwołaniu podnosiła, że zmienił się sposób wykorzystania spornej nieruchomości, zarzucając: "zapewniono dostęp do sąsiedniej działki o numerze B od ulicy [...], a nie od działki nr A" oraz zwróciła uwagę na sprzedaż sąsiedniej działki. W tym miejscu podkreślić należy, że stosownie do art. 7 K.p.a., obowiązkiem organu, który realizowany jest poprzez nakazy dotyczące postępowania wyjaśniającego, w tym wynikające z art. 77 i art. 80 K.p.a., jest dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Dokonane w tym zakresie ustalenia, stanowiące podstawę podjętego w sprawie rozstrzygnięcia winny zaś znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji. W myśl art. 107 § 3 K.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji winno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Oznacza to, że winno ono zawierać umotywowaną ocenę stanu faktycznego w świetle podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz wskazywać związek między tą oceną a rozstrzygnięciem. Zadaniem uzasadnienia jest bowiem przekonanie strony o prawidłowości decyzji. Jednocześnie też powinno on stwarzać organom nadzoru oraz sądom administracyjnym możliwość sprawdzenia, czy w sprawie, co do okoliczności faktycznych dokonano wszystkich koniecznych ustaleń, a także rozważenia toku rozumowania organu wydającego decyzję oraz sprawdzenia motywów rozstrzygnięcia. Tymczasem uchybienia proceduralne popełnione przez organy w zakresie przedstawienia stanu faktycznego nie pozwalają na stwierdzenie, czy w sprawie zaistniały przesłanki powagi rzeczy osądzonej. Dodatkowo zarzucić przyjdzie, że w decyzji z dnia [...] Prezydent Miasta Opola nie przedstawił rozważań odnoszących się do przepisów prawa materialnego, na podstawie których należało rozpoznać kolejny wniosek skarżącej (z 15 maja 2008 r.) o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. W tym miejscu warto wskazać na wyrok SN z 6 lipca 2001 r., sygn. akt III RN 116/00, OSNP 2001/22/656, w którym stwierdzono, że nie zachodzi powaga rzeczy osądzonej, gdy właściciel wystąpił o zwrot wywłaszczonej nieruchomości opierając żądanie na podstawie art. 216 w zw. z art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jeżeli wcześniej wystąpił z żądaniem zwrotu tej samem nieruchomości ale na innej podstawie prawnej. Uwzględniając powyższe rozważania stwierdzić przyjdzie, że gdyby organy doszły do przekonania, że nie są związane decyzją Prezydenta Miasta Opola z 11 kwietnia 2005 r. powinny merytorycznie rozpoznać wniosek skarżącej. W przedmiotowej sprawie J. M. miała prawo żądania od właściwego organu wydania decyzji w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami przewidują możliwość zwrotu wywłaszczonej nieruchomości pod warunkiem spełnienia łącznie trzech przesłanek: 1. wnioskodawcą jest były właściciel bądź jego spadkobierca; 2. wywłaszczona nieruchomość przed dniem wejścia w życie ustawy (tj. przed dniem 1 stycznia 1998 r.) nie została sprzedana albo nie ustanowiono na niej prawa użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to nie zostało ujawnione w księdze wieczystej; 3. nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu stosownie do przepisu art. 137. Ustawodawca, stanowiąc przepisy pozwalające na realizację uprawnienia do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jednocześnie wprowadził w art. 229 u.g.n. ograniczenie tego prawa stwierdzając, że roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3, nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Organ rozpatrujący wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości zobowiązany jest zatem w pierwszej kolejności do wykluczenia negatywnej przesłanki opisanej w przepisie art. 229 u.g.n. Prowadzenie dalszego postępowania w sytuacji stwierdzenia sytuacji opisanej w powyższym przepisie jest bowiem bezcelowe. W przedmiotowej sprawie brak jednakże podstawowych ustaleń pozwalających na ocenę istniejącego stanu faktycznego w świetle art. 229 u.g.n. W szczególności zawarty w aktach sprawy materiał dowodowy nie pozwala na jednoznaczne ustalenie, czy nieruchomość w dalszym ciągu stanowi własność Skarbu Państwa, tym bardziej, że skarżąca powołuje się fakt sprzedaży działek. Ponownie rozpoznając sprawę organ pierwszej instancji zobowiązany będzie do wnikliwego ustalenia stanu faktycznego również i w tym zakresie. Konsekwencją dokonanych ustaleń będzie dalsze postępowanie organu. W przypadku ustalenia, że w sprawie zachodzi przesłanka opisana w art. 229 u.g.n., organ pierwszej instancji powinien odmówić skarżącej zwrotu przedmiotowej działki. Natomiast w przypadku ustalenia braku negatywnej przesłanki z art. 229 u.g.n. organ pierwszej instancji powinien ocenić ustalony stan faktyczny pod kątem istnienia pozytywnych przesłanek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości przy uwzględnieniu zarzutów skarżącego dotyczących faktu, że nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu stosownie do przepisu art. 137 u.g.n. Mając na względzie powyższe rozważania Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Opola. Brak orzeczenia w przedmiocie zwrotu kosztów uzasadniony jest niezgłoszeniem przez skarżącą wniosku o przyznanie należnych kosztów, mimo stosownego pouczenia w zawiadomieniu o terminie rozprawy. Zgodnie bowiem z treścią art. 210 § 1 P.p.s.a. strona traci uprawnienia do żądania zwrotu kosztów, jeżeli najpóźniej przed zamknięciem rozprawy, bezpośrednio poprzedzającej wydanie orzeczenia, nie zgłosi wniosku o przyznanie należnych kosztów. W tym stanie rzeczy orzeczono jak w sentencji.