II SA/Op 405/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Elżbieta Kmiecik – spraw. Sędziowie: sędzia WSA Teresa Cisyk sędzia WSA Ewa Janowska Protokolant: sekretarz sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu w dniu 26 lipca 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi A. W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...], nr [...] w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] Nr [...], Starosta [...] działając na podstawie art. 136 ust. 1 pkt 1, 2, 3, art. 138 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U. Nr 115, poz. 1229 z późn. zm.) oraz art. 104 Kpa, po ponownym rozpatrzeniu wniosku A. W. o cofnięcie pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód rowu "C" przez Gospodarstwo Rybackie Lasów Państwowych w N. dla potrzeb stawów rybackich [...] gmina [...], odmówił cofnięcia pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód rowu "C" wydanego Gospodarstwu Rybackiemu Lasów Państwowych w N. dla kompleksu stawów rybnych [...] gmina [...], udzielonego decyzją Starosty [...] Nr [...] z dnia 8.10.2002 r. ze zmianą [...] z dnia 06.05.2003 r. W uzasadnieniu decyzji przedstawiono przebieg postępowania oraz podjęte w sprawie czynności oraz podniesiono, iż wniosek A. W. z dnia 19 listopada 2003 r. oraz jego sprecyzowanie w piśmie z dnia 18 grudnia 2003 r. w którym powoływano się na nie wywiązywanie się zakładu z obowiązków wynikających z pozwolenia wodnoprawnego, zmianę zakresu i terminów korzystania z wód oraz błędy i zmiany w operacie wodnoprawnym, co do wartości rocznych potrzeb wodnych Gospodarstwa nie zasługują na uwzględnienie. Uzasadniał organ, iż zarzut o zmianie zakresu i terminów korzystania z wód, w związku z zmianą dokonaną w operacie wodnoprawnym GRLP w N., nie może być podstawą do cofnięcia pozwolenia wodnoprawnego, gdyż GRLP w N. posiadało i nadal posiada pozwolenie wodnoprawne na pobór całkowitego przepływu wód rowu "C" w okresie całego roku. Podnoszony przez wnioskodawczynię zarzut o przekroczeniu rocznych potrzeb gospodarstwa na wodę, a wskazanych w operacie wodnoprawnym, stanowi jedynie wartość poglądową, pomocniczą, która nie jest wykorzystywana w decyzji o udzieleniu pozwolenia wodnoprawnego. Argumentował także organ, iż ustalenie w decyzji nr [...] z dnia 8.10.2002 r. pozwolenia na całoroczne piętrzenie wody w stawach nr a (zbiorniku wody) i nr b (ogrzewalniku), nie oznaczało obowiązku całorocznego piętrzenia wody, a jedynie pozwalało na jej piętrzenie w okresach występowania przepływów większych od potrzeb – w celu jej retencjonowania. Powyższe w ocenie organu determinuje funkcja tych stawów związanych z gospodarką rybacką. Organ wyraził nadto pogląd, iż naruszenie art. 12 Prawa wodnego, jak i ewentualne błędy popełnione w operacie wodnoprawnym nie mogą być podstawą cofnięcia pozwolenia wodnoprawnego, gdyż nie mieszą się w przypadkach wymienionych w art. 136 i 137 ustawy. Analizując zarzuty zgłoszone przez wnioskodawczynię wskazywał organ, iż nie znalazły one odzwierciedlenia w materiale dowodowym, ani w przeprowadzonych oględzinach w terenie, jak również w przebiegu rozprawy wodnoprawnej, o terminie której wnioskodawczyni była powiadomiona. Zdaniem organu nadto, to w jego gestii, a nie wnioskodawczyni jest uznanie, jaki rodzaj sankcji należy zastosować w danej sprawie. Odwołanie od decyzji złożyła A. W. W złożonym odwołaniu podniosła, iż nie sposób zgodzić się z decyzją, bowiem organy prowadziły tak długo postępowanie w sprawie z jej kolejnego trzeciego już wniosku z dnia 19.11.2003 r., że umożliwiły Gospodarstwu Rybackiemu Lasów Państwowych w N. wykonanie wszystkich prac na rowach i dopiero wówczas organy przeprowadziły oględziny. Odwołująca zakwestionowała jednocześnie prawidłowość poprzedniej decyzji Wojewody [...] z dnia 24 marca 2004 r., którą uchylono decyzję Starosty [...] z dnia 26 stycznia 2004 r. w sprawie odmowy cofnięcia pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód rowu "C" wydanego GRLP w N., a sprawę przekazano do ponownego rozpoznania. Zdaniem odwołującej wpływ na treść takiej decyzji miały stosunki koleżeńskie. Jednocześnie odwołująca podkreśliła, iż wykonała zdjęcia, które potwierdzają zasadność jej stanowiska oraz dodała, iż przez cały rok obok stawu nr a utrzymuje się woda, która wyraźnie powstała z nieumiejętnego wykonania grobli wokół stawu, czego nikt nie zauważa. Decyzją z dnia [...], Nr [...], Wojewoda [...] działając na podstawie art. 138 § 1 Kpa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ stwierdził, iż właściwie Starosta jako podstawę rozstrzygnięcia wskazał art. 136 ust. 1 ustawy – Prawo wodne. Analizując zebrany w sprawie materiał dowodowy oraz ustawowe przesłanki uzasadniające cofnięcie pozwolenie wodnoprawne stwierdzić należało, iż żadna z przesłanek określonych w art. 136 ustawy nie zachodzi w przedmiotowej sprawie. W ocenie organu GRLP w N. nie zmieniło celu i zakresu korzystania z wód oraz warunków wykonywania uprawnień ustalonych w pozwoleniu wodnoprawnym, w stosunku do którego należy rozpatrywać zarzuty odwołującej. Podkreślał organ, iż w prawomocnych decyzjach nie nastąpiła zmiana zakresu korzystania z wód przez GRLP w N., gdyż nie można zmienić czegoś, co nie zostało określone. Zasadne było także przyjęcie, na podstawie przeprowadzonych w dniu 22 kwietnia 2004 r. oględzin, iż stan urządzeń wodnych związanych z korzystaniem z wód był dobry. Przedłożone, zatem przez skarżącą fotografie nie mogą stanowić dowodu w sprawie zwłaszcza, iż niewiadomym jest kiedy i gdzie zostały one wykonane. Zauważył nadto organ, iż stosownie do art. 193 ustawy – Prawo wodne brak należytego utrzymania urządzeń wodnych może stanowić podstawę do nałożenia grzywny w celu przymuszenia, jak też i podjęcia działań w celu cofnięcia pozwolenia wodnoprawnego, a wybór sankcji zależy od oceny organu prowadzącego postępowanie. Zarzut o stronniczości organu zaś nie może być przedmiotem badania w postępowaniu o cofnięcie pozwolenia wodnoprawnego. Z treścią powyższej decyzji nie zgodziła się A. W. We wniesionej skardze żądała ponownego rozpoznania jej sprawy, wnosząc o cofnięcie decyzji (uchylenie) do ponownego rozpoznania, przeanalizowania, ujednolicenia i przeprowadzenia ponownej rozprawy. Skarżąca wskazała na fakt dokonania w 2000 r. zakupu od Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa działki o łącznej powierzchni 4,5 ha, która w większości była zalana poprzez cofki ze stawu nr a należącego do GRLP w N. Wskazywała także skarżąca, iż chcąc zmienić ten stan rzeczy zwróciła się do GRLP w N. o dokonanie konserwacji lub wyrażenie zgody na budowę stawów rybnych o łącznej powierzchni 1,5 ha. Zgody Gospodarstwa, ani też pozwolenia wodnoprawnego nie otrzymała, a GRLP wykonała dopiero konserwację urządzeń będąc ponaglanym jej wnioskami o cofnięcie pozwolenia wodnoprawnego. Zwróciła jednocześnie uwagę skarżąca, iż Państwowe Gospodarstwo Leśne-Lasy Państwowe w T.-Gospodarstwo Rybackie w N. przez okres 2 lat korzystało z wody nie mając pozwolenia i nie opłacając jednocześnie żadnych kar. Zdaniem skarżącej wykonane konserwacje pozostawiają dużo do życzenia, co sugeruje, iż powtórzy się sytuacja sprzed trzech lat. Wojewoda [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami, a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowo – administracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. nr 153, poz. 1270). Stwierdzenie zaś nieważności decyzji w całości lub części następuje min. wówczas, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kpa lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 powołanej ustawy). W przypadku, gdy skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu (art. 151 ustawy o p.p.s.a). Z zasady, iż sąd administracyjny ocenia, czy zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, wynika konsekwencja, co do tego, iż sąd ten rozważa wyłącznie prawo obowiązujące w dniu wydania decyzji jak i stan sprawy istniejący na dzień wydania decyzji (tak NSA w wyroku z dnia 14 stycznia 1999 r., sygn. III SA 4731/97 – LEX nr 37180). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Legalność decyzji bada się zarówno pod względem formalnym jak też i materialono-prawnym. Oznacza to, że sąd kontroluje zaskarżoną decyzję wyłącznie w aspekcie jej zgodności z prawem i może decyzję taką uchylić lub stwierdzić jej nieważność, tylko wówczas, gdy narusza ona prawo materialne lub procesowe w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Dodać przy tym należy, iż sąd nie jest władny do zastępowania organów administracji państwowej w rozstrzyganiu spraw administracyjnych. Przedmiotem oceny, w rozpoznawanej sprawie jest decyzja Wojewody [...] w O. z dnia z dnia [...], Nr [...], który działając na podstawie art. 138 § 1 Kpa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty [...] z dnia z dnia [...], którą odmówiono cofnięcia pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód rowu "C" wydanego Gospodarstwu Rybackiemu Lasów Państwowych w N. dla kompleksu stawów rybnych [...] gmina [...], udzielonego decyzją Starosty [...] Nr [...] z dnia 8.10.2002 r. ze zmianą [...] z dnia 06.05.2003 r. Przeprowadzona kontrola zaskarżonej decyzji wykazała, że odpowiada ona wymogom prawa. Skarżąca A. W. pismem z dnia 19 września 2003 r. zwróciła się do Starosty [...] z wnioskiem o cofnięcia pozwolenia wodnoprawnego udzielonego Gospodarstwu Rybackiemu Lasów Państwowych w N. dla kompleksu stawów rybnych [...] gmina [...] udzielonego decyzją Starosty [...] Nr [...] z dnia 8.10.2002 r. ze zmianą [...] z dnia 06.05.2003 r. W uzasadnieniu wniosku oraz jego uzupełnieniu skarżąca wskazywała, iż uprawniony nie wykonał konserwacji rowu biegnącego od drogi krajowej nr 97 do stawu nr b do czego był zobowiązany decyzją oraz, iż na skutek zmiany danych we wniosku, a dokonanych po rozprawie wodnoprawnej rozszerzono zakres korzystania z wód dla GRLP w N., wskutek czego wystąpił deficyt wody w zlewni cieku zasilającego, co uniemożliwiło jej uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego dla projektowanych stawów. Precyzując, na żądanie organu wniosek, skarżąca wskazała jednoznacznie jako jego podstawę art. 136 ust. 1 pkt 1 oraz pkt 3 ustawy- Prawo wodne. W świetle powyższego uznać należało, iż organ dokonał, zatem właściwego zakwalifikowania wniosku skarżącej. Zgodnie z art. 136 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. (Dz. U. Nr 115, poz. 1229 ze zm.) pozwolenie wodnoprawne można cofnąć lub ograniczyć bez odszkodowania, jeżeli: zakład zmienia cel i zakres korzystania z wód lub warunki wykonywania uprawnień ustalonych w pozwoleniu (pkt 1) jak też i wówczas, gdy urządzenia wodne wykonane zostały niezgodnie z warunkami ustalonymi w pozwoleniu wodnoprawnym lub nie są należycie utrzymane (pkt 2), zakład nie realizuje obowiązków wobec innych zakładów posiadających pozwolenie wodnoprawne, uprawnionych do rybactwa oraz osób narażonych na szkody, albo nie realizuje przedsięwzięć ograniczających negatywne oddziaływanie na środowisko, ustalonych w pozwoleniu (pkt 3), zasoby wód podziemnych uległy zmniejszeniu w sposób naturalny (pkt 4), zakład nie rozpoczął w terminie korzystania z uprawnień wynikających z pozwolenia wodnoprawnego, z powodów innych niż określone w art. 135 pkt 3, lub nie korzystał z tych uprawnień przez okres co najmniej 2 lat (pkt 5) oraz wówczas, gdy nastąpiła zmiana przepisów, o których mowa w art. 45 ust. 1 pkt 3 i ust. 2. (pkt 6). W art. 136 ustawy wymienione zostały przez ustawodawcę taksatywnie przypadki, które mogą stanowić podstawę do cofnięcia lub ograniczenia pozwolenia wodnoprawnego bez odszkodowania. Generalną przyczyną cofnięcia lub ograniczenia pozwolenia stanowi albo naruszenie warunków pozwolenia przez uprawnionego (pkt 1-3), albo też zmiana sytuacji w stanie wód lub przepisów (pkt 4-5), albo nie korzystanie z pozwolenia. Tylko zatem wystąpienie, któregokolwiek z tych enumeratywnie wymienionych przypadków uzasadniać może podjęcie przez organ decyzji o cofnięciu pozwolenia wodnoprawnego lub jego ograniczeniu. Cofnięcie lub ograniczenie pozwolenia wodnoprawnego bez odszkodowania, przewidziane w art. 136 ust. 1 ustawy ma charakter fakultatywny, co oznacza, iż organ wydając decyzję o której stanowi wyżej powołany przepis musi uwzględniać obowiązek dokonania analizy poszczególnych środków pod kątem ich proporcjonalności, skuteczności, celowości i słuszności w relacji do chronionego dobra, ale również z uwzględnieniem zasady wyważania słusznych interesów strony, co oznacza również konieczność uwzględniania interesów ekonomicznych strony (por art. 7 Kpa). Decydując się zatem na cofniecie, czy też ograniczenie pozwolenia wodnoprawnego organ musi rozważyć celowość takiego działania z punktu widzenia ochrony wód, a w szczególności czy cofnięcie lub ograniczenie jest proporcjonalne do zakresu naruszenia wymogów zawartych w pozwoleniu wodnoprawnym. Musi także rozważyć, z punktu widzenia ochrony wód i słusznych interesów uprawnionego, jaka forma ograniczenia praw uprawnionego jest właściwa. Słusznie zatem zarówno Wojewoda [...] jak i Starosta [...] wskazywali, iż wybór sankcji, która może mieć zastosowanie, w przypadku stwierdzenia warunków naruszenia pozwolenia wodnoprawnego, a to czy to z art. 136 ustawy czy też art. 193 ustawy należy do organu, który rozważa celowość zastosowania odpowiedniego środka. Zgodzić należy się także z organami obu instancji, na co wskazywano powyżej, iż przesłanek cofnięcia lub ograniczenia pozwolenia wodnoprawnego bez odszkodowania upatrywać należy oraz oceniać czy zachodzą takowe, tylko i wyłącznie w aspekcie dyspozycji przepisu art. 136 ust. 1 ustawy. Zarzuty skarżącej zawarte zarówno w odwołaniu, jak i w skardze w istocie dotyczą w zasadniczej mierze udzielonego GRLP w N. pozwolenia wodnego i spowodowaną tą decyzją niemożnością budowy przez nią na własnym terenie stawów rybnych. Prowadząc postępowanie o cofnięcie uprawnionemu pozwolenia wodnoprawnego organy administracji zebrały materiał dowodowy w zakresie pozwalającym na prawidłowe rozstrzygnięcie tej sprawy. Dokonana ocena zebranych w sprawie dowodów, a to okoliczności uzasadniających odmowę cofnięcia pozwolenia prawnego, nie jest dowolna, a organy w sposób szczegółowy wskazały jakie przyczyny legły u podstaw takiej decyzji. Godzi się powtórnie podkreślić, iż sąd administracyjny badając czy zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, rozważa wyłącznie prawo obowiązujące w dniu wydania decyzji jak i stan sprawy istniejący na dzień wydania decyzji. W dniu wydania decyzji Starosta [...] dysponował min. dowodami w postaci oględzin z dnia 22 kwietnia 2004 r. oraz wynikami przeprowadzonej rozprawy, które uprawniały przyjęcie, iż obowiązany – GRLP w N. prawidłowo wykonało konserwację urządzeń wodnych, w tym rowów melioracyjnych zabezpieczających tereny sąsiednie przed zmianą stosunków wodnych, a w szczególności rowu biegnącego od drogi krajowej nr 97 do stawu nr b oraz rowów opaskowych wokół zbiornika b. Skarżąca w istocie nie neguje, ani w odwołaniu, ani też w złożonej skardze, iż konserwacja urządzeń wodnych została wykonana, jednakże wyraża pogląd, iż jest ona wadliwa. Twierdzenie takie należy uznać za gołosłowne, jeśli się zważy, iż nie zostało ono poparte żadnymi dowodami, które pozwalałby na poczynienie odmiennych ustaleń. Samo gołosłowne, niczym nie poparte stanowisko, strony nie może stanowić podstawy do uznania przez organ, iż zaszły przesłanki o których stanowi art. 136 ust. 1 ustawy. Znaczenie dla oceny wystąpienia lub nie okoliczności nie wywiązywania się przez uprawnionego - GRLP w N. z obowiązków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym, mają jedynie ustalone, zgodnie z rzeczywistym stanem rzeczy istniejącym w chwili wydawania decyzji, fakty. One zaś uzasadniały uznanie, czego nie neguje również skarżąca, iż w istocie GRLP dokonało konserwacji urządzeń wodnoprawnych, które są utrzymane prawidłowo. W niniejszej sprawie nie może zostać uwzględniony także zarzut skarżącej, a dotyczący rozbieżności decyzji z dnia 8 października 2002 r., Nr [...] z danymi z tabeli operatu wniosku GRLP w N. Zarzut ten dotyczy decyzji ostatecznej, a więc nie postępowania w niniejszej sprawie. Podkreślić zatem należy, iż kodeks postępowania administracyjnego statuuje w art. 16 zasadę trwałości decyzji administracyjnych Zasada ta ma podstawowe znaczenie dla stabilizacji opartych na decyzji skutków prawnych. Formalna strona zasady ogólnej trwałości decyzji ostatecznej wyraża się w tym, iż decyzje te obowiązują tak długo, dopóki nie zostaną uchylone lub zmienione przez nową decyzję opartą na odpowiednim przepisie prawnym (por. komentarz do art. 16 Kodeksu postępowania administracyjnego pod redakcją prof. dr hab. Barbary Adamiak). Od tej reguły ostateczności załatwienia sprawy ustawodawca dopuścił wyjątki, wyznaczając jednocześnie warunki odstąpienia od niej. Mianowicie decyzja ostateczna może być wzruszona: - przez uchylenie decyzji w trybie postępowania w sprawie uchylenia decyzji prawidłowej lub dotkniętej wadą niekwalifikowana (art. 154, art. 155, art. 161 Kpa) - przez uchylenie decyzji w trybie postępowania w sprawie wznowienia postępowania (art. 145 §1 Kpa w związku z art. 151 §1 pkt 2 Kpa , - przez stwierdzenie nieważności w trybie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności (art. 156 §1 Kpa), - przez uchylenie lub zmianę decyzji na podstawie przepisów szczególnych. Ponowne, zatem prowadzenie postępowania w sprawie udzielonego GRLP pozwolenia wodnoprawnego wymagało wystąpienia jednej z okoliczności na które wskazywano wyżej, a które pozwalałyby na wzruszenie ostatecznej decyzji Starosty [...] z dnia 8.10.2002 r., Nr [...], ze zmianą [...] z dnia 06.05.2003 r. Treść wniosku skarżącej oraz pismo je uzupełniające nie pozwalały i nie uzasadniały przyjęcia, iż zmierzał on do wszczęcia postępowania mającego na celu wzruszenie ostatecznych decyzji w przedmiocie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego GRLP w N. Zasada dwuinstancyjności postępowania wymaga, aby w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest jednak, by rozstrzygnięcia te poprzedzone zostały przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których jest prowadzone. Organ odwoławczy nie ograniczył się tylko do kontroli decyzji organu I instancji, ale ponownie merytorycznie rozstrzygnął sprawę, a więc rozpatrzył wszystkie żądania strony i ustosunkował się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji. Wojewoda [...] dokonał powtórnej, wnikliwej oceny i analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego i w sposób szczegółowy, odpowiadający wymogom wynikającym z art. 107 § 3 Kpa, przedstawił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji okoliczności oraz fakty, które spowodowały uznanie, że decyzja organu I instancji nie narusza prawa. W tym stanie rzeczy, w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu...(Dz. U Nr 153, poz. 1270) orzeczono jak w sentencji.