II SA/Op 406/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Krupiński Sędzia WSA Krzysztof Bogusz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Daria Sachanbińska Protokolant St. sekretarz sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu w dniu 6 września 2012 r. na rozprawie sprawy ze skargi A i Spółka, Spółka jawna w [...] na negatywne rozpatrzenie protestu przez Zarząd Województwa Opolskiego z dnia 25 lipca 2012 r., nr [...] w przedmiocie dofinansowania projektu z Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Opolskiego na lata 2007-2013 postanawia pozostawić skargę bez rozpatrzenia. Przedmiotem skargi wniesionej przez A i Spółka, spółka jawna z siedzibą w [...] (dalej też jako spółka), było rozstrzygnięcie protestu dokonane przez Zarząd Województwa Opolskiego w dniu 25 lipca 2012 r., nr [...], którym negatywnie rozpatrzono protest od informacji Dyrektora Opolskiego Centrum Rozwoju Gospodarki z dnia 14 czerwca 2012 r. odrzucającej wniosek o dofinansowanie projektu pod nazwą "Budowa elektrowni wiatrowej o mocy 800 Kw w miejscowości [...]" złożonego w ramach V naboru wniosków do Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Opolskiego na lata 2007 – 2013, nr osi priorytetowej 1, nr poddziałania 1.3.2 Inwestycje w innowacje w przedsiębiorstwach. Wydanie zaskarżonego aktu poprzedziło postępowanie administracyjne o następującym przebiegu. Wnioskiem z dnia 25 kwietnia 2012 r. A i Spółka, spółka jawna z siedzibą w [...] wniosło o dofinansowanie projektu "Budowy elektrowni wiatrowej o mocy 800 KW w miejscowości [...]" ze środków Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego w ramach V naboru pn. Inwestycje w innowacje w przedsiębiorstwach. Wnioskodawca zaznaczył, że prowadzi działalność gospodarczą w formie spółki jawnej i jest średnim przedsiębiorcą, który w ostatnich trzech latach nie korzystał z pomocy de minimis, ani z pomocy publicznej uzyskanej na realizację przedsięwzięcia. Informując o projekcie spółka zaznaczyła, że dotyczy on realizacji nowej i innowacyjnej inwestycji obejmującej zakup nowych środków trwałych związanych z rozbudową przedsiębiorstwa i wprowadzenie do oferty firmy nowych produktów. Zaznaczono, że projekt jest zlokalizowany w miejscowości [...], gmina [...]. Wnioskowano o pomoc bezzwrotną, w tym 2 443 614,94 zł z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego i 431 226,17 z budżetu Państwa. Opisując przedmiot projektu zaznaczono, że jest nim zakup nowoczesnych technologii produkcyjnych i budowa elektrowni wiatrowej. Do wniosku załączono 24 załączników poczynając od biznesplanu a kończąc na deklaracji beneficjenta odnośnie stworzonych nowych miejsc pracy. Informacją z 14 czerwca 2012 r. Dyrektor Opolskiego Centrum Rozwoju Gospodarki zawiadomił wnioskodawcę o odrzuceniu wniosku z przyczyn formalnych, gdyż nie spełniał on jednego z kryteriów bezwzględnych. Zdaniem organu, zgodnie z ogłoszeniem o V naborze wniosków, do poddziałania 1.3.2 kwalifikują się projekty, w których zadania realizowane są tylko i wyłącznie w zakresie kategorii interwencji 07 tj. Inwestycje w przedsiębiorstwa bezpośrednio związane z dziedziną badań i innowacji (innowacyjne technologie, tworzenie przedsiębiorstw przez uczelnie, istniejące ośrodki B+RT i przedsiębiorstwa). Tymczasem wnioskodawca w pkt 1.5 wniosku wybrał kategorię interwencji niewłaściwą dla danego projektu, gdyż zarówno przedmiot projektu (pkt 3 .7 wniosku), jak i jego cele ( pkt 3.6 wniosku oraz sekcja C.1 Biznesplanu) wskazują, że projekt powinien być realizowany w ramach kategorii interwencji 06 tj. Wsparcie na rzecz małych i średnich przedsiębiorstw w zakresie promocji produktów i procesów przyjaznych dla środowiska, która zgodnie z ogłoszeniem o V naborze nie może zostać wsparta w ramach konkursu. Informując o odrzuceniu wniosku organ pouczył o prawie i terminie do wniesienia protestu do Marszałka Województwa Opolskiego jako Instytucji Zarządzającej. Pismem z 26 czerwca 2012 r. Spółka wniosła protest, domagając się uchylenia informacji i merytorycznego rozpatrzenia złożonego wniosku. Powołanym na wstępie rozstrzygnięciem protestu z 25 lipca 2012 r. Zarząd Województwa Opolskiego rozpatrzył protest negatywnie. Rozstrzygnięcie protestu doręczono wnioskodawcy 27 lipca 2012 r. Pismem z 6 sierpnia 2012 r., złożonym bezpośrednio w Sądzie 8 sierpnia 2012 r. A i Spółka, spółka jawna z siedzibą w [...], wniosło skargę sądowoadministracyjną domagając się stwierdzenia nieważności zaskarżonego rozstrzygnięcia protestu i zasądzenia kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi powtórzono argumentację zawartą w proteście, szczególnie akcentując, że ocena wniosku przez Dyrektora Opolskiego Centrum Rozwoju Gospodarki została dokonana dowolnie. Podkreślono, że z dokumentów i wytycznych obowiązujących w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Opolskiego na lata 2007 – 2013 nie wynika prawidłowość dokonanej przez organ interpretacji organu, a uznanie, czy projekt należy zakwalifikować do kategorii interwencji 06, czy 07 jest subiektywną oceną urzędnika. Zaznaczono, że większość projektów z kategorii 07 można kwalifikować do kategorii 06, ponieważ oprócz wymaganej innowacyjności będą możliwe do wykazania efekty środowiskowe, np. mniejsze zużycie energii, czy mniejsza ilość odpadów. Organy bezpodstawnie uznają, że jeżeli projekt dotyczy energii odnawialnej (elektrowni wiatrowej) to podlega automatycznie zaliczeniu do kategorii interwencji 06, pomijając przy tym zupełnie, że energetyka wiatrowa ma osobną kategorią interwencji funduszy strukturalnych. Zgodnie ze spisem załączników zawartym w skardze spółka przedłożyła sądowi wraz ze skargą kopię wniosku, kopię potwierdzenia wpływu wniosku, kopię informacji Dyrektora Opolskiego Centrum Rozwoju Gospodarki z 14 czerwca 2012 r., kopię protestu z 26 czerwca 2012 r. wraz z załącznikiem oraz rozstrzygnięcie protestu z 25 lipca 2012 r. Składając skargę strona uiściła także w dniu 8 sierpnia 2012 r. wymaganą opłatę sądową w kwocie 200 zł. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, odwołując się do argumentów zawartych w zaskarżonym rozstrzygnięciu protestu oraz do zapisów szczegółowego opisu osi priorytetowych Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Opolskiego na lata 2007 – 2013, wersja nr 36 i Vademecum dla beneficjentów tego programu, tom II – Przygotowanie i wybór projektów. Na rozprawie strony podtrzymały swoje wcześniejsze stanowiska procesowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na podstawie art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2012, poz. 270) – dalej zwana P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje, postanowienia oraz inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej wymienione szczegółowo w art. 3 § 2 pkt 1 – 8 P.p.s.a. Sądy administracyjne na podstawie art. 3 § 3 P.p.s.a. orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tj. Dz.U.2009, Nr 84, poz. 720 ze zm.), dalej też nazywana ustawą określa zasady prowadzenia polityki rozwoju, podmioty prowadzące tę politykę oraz tryb współpracy między nimi. Programy operacyjne realizowane są na podstawie rozdziału V ustawy pod nazwą "Realizacja programów operacyjnych". Stosownie do zapisów ustawy zawierane są umowy o dofinansowanie projektów z beneficjentami wyłonionymi w konkursie ogłoszonym na podstawie art. 29 ustawy przez właściwą instytucję zarządzającą lub instytucję pośredniczącą. Na podstawie art. 30e ustawy w zakresie nieuregulowanym w ustawie do postępowania przed sądami administracyjnymi stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określone dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 z wyłączeniem art. 52-55, art. 61 § 3-6, art. 115-122, 146, 150 i 152 tej ustawy. Zgodnie z art. 30c ustawy po wyczerpaniu środków odwoławczych przewidzianych w systemie realizacji programu operacyjnego i po otrzymaniu informacji o negatywnym wyniku procedury odwoławczej przewidzianej w systemie realizacji programu operacyjnego, o której mowa w art. 30b ust. 4, wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 P.p.s.a. Ponadto w myśl art. 30c ust. 2 ustawy skarga, o której mowa w ust. 1, jest wnoszona przez wnioskodawcę w terminie 14 dni od dnia otrzymania informacji, o której mowa w art. 30b ust. 4, bezpośrednio do właściwego wojewódzkiego sądu administracyjnego wraz z kompletną dokumentacją w sprawie, obejmującą wniosek o dofinansowanie wraz z informacją w przedmiocie oceny projektu, kopie wniesionych środków odwoławczych oraz informacji, o której mowa w art. 30b ust. 4. Skarga podlega opłacie sądowej. Natomiast na podstawie art. 30c ust. 5 wniesienie skargi: 1) po terminie, o którym mowa w ust. 2, 2) niekompletnej, 3) bez uiszczenia opłaty sądowej w terminie, o którym mowa w ust. 2 - powoduje pozostawienie jej bez rozpatrzenia. Konsekwencją tych zapisów jest to, iż sąd przyjmuje do rozpatrzenia skargę pod warunkiem złożenia przez stronę skarżącą skargi wraz z kompletną dokumentacją w sprawie. Pojęcie kompletnej dokumentacji zostało przez ustawodawcę szczegółowo określone w powołanym już art. 30c ust. 2. Obejmuje ona: a) wniosek o dofinansowanie wraz z informacją w przedmiocie oceny projektu, b) kopię wniesionych środków odwoławczych oraz informacji o której mowa w art. 30b ust. 4. W myśl art. 30b ust. 4 właściwa instytucja informuje wnioskodawcę na piśmie o wynikach procedury odwoławczej przewidzianej w systemie realizacji programu operacyjnego wraz z pouczeniem o możliwości wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego, na zasadach określonych w art. 30c. Dlatego sąd po wniesieniu skargi bada nie tylko jej wymogi formalne wynikające z art. 46- 48 P.p.s.a. i z art. 57 § 1 P.p.s.a., ale także porównuje i kontroluje przedłożoną mu dokumentację pod kątem jej kompletności. W tym miejscu wymaga zauważenia, że wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 12 grudnia 2011 r., w sprawie sygn. akt P 1/11, zakwestionowane zostały zapisy art. 30b ust. 1 zdanie pierwsze i ust. 2 oraz art. 30c ust. 1 ustawy, w zakresie w jakim dopuszczają uregulowanie środków odwoławczych przysługujących wnioskodawcy w toku postępowania o dofinansowanie z programu operacyjnego poza systemem źródeł powszechnie obowiązującego prawa i w jakim uzależniają prawo do skorzystania ze skargi do sądu administracyjnego od wyczerpania środków odwoławczych przewidzianych w aktach, nie będących źródłem powszechnie obowiązującego prawa, lecz jednocześnie orzeczono, że przepisy te tracą moc obowiązującą z upływem 18 miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej. Orzeczenie Trybunału ogłoszono 27 grudnia 2011 r. i w dniu orzekania przez Sąd termin ten jeszcze nie upłynął. Ponadto z uzasadnienia orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego wynika, że odroczenie skutków uchylenia domniemania konstytucyjności uzasadniało dobro stron postępowań prowadzonych na podstawie ustawy, które zostały już zakończone, a wyniki konkursów wykonane. Zdaniem Trybunału w przeciwnym wypadku naruszono by zasadę zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa. Trybunał ponadto zważył, że sądy rozpoznając skargi złożone na podstawie art. 30c ust. 1 ustawy mogą wydać wyłącznie orzeczenia wymienione w tym przepisie (por. część 4.3. uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego w sprawie P 1/11). Zgodnie z ogłoszeniem o V naborze wniosków o dofinansowanie w ramach poddziałania 1.3.2 Inwestycje w innowacje w przedsiębiorstwach RPO WO 2007-2012 z dnia 26 marca 2012 r. skarżąca spółka złożyła wniosek o dofinansowanie swojego projektu ze środków Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego. Do wniosku, którego wzór ogłoszono na podstawie art. 29 ust. 3 ustawy spółka dołączyła 24 załączniki, w tym biznesplan oraz szereg oświadczeń, zaświadczeń i innych dokumentów szczegółowo opisanych na stronie 21 i 22 wniosku, a stanowiącej listę załączników. Tymczasem wraz ze skargą sądowoadministracyjną skarżąca złożyła tylko sam wniosek, pomijając wszystkie załączniki wymienione w jego treści. Poza wnioskiem strona przedłożyła informację Opolskiego Centrum Rozwoju Gospodarki z 14 czerwca 2012 r. o wynikach oceny wniosku, protest z 26 czerwca 2012 r. oraz rozstrzygnięcie protestu z 25 lipca 2012 r. Dlatego zdaniem sądu obowiązek wynikający z art. 30c ust. 2 ustawy nie został przez skarżącą wykonany, a to na stronie w myśl tej regulacji ciąży obowiązek złożenia kompletnej dokumentacji. To strona, a nie organ obowiązana jest dostarczyć sądowi taki materiał dowodowy, który umożliwi merytoryczne rozpoznanie sprawy i to w ściśle określonym terminie o jakim mowa w art. 30c ust. 4 (30 dni od dnia wniesienia skargi). Podobne stanowisko co do pojęcia kompletnej dokumentacji o jakiej mowa w art. 30c ust. 2 ustawy zajęły sądy administracyjne np. w sprawach: WSA w Lublinie w postanowieniu z 10 lutego 2010 r., sygn. akt I SA/Lu 16/10, NSA w postanowieniu z 21 kwietnia 2010, sygn. akt II GSK 345/10, WSA w Opolu w postanowieniu z 6 października 2010 r., sygn. akt I SA/Op 562/10, NSA w postanowieniu z 19 listopada 2010 r., sygn. akt II GSK 1321/10, WSA w Gorzowie w postanowieniu z 31 maja 2012 r., sygn. akt II SA/Go 275/12, NSA w postanowieniu z 1 sierpnia 2012 r., sygn. akt II GSK 1147/12). Szybkości postępowania i pewności obrotu w sensie maksymalnie krótkiego czasu rozstrzygania złożonych wniosków i przyznawania pomocy z wdrażanych programów operacyjnych podporządkowane bowiem są wszystkie zapisy ustawy. Ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w sposób odmienny od przepisów P.p.s.a. reguluje postępowanie przed sądem administracyjnym. Wymieniony już art. 30e stanowi o odpowiednim stosowaniu przepisów P.p.s.a. w zakresie nieuregulowanym w ustawie wyłączając wiele przepisów P.p.s.a. Zważyć należy, że pomimo tego, że wśród wyłączonych przepisów P.p.s.a. nie ma artykułów 46, 47 lub 57, to mogą one mieć zastosowanie w sprawie, w której wniesiono skargę na podstawie ustawy tylko co do braków formalnych samej skargi. W szczególności zatem mogą odnosić się do warunków formalnych wymienionych np. w art. 46 lub 57 § 1 P.p.s.a. Nie dotyczą natomiast dokumentacji wymaganej przepisem art. 30c ust. 2. Ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju nie posługuje się bowiem pojęciami warunki formalne, lecz pojęciem kompletna dokumentacja i skarga niekompletna. Reasumując skarga o której stanowi art. 30c ust. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, do skutecznego rozpoznania przez sąd administracyjny w procedurze sądowoadministracyjnej już w momencie jej wniesienia musi zawierać dokumentację jednoznacznie określoną w art. 30c ust 2 ustawy. Ponadto nie może być dotknięta brakami formalnymi określonymi np. w art. 46 lub 57 § 1 P.p.s.a. Skutkiem nieuzupełnienia braku formalnego skargi może być odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Natomiast skutkiem wniesienia skargi niekompletnej w rozumieniu art. 30c ust. 5 pkt 2 w związku z art. 30c ust 2 zdanie pierwsze ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju będzie pozostawienie jej bez rozpatrzenia. Skutek taki został wyraźnie określony w ustawie. Pojęcie kompletności skargi oraz konsekwencje uchybienia temu ustawowemu obowiązkowi zostały całościowo uregulowane w ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, co wyłącza możliwość zastosowania art. 49 P.p.s.a. Jeżeli do tego dodać, że ustawa nie przewiduje odpowiednika art. 49 P.p.s.a., to sąd kontrolując wniesioną skargę, nie miał podstaw do wzywania strony skarżącej do uzupełnienia złożonej ze skargą dokumentacji. Z tych względów na podstawie art. 30c ust 5 pkt. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju skargę pozostawiono bez rozpatrzenia. Postanowienie o pozostawieniu skargi bez rozpatrzenia wydane zostało przez Sąd na rozprawie, gdyż obowiązek rozpatrzenia sprawy w terminie 30 dni (art. 30d ust. 2 ustawy) wymagał niezwłocznego wyznaczenia posiedzenia nawet przy założeniu konieczności doręczenia organowi skargi i wezwania do przedłożenia dowodu doręczenia rozstrzygnięcia protestu, którego skarżąca nie posiadała z oczywistych względów, a który był konieczny do kontroli zachowania terminu 14 dni z art. 30c ust. 2 ustawy. Na marginesie też Sąd zauważa, że Instytucja Pośrednicząca w informacji z 14 czerwca 2012 r. nie podała żadnej podstawy prawnej zajętego stanowiska z ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, za to wbrew zapisowi art. 30g ustawy błędnie pouczyła wnioskodawcę, że ta informacja jest decyzją. Instytucja Zarządzająca rozstrzygając protest błędów tych także nie dostrzegła.