II SA/Op 407/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Ewa Janowska – spr. Sędziowie: sędzia WSA Krzysztof Bogusz asesor sądowy Grażyna Jeżewska Protokolant: st. sekretarz sądowy Grażyna Stykała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lipca 2005 r. sprawy ze skargi J. J. i R. J. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie opłaty legalizacyjnej oddala skargę. Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przez J. i R. J. jest postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] Nr [...] wydane na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 KPA oraz art. 83 ust. 2 i art. 49 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. (tekst jednolity Dz. U. z 2003 r. Nr 207 poz. 2016 ze zm.) uchylające w całości postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] z dnia [...] Nr [...] i ustalające opłatę za legalizację dobudowy hali warsztatowej do budynku stolarni położonej w miejscowości [...] Nr [...] nałożonej na skarżących w kwocie 225. 000 zł Zaskarżone postanowienie poprzedziło następujące postępowanie administracyjne. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wszczął z urzędu postępowanie i przeprowadził z udziałem J. i R. J. w dniu 29 stycznia 2004 r. oględziny samowolnej rozbudowy budynku stolarni w miejscowości [...]. Wśród okazanych dokumentów inwestorzy nie okazali decyzji o pozwoleniu na budowę, oświadczając, że z powodu problemów finansowych przedsiębiorstwo należące do skarżących nie przedstawiło w Urzędzie Miasta i Gminy w P. wszystkich dokumentów wymaganych do uzyskania pozwolenia na budowę. Trwające postępowanie w przedmiocie uzyskania pozwolenia na budowę spowodowało utratę ważności z dniem 1 stycznia 2003 r. decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia 31 grudnia 2001 r. wydanej przez Burmistrza Miasta i Gminy [...] Nr [...]. Inwestorzy ponownie wystąpili o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w grudniu 2003 r., i aby zapobiec zniszczeniu materiałów budowlanych dokonali częściowej budowy planowanego warsztatu – oświadczenie takiej treści zostało zawarte w protokole z dnia 29.01.2004 r. podpisanym przez R. i J. J. W dniu 2 lutego 2002 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] działając na podstawie art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego wydał postanowienie Nr [...] nakazujące wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych i dostarczenie określonych dokumentów dobudowy do dnia 30 lipca 2004 r., żądane dokumenty inwestorzy złożyli w terminie. Następnie, w dniu 2 sierpnia 2004 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] na podstawie art. 49 ust. 1 i 2 wydał postanowienie ustalające wysokość opłaty za legalizację budowy polegającej na dobudowie do istniejącej stolarni – hali warsztatowej w kwocie 375.000 zł. Od postanowienia organu I instancji odwołanie złożyli J. i R. J. podnosząc niewspółmierność naliczonej opłaty legalizacyjnej w stosunku do wartości inwestycji, którą oszacowali na kwotę około 5.5000 zł. Wywodzili, że w ich sytuacji finansowej zapłata wymierzonej opłaty legalizacyjnej jest niemożliwa i spowoduje likwidację prowadzonej działalności gospodarczej, wobec czego wnieśli o umorzenie w całości opłaty legalizacyjnej lub wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę powstałej samowoli budowlanej. Organ odwoławczy, w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wyjaśnił, że w rozpatrywanym przypadku nie ma wątpliwości co do faktu, iż obiekt będący przedmiotem postępowania został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę i stanowi samowolę budowlaną w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego. Oznacza to, że w sprawie znajduje zastosowanie art. 48 Prawa budowlanego, który nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części będącej w budowie, bądź wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Organ wskazał, że jeżeli budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowalnych w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, co miało miejsce w rozpatrywanej sprawie, to wówczas organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robot budowlanych (art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego), jednocześnie ustalając wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie zaświadczenia właściwego organu w sprawach ustalenia warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu o zgodności obiektu z przepisami, o których mowa w art. 48 ust. 2 pkt 1 oraz dokumentów o których mowa w art. 33 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego. Organ odwoławczy wyjaśnił również, że przed wydaniem decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego podlega badaniu zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz wykonanie projektu przez osobę posiadająca wymagane uprawnienia budowlane (art. 49 ust. 1 pkt1 i pkt 3 Prawa budowlanego). Organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest jednocześnie do ustalenia wysokości opłaty legalizacyjnej. W ocenie organu odwoławczego w rozpatrywanym przypadku, do opłaty legalizacyjnej należało zastosować przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f Prawa budowlanego, przy uwzględnieniu przepisów przejściowych zawartych w 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93 poz. 888) nakazujących do w sprawach wszczętych a nie zakończonych przed dniem wejścia w życie wymienionej noweli do prawa budowlanego stosowanie do obliczania wysokości kar, o których mowa w art. 57 ust. 7 i art. 59 f oraz opłaty legalizacyjnej przepisów dotychczasowych. Stosując przepisy dotychczasowe – rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 28.06.2003 r. w sprawie stawki opłaty stanowiącej podstawę do wymierzania kary w wyniku obowiązkowej kontroli (Dz. U. Nr 120, poz. 1132) organ odwoławczy ustalił wysokość opłaty legalizacyjnej w kwocie 225.000 zł, będącej iloczynem: stawki opłaty w wysokości 300 zł, współczynnika kategorii obiektu budowlanego ustalonego z załączniku do Prawa budowlanego i współczynnika wielkości obiektu budowlanego, dodając, że organ inspekcyjny nie ma żadnego wpływu na określenie opłaty wynikającej ze ściśle określonego ustawowo logarytmu. W skardze wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia podnosząc, że wszystkie obowiązki nałożone postanowieniem Inspektora Budowlanego z dnia 2 lutego 2004 r. zostały przez inwestorów wykonane. Zarzucono, że rozstrzygnięcia zawarte w postanowieniu z dnia 2 sierpnia 2004 r. i 30 sierpnia 2004 r. są krzywdzące, a wykonywana rozbudowa nie jest samowolą budowlaną lecz odstępstwem od budowy wynikłą z konieczności przetrwania unowocześnionego i rozbudowanego warsztatu na rynku pracy. Skarżący wywodzili, że wskutek niewłaściwego pouczenia ze strony urzędników wystąpili z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, mimo posiadania ważnego pozwolenia na budowę stolarni z 1992 r. nie zgłoszonej do użytkowania. Skarżący dodatkowo wyjaśnili, że nieświadomość prawa budowlanego spowodowała, iż nie zostały przedstawione Wojewódzkiemu Inspektorowi Budowlanemu dokumenty prowadzonej rozbudowy, a jedynie nowe dokumenty dotyczące zmian w rozbudowie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację uznając, że nie zasługuje na uwzględnienie stanowisko skarżących, iż wybudowana przez nich hala nie stanowi samowoli budowlanej, a jest jedynie odstępstwem od budowy. Powołał na poparcie swojego stanowiska wyrok SN z 6 kwietnia 2001 r. sygn. akt III RN 89/00 stwierdzający, że przepis art. 48 Prawa budowlanego stanowi podstawę prawną nakazania rozbiórki części budynku dobudowanego samowolnie poza pozwoleniem na budowę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowo – administracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. nr 153, poz. 1270). Z zasady, iż sąd administracyjny ocenia, czy zaskarżona decyzja jest zgodna prawem, wynika konsekwencja co do tego, iż sąd ten rozważa wyłącznie prawo obowiązujące w dniu wydania decyzji jak i stan sprawy istniejący na dzień wydania decyzji (tak NSA w wyroku z dnia 14 stycznia 1999 r., sygn. III SA 4731/97 – LEX nr 37180). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Tak przeprowadzona kontrola zaskarżonego postanowienia wykazała, że odpowiada ono prawu. W pierwszym rzędzie zgodzić się należy z wyrażonym w uzasadnieniu zaskarżonym postanowieniu poglądem, że w rozpatrywanym przypadku mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w brzmieniu ustalonym ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane – Dz. U. Nr 93 poz. 888,. Zgodnie z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego właściwy organ nakazuje z zastrzeżeniem ust. 2 , w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Zastrzeżenie ust. 2 oznacza, że jeżeli budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem – właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych i ustala wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie: - zaświadczenia organu właściwego w sprawach ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu o zgodności obiektu z przepisami wymienionymi w ust. 2 przepisu art. 48 Prawa budowlanego - dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego. Inwestor po spełnieniu w/w obowiązków występuje z wnioskiem o wydanie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona. W celu zlikwidowania zjawiska samowoli budowlanej ustawodawca przyjął w art. 48 Prawa budowlanego w pierwszym brzmieniu z 1994 r. drastyczne rozwiązanie, zobowiązujące organ nadzoru budowlanego do nakazania rozbiórki obiektu budowlanego bez pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez ten organ. Przepis ten w doktrynie prawniczej spotkał się z jednoznaczna krytyką, niejednokrotnie formułowano pogląd, że skuteczna walka z samowolą budowlaną jest możliwa bez potrzeby orzekania bezwarunkowej rozbiórki każdego samowolnie budowanego lub wybudowanego obiektu budowlanego. Wychodząc z powyższego założenia ustawodawca w ustawie z 27.03.2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw przewidział możliwość legalizacji samowoli budowlanej. Może ona nastąpić, jeżeli budowa realizowana bez wymaganego pozwolenia jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych w zakresie uniemożliwiających doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Przepis art. 48 ust. 1 dotyczy wyłącznie tych obiektów, których budowa wymaga uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę, bez względu na to czy obiekt ten został już wybudowany, czy budowa jest w toku. Inwestor, który budował obiekt budowlany bez wymaganego pozwolenia na budowę, może wystąpić z wnioskiem w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych dopiero po wykonaniu obowiązków i przedstawieniu dokumentów wskazanych w postanowieniu wydanym w oparciu o art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego. Przepisem art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego właściwy organ został zobowiązany do zbadania przed wydaniem decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzieleniem pozwolenia na wznowienie robót, czy projektowane orzeczenia odpowiadają wymaganiom prawa zawartym wart 49 ust 1 Prawa budowlanego. Ustalenia przesłanek uzasadniających zatwierdzenie projektu budowlanego obiektu budowlanego lub jego części wzniesionego lub wznoszonego bez pozwolenia na budowę, jak też udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, właściwy organ wydaje na podstawie badania: - zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - kompletności projektu budowlanego i posiadaniu wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń - czy projekt budowlany jest został wykonany przez osobę mającą wymagane uprawnienia budowlane, o których mowa w rozdziale 2 Prawa budowlanego Pt. "Samodzielne funkcje techniczne w budownictwie". W toku postępowania legalizacyjnego, o którym mowa w art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego właściwy organ poza czynnościami badawczymi wyżej opisanymi, których wyniki przesądzają o możliwości legalizacji samowolnie wzniesionego lub wznoszonego obiektu budowlanego lub jego części – ma obowiązek ustalenia w drodze postanowienia opłaty legalizacyjnej. Do ustalenia opłaty legalizacyjnej stosuje się przepisy o wymierzaniu kary za istotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego lub inne rażące naruszenie warunków pozwolenia na budowę, ustalone w art. 59f Prawa budowlanego. Kary te – na potrzeby legalizacji samowoli budowlanej – podlegają z mocy ustawy pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu (art. 49 ust. 2 w brzmieniu ustalonym przez ustawę z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane). Jednocześnie z art. 2 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. wynika, że do spraw wszczętych a nie zakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy do obliczania wysokości kar, o których mowa m.in. w art. 59f Prawa budowlanego oraz opłaty legalizacyjnej stosuje się przepisy dotychczasowe. Zważywszy, iż postępowanie w sprawie legalizacji przedmiotowej dobudowy hali warsztatu do obiektu stolarni zostało wszczęte w 2003 r., a więc przed obowiązywaniem noweli do prawa budowlanego z 2004 r., zatem do obliczania wysokości opłaty legalizacyjnej w rozpatrywanym stanie faktycznym mają zastosowanie przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 28.06.2003 r. w sprawie stawki opłaty stanowiącej podstawę do obliczania kary wymierzanej w wyniku obowiązkowej kontroli (Dz. U. Nr 120 poz. 1132).Wysokość opłaty legalizacyjnej jest uzależniona od wysokości "stawki opłaty", na wysokość wskazanej stawki opłaty ma wpływ wysokość stawki opłaty (s) oraz wysokość współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkość obiektu budowlanego (w). Zgodnie z obowiązującym stanem prawnym w odniesieniu do rozpatrywanego stanu faktycznego stawkę opłaty w cyt. rozporządzeniu Ministra Infrastruktury określono na poziomie 300 zł, tabelę współczynników kategorii obiektu budowlanego (k) oraz współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w) zawiera załącznik do Prawa budowlanego. Wysokość opłaty legalizacyjnej oblicza się stosując wzór; stawka opłaty, na która składa się iloczyn stawki opłaty (s) oraz współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w) pomnożona razy 50 (art. 49 ust. 2 w zw. z art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego). Należy zaznaczyć, że stawki opłat legalizacyjnych są bardzo zróżnicowane i zależne od kategorii obiektów budowlanych. W ocenie Sądu, organ odwoławczy w sposób zgodny z powołanymi wyżej przepisami ustalił wysokość opłaty legalizacyjnej, do zapłaty której zobowiązani byli skarżący chcąc doprowadzić do zgodności z prawem wykonywaną rozbudowę hali warsztatowej. Z lektury akt wynika bowiem, że skarżący nie dysponowali pozwoleniem na prowadzoną rozbudowę istniejącej stolarni, zatem prowadzona inwestycja stanowiła samowolę budowlaną i jej legalizacja, a więc stwierdzenie o zgodności z prawem było jedynie możliwe po uprzednim zastosowaniu trybu postępowania określonego w przepisach art. 48 i 49 Prawa budowlanego, prawidłowo zastosowanych przez organ II instancji w rozpatrywanej sprawie. W kontekście skargi należy wyjaśnić, że skarżący bez wystarczającej ku temu podstawy zdają się traktować pozwolenie na budowę jako dokument bezwzględnie eliminujący możliwość zastosowania sankcji za samowolę budowlaną. Według tej interpretacji nawet bardzo poważne naruszenie warunków pozwolenia na budowę, polegające na wybudowaniu obiektu budowlanego różniącego się w istotnych elementach od zatwierdzonego projektu budowlanego, uniemożliwia zastosowanie sankcji rozbiórki. Tymczasem w sprawie chodziło o halę, która stanowiła względnie samodzielną część budynku użytkowego i to taką część, której w ogóle nie uwzględniał zatwierdzony projekt budowlany (pozwolenie na budowę). W tym kontekście faktycznym nie powinna budzić zastrzeżeń ocena zaskarżonego postanowienia i postanowień poprzedzających, która zasadnie uwzględnia tę względną samodzielność przedmiotowego części obiektu budowlanego. Jeżeli został on wybudowany ponad zakres pozwolenia na budowę, stanowiąc część budynku samowolnie dodaną, to sankcja rozbiórki ograniczona do tej części jest odpowiednio proporcjonalna i ma wystarczające oparcie w art. 48 Prawa budowlanego. Należy tu, nawiązując do zastrzeżeń podniesionych w skardze i piśmie procesowym skarżących z dnia 28.09.2004 r., podkreślić dwa aspekty. Po pierwsze, że chodzi o budowę i rozbiórkę części obiektu budowlanego i po drugie, że wybudowanie tej części nastąpiło "bez wymaganego pozwolenia na budowę". Są to wystarczające elementy stanu faktycznego hipotezy normy wynikające z art. 48 Prawa budowlanego, przy czym drugi z nich wynika najpierw stąd, że pozwolenie na budowę, którym dysponował skarżący, nie upoważniało do wybudowania "hali", a nadto skarżący nie uzyskał koniecznej do tego zmiany pozwolenia na budowę (art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego)- stanowisko takie zawarł SN w wyroku z dnia 6 kwietnia 2001 r. w sprawie sygn. akt III RN 89/00. Mając powyższe na uwadze, po odrzuceniu argumentów natury słusznościowej nie znaleziono podstaw do uwzględnienia skargi i na zasadzie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.