II SA/Op 409/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Krupiński Sędzia WSA Krzysztof Bogusz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Daria Sachanbińska Protokolant St. sekretarz sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu w dniu 6 września 2012 r. na rozprawie sprawy ze skargi A Sp. z o.o. w [...] na negatywne rozpatrzenie protestu przez Zarząd Województwa Opolskiego z dnia 23 lipca 2012 r., nr [...] w przedmiocie dofinansowania projektu z Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Opolskiego na lata 2007-2013 postanawia pozostawić skargę bez rozpatrzenia. Przedmiotem skargi wniesionej przez A Sp. z o.o. w [...] (dalej też jako Spółka) było rozstrzygnięcie protestu dokonane przez Zarząd Województwa Opolskiego w dniu 23 lipca 2012 r., nr [...], którym negatywnie rozpatrzono protest Spółki na odrzucenie wniosku o dofinansowanie projektu pod nazwą "Wdrożenie własnej innowacyjnej technologii "Brykie Technology" do produkcji nowego paliwa opałowego", złożonego w ramach V naboru wniosków do Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Opolskiego na lata 2007 – 2013. Wydanie zaskarżonego rozstrzygnięcia poprzedziło postępowanie o następującym przebiegu. A Sp. z o.o. w [...] złożyła do Zarządu Województwa Opolskiego, jako instytucji zarządzającej Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa Opolskiego 2007 – 2013 wniosek o dofinansowanie projektu ze środków Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego. Projekt określono jako wdrożenie własnej, innowacyjnej technologii "Brykie Technology" do produkcji nowego paliwa opałowego. Wniosek złożono w ramach tzw. V naboru pod nazwą Inwestycje w innowację w przedsiębiorstwach". W informacji o projekcie zaznaczono m.in., że dotyczy on nowej i innowacyjnej inwestycji polegającej na dywersyfikacji produkcji przedsiębiorstwa przez wprowadzenie nowych dodatkowych produktów. Dalej podkreślono, że projekt będzie miał na celu wdrożenie innowacyjnej technologii "Brykie Technology" mającej na celu wprowadzenie ekologicznego paliwa alternatywnego PRObrykietu. Zaznaczono, że innowacyjna technologia została opracowana przy współpracy z jednostkami naukowo-badawczymi, a wyniki prac stały się podstawą do tzw. europejskiego zgłoszenia patentowego. Aby projekt mógł zostać prawidłowo zrealizowany niezbędny jest zakup środków trwałych oraz wykonanie odpowiednich prac i robót budowlanych. Dlatego rzeczowy zakres projektu został przedstawiony w odpowiednich punktach biznesplanu., stanowiącego załącznik do wniosku. Wreszcie zaznaczono, że wszystkie nakłady inwestycyjne poniesione w ramach projektu zostaną przeznaczone na wzrost innowacyjności. W szczególności środki Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego przeznaczone na dofinansowanie projektu zostaną wykorzystane do wprowadzenia w przedsiębiorstwie zupełnie nowej technologii produkcyjnej, a w efekcie zaoferowania innowacyjnego produktu w postaci paliwa alternatywnego PRObrykietu. Klasyfikując projekt wnioskodawca zaznaczył, że wnosi o pomoc bezzwrotną, w tym 2 974 640,87 zł z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego i 524 936,63 zł z budżetu państwa. Do wniosku spółka załączyła 23 załączniki wymagane dla projektów realizowanych przez przedsiębiorców, w tym biznesplan i dokumentację z postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko. Pismem z dnia 14 czerwca 2011 r. Dyrektor Opolskiego Centrum Rozwoju Gospodarki, działający jako jednostka pośrednicząca, zawiadomił spółkę, że złożony 19 kwietnia 2012 r. wniosek nie spełnia jednego z kryteriów bezwzględnych a mianowicie "Rodzaj projektu możliwy do realizacji w ramach działania/poddziałania/zakresu konkursu". Organ zaznaczył, że zgodnie z ogłoszeniem o V naborze wniosków do poddziałania 1.3.2 Inwestycje w innowacje w przedsiębiorstwach, do dofinansowania kwalifikują się projekty, w których zadania realizowane są tylko i wyłącznie w zakresie następującej kategorii interwencji: 07 – inwestycje w przedsiębiorstwa bezpośrednio związane z dziedziną badań i innowacji (innowacyjne technologie, tworzenie przedsiębiorstw przez uczelnie, istniejące ośrodki B+RT i przedsiębiorstwa). Wnioskodawca wybrał – zdaniem organu – niewłaściwą kategorię interwencji dla danego projektu , gdyż zarówno opisując problemy jakie zostaną rozwiązane poprzez realizację projektu (pkt 3.5 wniosku), jak i cele projektu (pkt 3.6 wniosku), jak i przedmiot odzwierciedlony we wskaźnikach produktu (pkt 3.8 wniosku) wskazał, iż projekt powinien być realizowany w ramach kategorii interwencji 06 – Wsparcie na rzecz małych i średnich przedsiębiorstw w zakresie promocji produktów i procesów przyjaznych dla środowiska, która zgodnie z ogłoszeniem o V naborze wniosków nie może zostać wsparta w ramach konkursu. Instytucja pośrednicząca zaznaczyła, że powyższej oceny dokonano w oparciu o zapisy "Szczegółowego opisu osi priorytetowych RPO WO 2007-2013", wersja nr 36, przyjętego przez Zarząd Województwa Opolskiego uchwałą nr 1324/2008 z dnia 3 stycznia 2008 r. z późniejszymi zmianami. Informując o powyższym zaznaczono, że wniosek zostaje odrzucony z przyczyn formalnych oraz, że od tej "decyzji" istnieje możliwość wniesienia protestu do instytucji zarządzającej bezpośrednio lub za pośrednictwem instytucji pośredniczącej II stopnia w terminie 14 dni. Pismem z 19 czerwca 2012 r. Spółka wniosła protest do Zarządu Województwa Opolskiego, w którym polemizowała z informacją o odrzuceniu projektu i wniosła o ponowną ocenę formalną. Powołanym wyżej rozstrzygnięciem protestu z 23 lipca 2012 r. Zarząd Województwa Opolskiego rozstrzygnął protest negatywnie. Rozstrzygnięcie protestu doręczono wnioskodawcy w dniu 27 lipca 2012 r. Pismem z 4 sierpnia 2012 r., złożonym w Sądzie 10 sierpnia 2012 r., A Sp. z o.o. w [...] wniosła skargę na rozstrzygnięcie protestu i domagała się uchylenia tego rozstrzygnięcia i skierowania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zdaniem skarżącego Instytucja Zarządzająca oceniając protest nie wskazała żadnych zapisów dokumentacji konkursowej, które zabraniałyby złożenia wniosku i ubiegania się o dofinansowanie projektu obejmującego swym zakresem tak kwestie innowacyjne, jak i środowiskowe. W wymienionym przez organ szczegółowym opisie osi priorytetowych jak i w Vademecum dla beneficjentów RPOWO nie istnieją zapisy wskazujące w jakim zakresie projekt może ubiegać się o dofinansowanie albo, że jest wykluczony z dofinansowania, jeśli odnosi się do więcej niż jednej kategorii interwencji. Do skargi Spółka załączyła kopię wniosku o dofinansowanie projektu z 19 kwietnia 2012 r., deklarację beneficjenta, informację z dnia 14 czerwca 2012 r. o odrzuceniu projektu przez Dyrektora Opolskiego Centrum Rozwoju Gospodarki, protest z dnia 19 czerwca 2012 r., rozstrzygnięcie protestu wydane przez Zarząd Województwa Opolskiego 23 lipca 2012 r., ogłoszenie o naborze wniosków do poddziałania 1.3.2 Inwestycje w innowacje w przedsiębiorstwach oraz odpis z Krajowego Rejestru Sądowego z dnia 7 sierpnia 2012 r. dotyczący Spółki. Skarga została opłacona przez Spółkę opłatą sądową w kwocie 200 zł w dniu 7 sierpnia 2012 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, odwołując się do argumentów zawartych w zaskarżonym rozstrzygnięciu protestu oraz do zapisów szczegółowego opisu osi priorytetowych Regionalnego programu Operacyjnego Województwa Opolskiego na lata 2007 – 2013, wersja nr 36 oraz Vademecum dla beneficjentów tego programu, tom II – Przygotowanie i wybór projektów. Na rozprawie strony podtrzymały swoje wcześniejsze stanowiska procesowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na podstawie art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2012, poz. 270) – dalej zwana P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje, postanowienia oraz inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej wymienione szczegółowo w art. 3 § 2 pkt 1 – 8 P.p.s.a. Sądy administracyjne na podstawie art. 3 § 3 P.p.s.a. orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tj. Dz.U.2009, Nr 84, poz. 720 ze zm.) dalej też nazywana ustawą, określa zasady prowadzenia polityki rozwoju, podmioty prowadzące tę politykę oraz tryb współpracy między nimi. Programy operacyjne realizowane są na podstawie rozdziału V ustawy pod nazwą "Realizacja programów operacyjnych". Stosownie do zapisów ustawy zawierane są umowy o dofinansowanie projektów z beneficjentami wyłonionymi w konkursie ogłoszonym na podstawie art. 29 ustawy przez właściwą instytucję zarządzającą lub instytucję pośredniczącą. Na podstawie art. 30e ustawy w zakresie nieuregulowanym w ustawie do postępowania przed sądami administracyjnymi stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określone dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 z wyłączeniem art. 52-55, art. 61 § 3-6, art. 115-122, 146, 150 i 152 tej ustawy. Zgodnie z art. 30c ustawy po wyczerpaniu środków odwoławczych przewidzianych w systemie realizacji programu operacyjnego i po otrzymaniu informacji o negatywnym wyniku procedury odwoławczej przewidzianej w systemie realizacji programu operacyjnego, o której mowa w art. 30b ust. 4, wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 P.p.s.a. Ponadto w myśl art. 30c ust. 2 ustawy skarga, o której mowa w ust. 1, jest wnoszona przez wnioskodawcę w terminie 14 dni od dnia otrzymania informacji, o której mowa w art. 30b ust. 4, bezpośrednio do właściwego wojewódzkiego sądu administracyjnego wraz z kompletną dokumentacją w sprawie, obejmującą wniosek o dofinansowanie wraz z informacją w przedmiocie oceny projektu, kopie wniesionych środków odwoławczych oraz informacji, o której mowa w art. 30b ust. 4. Skarga podlega opłacie sądowej. Natomiast na podstawie art. 30c ust. 5 wniesienie skargi: 1) po terminie, o którym mowa w ust. 2, 2) niekompletnej, 3) bez uiszczenia opłaty sądowej w terminie, o którym mowa w ust. 2 - powoduje pozostawienie jej bez rozpatrzenia. Konsekwencją tych zapisów jest to, iż sąd przyjmuje do rozpatrzenia skargę pod warunkiem złożenia przez stronę skarżącą skargi wraz z kompletną dokumentacją w sprawie. Pojęcie kompletnej dokumentacji zostało przez ustawodawcę szczegółowo określone w powołanym już art. 30c ust. 2. Obejmuje ona: a) wniosek o dofinansowanie wraz z informacją w przedmiocie oceny projektu, b) kopię wniesionych środków odwoławczych oraz informacji o której mowa w art. 30b ust. 4. W myśl art. 30b ust. 4 właściwa instytucja informuje wnioskodawcę na piśmie o wynikach procedury odwoławczej przewidzianej w systemie realizacji programu operacyjnego wraz z pouczeniem o możliwości wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego, na zasadach określonych w art. 30c. Dlatego sąd po wniesieniu skargi bada nie tylko jej wymogi formalne wynikające z art. 46- 48 P.p.s.a. i z art. 57 § 1 P.p.s.a., ale także porównuje i kontroluje przedłożoną mu dokumentację pod kątem jej kompletności. W tym miejscu wymaga zauważenia, że wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 12 grudnia 2011 r., w sprawie sygn. akt P 1/11, zakwestionowane zostały zapisy art. 30b ust. 1 zdanie pierwsze i ust. 2 oraz art. 30c ust. 1 ustawy, w zakresie w jakim dopuszczają uregulowanie środków odwoławczych przysługujących wnioskodawcy w toku postępowania o dofinansowanie z programu operacyjnego poza systemem źródeł powszechnie obowiązującego prawa i w jakim uzależniają prawo do skorzystania ze skargi do sądu administracyjnego od wyczerpania środków odwoławczych przewidzianych w aktach, nie będących źródłem powszechnie obowiązującego prawa, lecz jednocześnie orzeczono, że przepisy te tracą moc obowiązującą z upływem 18 miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej. Orzeczenie Trybunału ogłoszono 27 grudnia 2011 r. i w dniu orzekania przez Sąd termin ten jeszcze nie upłynął. Ponadto z uzasadnienia orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego wynika, że odroczenie skutków uchylenia domniemania konstytucyjności uzasadniało dobro stron postępowań prowadzonych na podstawie ustawy, które zostały już zakończone, a wyniki konkursów wykonane. Zdaniem Trybunału w przeciwnym wypadku naruszono by zasadę zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa. Trybunał ponadto zważył, że sądy rozpoznając skargi złożone na podstawie art. 30c ust. 1 ustawy mogą wydać wyłącznie orzeczenia wymienione w tym przepisie (por. część 4.3. uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego w sprawie P 1/11). Zgodnie z ogłoszeniem o V naborze wniosków o dofinansowanie w ramach poddziałania 1.3.2 Inwestycje w innowacje w przedsiębiorstwach RPO WO 2007-2012 z dnia 26 marca 2012 r. skarżąca spółka złożyła wniosek o dofinansowanie swojego projektu ze środków Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego. Do wniosku, którego wzór ogłoszono na podstawie art. 29 ust. 3 ustawy, spółka dołączyła 23 załączniki, w tym biznesplan oraz szereg oświadczeń, zaświadczeń i innych dokumentów szczegółowo opisanych na stronie 23 i 24 wniosku, a stanowiącej listę załączników. Tymczasem wraz ze skargą sądowoadministracyjną skarżąca złożyła tylko sam wniosek, pomijając wszystkie załączniki wymienione w jego treści. Poza wnioskiem strona przedłożyła informację Opolskiego Centrum Rozwoju Gospodarki z 14 czerwca 2012 r. o wynikach oceny wniosku, protest z 19 czerwca 2012 r. oraz rozstrzygnięcie protestu z 23 lipca 2012 r. Dlatego, zdaniem sądu, obowiązek wynikający z art. 30c ust. 2 ustawy nie został przez skarżącą wykonany, a to na stronie w myśl tej regulacji ciąży obowiązek złożenia kompletnej dokumentacji. To strona, a nie organ obowiązana jest dostarczyć sądowi taki materiał dowodowy, który umożliwi merytoryczne rozpoznanie sprawy i to w ściśle określonym terminie o jakim mowa w art. 30c ust. 4 (30 dni od dnia wniesienia skargi). Podobne stanowisko co do pojęcia kompletnej dokumentacji o jakiej mowa w art. 30c ust. 2 ustawy zajęły sądy administracyjne np. w sprawach: WSA w Lublinie w postanowieniu z 10 lutego 2010 r., sygn. akt I SA/Lu 16/10, NSA w postanowieniu z 21 kwietnia 2010, sygn. akt II GSK 345/10, WSA w Opolu w postanowieniu z 6 października 2010 r., sygn. I SA/Op 562/10, NSA w postanowieniu z 19 listopada 2010 r., sygn. akt II GSK 1321/10, WSA w Gorzowie w postanowieniu z 31 maja 2012 r., sygn. akt II SA/Go 275/12, NSA w postanowieniu z 1 sierpnia 2012 r., sygn. akt II GSK 1147/12). Szybkości postępowania i pewności obrotu w sensie maksymalnie krótkiego czasu rozstrzygania złożonych wniosków i przyznawania pomocy z wdrażanych programów operacyjnych podporządkowane bowiem są wszystkie zapisy ustawy. Ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w sposób odmienny od przepisów P.p.s.a. reguluje postępowanie przed sądem administracyjnym. Wymieniony już art. 30e mówi o odpowiednim stosowaniu przepisów P.p.s.a. w zakresie nieuregulowanym w ustawie oraz z wyłączeniem wielu przepisów P.p.s.a. Zważyć należy, że pomimo tego, że wśród wyłączonych przepisów P.p.s.a. nie ma artykułów 46, 47 lub 57, to mogą one mieć zastosowanie w sprawie, w której wniesiono skargę na podstawie ustawy tylko co do braków formalnych samej skargi. W szczególności zatem mogą odnosić się do warunków formalnych wymienionych np. w art. 46 lub 57 § 1 P.p.s.a. Nie dotyczą natomiast dokumentacji wymaganej przepisem art. 30c ust. 2. Ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju nie posługuje się bowiem pojęciami warunki formalne, lecz pojęciami kompletna dokumentacja i skarga niekompletna. Reasumując skarga o której stanowi art. 30c ust. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, do skutecznego rozpoznania przez sąd administracyjny w procedurze sądowoadministracyjnej już w momencie jej wniesienia musi zawierać dokumentację jednoznacznie określoną w art. 30c ust 2 ustawy. Ponadto nie może być dotknięta brakami formalnymi określonymi np. w art. 46 lub 57 § 1 P.p.s.a. Skutkiem nieuzupełnienia braku formalnego skargi może być odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Natomiast skutkiem wniesienia skargi niekompletnej w rozumieniu art. 30c ust. 5 pkt 2 w związku z art. 30c ust 2 zdanie pierwsze ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju będzie pozostawienie jej bez rozpatrzenia. Skutek taki został wyraźnie określony w ustawie. Pojęcie kompletności skargi oraz konsekwencje uchybienia temu ustawowemu obowiązkowi zostały całościowo uregulowane w ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, co wyłącza możliwość zastosowania art. 49 P.p.s.a. Jeżeli do tego dodać, że ustawa nie przewiduje odpowiednika art. 49 P.p.s.a., to sąd kontrolując wniesioną skargę, nie miał podstaw do wzywania strony skarżącej do uzupełnienia złożonej ze skargą dokumentacji. Z tych względów na podstawie art. 30c ust 5 pkt. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju skargę pozostawiono bez rozpatrzenia. Postanowienie o pozostawieniu skargi bez rozpatrzenia wydane zostało przez Sąd na rozprawie, gdyż obowiązek rozpatrzenia sprawy w terminie 30 dni (art. 30d ust. 2 ustawy) wymagał niezwłocznego wyznaczenia posiedzenia nawet przy założeniu konieczności doręczenia organowi skargi i wezwania do przedłożenia dowodu doręczenia rozstrzygnięcia protestu, którego skarżąca nie posiadała z oczywistych względów, a który był konieczny do kontroli zachowania terminu 14 dni z art. 30c ust. 2 ustawy. Na marginesie też Sąd zauważa, że Instytucja Pośrednicząca w informacji z 14 czerwca 2012 r. nie podała żadnej podstawy prawnej zajętego stanowiska z ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, za to wbrew zapisowi art. 30g ustawy błędnie pouczyła wnioskodawcę, że ta informacja jest decyzją. Instytucja Zarządzająca rozstrzygając protest błędów tych także nie dostrzegła.