II SA/Op 410/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik – spr. Sędziowie Sędzia WSA Ewa Janowska Sędzia WSA Grażyna Jeżewska Protokolant Sekretarz sądowy Mariola Górska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 stycznia 2008 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego oddala skargę. K. K. wnioskiem z dnia 11 stycznia 2007r. wystąpiła do Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Z. o przyznanie zasiłku okresowego oraz zasiłku celowego. W uzasadnieniu swojego wniosku wskazała, że jest osobą bezrobotną, schorowaną, która nie ma pewności, co do możliwości uzyskania zatrudnienia w Jednostce Wojskowej z uwagi na wiek. Decyzją Burmistrza Z. z dnia [...], Nr [...], na podstawie art. 106, art. 38 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1, art. 8, art. 147 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2004r., Nr 64, poz. 593 ze zm) przyznano K. K. zasiłek okresowy z powodu bezrobocia na okres od 26 stycznia 2007r. do 27 marca 2007r. w kwocie po 134,00zł. oraz określono termin, miejsce i sposób jego wypłaty. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż w oparciu o wywiad środowiskowy oraz załączone dokumenty ustalono, że dochód wnioskodawczyni wynosił 94,31 zł. Wnioskodawczyni jest osobą bezrobotną, co kwalifikuje ją do otrzymania zasiłku okresowego z pomocy społecznej z powodu braku możliwości uzyskania zatrudnienia w wysokości po 134zł. Odwołanie od tej decyzji złożyła K. K., kwestionując wysokość przyznanego zasiłku. Decyzją z dnia [...], Nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. działając na podstawie art. 1 i 18 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych oraz art. 138 § 2 K.p.a uchyliło zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji przytoczono stan faktyczny oraz wskazano na przepisy art. 8 ust. 3 oraz art. 38 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej. Wskazując na powyższe stwierdzono, że organ I instancji nie rozważył wszechstronnie zebranego w sprawie materiału i nie wskazał ile konkretnie osób i rodzin wystąpiło z wnioskiem o przyznanie pomocy w formie zasiłków okresowych, w tym samym czasie, co wnioskodawczyni, jakimi środkami dysponował na zasiłki okresowe oraz jakie kryteria przyjął przy rozdziale posiadanych środków. Ponadto w ocenie SKO organ I instancji nie wskazał jakie okoliczności w sytuacji strony zdecydowały o przyznaniu zasiłku w minimalnej wysokości i stąd też przedmiotowa decyzja nie spełnia wymogów wynikających z art. 107 § 3 K.p.a. Nadto w ocenie zespołu orzekającego organ I instancji w decyzji zamieszczone zostały dodatkowe informacje, które wykraczają poza ramy rozstrzygnięcia określone przepisami ustawy o pomocy społecznej i nie powinny mieć miejsca w osnowie decyzji. Z treścią powyższej decyzji nie zgodziła się K. K. W złożonej w terminie skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, zarzuciła organowi nie sprawdzenie rzeczywistej jej sytuacji finansowej, która jest dramatyczna oraz nie uwzględnienie jej stanu zdrowia i związanych z tym potrzeb. Skarżąca wskazywała także na sposób traktowania jej przez pracowników ośrodka. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. w odpowiedzi na skargę wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Pełnomocnik skarżącej na rozprawie w dniu 24 stycznia 2007r. dowodził, że SKO w O. naruszyło art. 138 § 2 K.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy ( art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. nr 153, poz. 1270; zwanej dalej P.p.s.a.). W przypadku, gdy skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu (art. 151 w/w ustawy). W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem oceny jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...], Nr [...], które działając na podstawie art. 138 § 2 K.p.a uchyliło zaskarżoną decyzję Burmistrza [...] z dnia [...], o przyznaniu K. K. zasiłku okresowy z powodu bezrobocia na okres od 26 stycznia 2007r. do 27 marca 2007r. w kwocie po 134,00zł. Przedmiotem oceny Sądu było, zatem rozstrzygnięcie kasacyjne organu odwoławczego podjęte w trybie przepisu art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej K.p.a., który stanowi regulację do wydania decyzji kasacyjnej, uprawniającej organ odwoławczy do przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Sąd, w ramach kontroli zgodności z prawem decyzji wydanej w oparciu o art. 138 § 2 K.p.a., miał za zadanie odpowiedzieć na pytanie, czy organ odwoławczy winien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, czy też zaszła konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który uzasadniałby przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W tym miejscu koniecznym jest przypomnienie, że wniesienie odwołania przenosi na organ drugiej instancji kompetencję do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej, a postępowanie odwoławcze charakteryzuje się tym, że nie ogranicza się tylko do kontroli decyzji organu pierwszej instancji. Stosownie do treści art. 138 § 1 K.p.a., rozstrzygnięcie merytoryczne organu odwoławczego może polegać na utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji, uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości lub części i w tym zakresie wydaniu orzeczenia co do istoty sprawy bądź uchyleniu tej decyzji i umorzeniu postępowania pierwszej instancji, bądź też umorzeniu postępowania odwoławczego. Zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości (lub części) i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Omawiany przepis winien być interpretowany ściśle, co oznacza, że decyzja kasacyjna wydana w trybie art. 138 § 2 K.p.a. nie może być podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały w nim określone. Ten rodzaj decyzji organu odwoławczego jest dopuszczony wyjątkowo, co wielokrotnie zostało podkreślone w orzecznictwie sądowym (np. wyroki: NSA z dnia 6 sierpnia 1999 r., IV SA 2776/98 – Lex nr 47914; NSA z dnia 22 września 1981 r., II SA 400/81, ONSA 1981, nr 2, poz. 88), stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Nie jest, zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca (patrz wyroki: NSA z 25 listopada 2003 r., IV SA 1496/02, M.Prawn. 2004 r., nr 2, s. 60; NSA z 2 grudnia 1999 r., I SA 632/99, Lex nr 48722; NSA z 27 października 1999 r., I SA 2127/98, Lex nr 48721). Przenosząc przedstawione powyżej uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, iż organ odwoławczy zasadnie przyjął, że zaistniały przesłanki do wydania decyzji kasacyjnej. W pierwszej kolejności odnotować należy, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze podało jako przyczynę uchylenia zaskarżonej decyzji nie ustalenie i nie rozważenie przez organ I instancji okoliczności dotyczącej wysokości środków, jakimi dysponował organ na ten cel, ilości beneficjentów ubiegających się w tym samym czasie, co skarżąca o przyznanie takiej pomocy, a także kryteriów i zasad, którymi kieruje się organ przy określaniu wysokości pomocy oraz braku wskazania konkretnych, indywidualnych okoliczności (sytuacji), które mają wpływ na wysokość przyznanego zasiłku. W niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. w sposób logiczny i klarowny wykazało w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że zgromadzony przez organ pierwszej instancji materiał dowodowy wymagał uzupełnienia w znacznej części, a tym samym, że konieczne było przeprowadzenie w znacznej części postępowania wyjaśniającego, o jakim mowa w art. 138 § 2 K.p.a. W ocenie Sądu, przeprowadzenie postępowania przez organ II instancji we wskazanym przez tenże organ zakresie mogło stanowić podstawę do uchylenia decyzji w oparciu o art. 138 § 2 K.p.a. Brak w materiałach dowodowych danych oraz analityki dotyczącej wysokości posiadanych środków finansowych przez organ, liczby osób, które złożyły wnioski o przyznanie zasiłków okresowych, jak również przyjmowanych przez organ zasad i kryteriów rozdziału posiadanych środków, w tym i uwzględniania bądź nie indywidualnych, konkretnie zaistniałych sytuacji skutkować musi takimi wnioskami, do jakich doszedł organ II instancji, a mianowicie że konieczne było przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Zgodzić należy się ze skarżącą, że zasadą postępowania przed organem II instancji jest uzupełnienie postępowania dowodowego w toku postępowania odwoławczego i merytoryczne rozpatrzenie sprawy przez organ odwoławczy. Organ II instancji w prowadzonym postępowaniu drugoinstancyjnym winien dokonać powtórnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz dokonać oceny prawidłowości zastosowania, bądź nieodpowiadającej ustalonemu stanowi faktycznemu właściwego przepisu prawa. W przypadku uchylenia rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, organ odwoławczy powinien w sposób jednoznaczny określić własne stanowisko w kwestii wszystkich wadliwości postępowania przed organem pierwszej instancji. Organ II instancji nie uchybił powyższym zasadom, a argumenty podniesione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji uzasadniały uchylenia decyzji organu pierwszej instancji, ponieważ rozstrzygnięcie sprawy, na co wskazywano powyżej, wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Organ II instancji wyjaśnił nadto, stosownie do dyspozycji art. 107 § 3 K.p.a. z jakich przyczyn uważa, iż postępowanie dowodowe nie mogło zostać uzupełnione przez tenże organ we wskazanym przez niego zakresie, ani też co jest podstawą uznania, iż brakujące, w ocenie organu, dane winny być uzupełnione przez organ I instancji. Zgodzić należy się, zatem ze stanowiskiem SKO w O., że organ I instancji nie zebrał, a następnie nie rozważył wszechstronnie zebranego w sprawie materiału i nie wskazał ile konkretnie osób i rodzin wystąpiło z wnioskiem o przyznanie pomocy w formie zasiłków okresowych, w tym samym czasie, co wnioskodawczyni, jakimi środkami dysponował organ na zasiłki okresowe, jakie kryteria przyjął przy rozdziale posiadanych środków oraz nie wskazał, jakie okoliczności leżące po stronie skarżącej zdecydowały o przyznaniu jej zasiłku w minimalnej wysokości. Zaakceptować należy także i ten pogląd, że zamieszczenie w treści decyzji dodatkowych informacji, które wykraczają poza ramy rozstrzygnięcia określonego przepisami ustawy o pomocy społecznej i nie powinny mieć miejsca w osnowie decyzji, gdyż dotyczą sposobu wykonania decyzji, a tym samym winny znaleźć odzwierciedlenie w jej uzasadnieniu. Formułowanie w sentencji decyzji rozstrzygnięć innych niż wskazano w przepisach ustawy o pomocy społecznej, stanowi nie tylko o naruszeniu zasady praworządności wyrażonej w art. 6 K.p.a., w myśl której organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, ale przesądza także o bezpodstawności jej wydania. Podzielić należy także ocenę SKO, że przedmiotowa decyzja nie spełnia wymogów wynikających z art. 107 § 3 K.p.a. i nie jest wyrazem prawidłowo przeprowadzonego procesu dedukcyjnego. Zasada dwuinstancyjności postępowania wymaga, aby w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest jednak, by rozstrzygnięcia te poprzedzone zostały przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzje, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których jest prowadzone. Uzupełnienie przez organ II instancji materiału dowodowego w tak szerokim zakresie, a mianowicie o tzw. całą analitykę dotyczącą możliwości oraz wysokości przyznania dodatku okresowego, jak również przyjęcia kryteriów i zasad związanych z przyznawaniem tychże świadczeń na terenie gminy w istocie doprowadziłoby do sytuacji, w której decyzję uznaniową, a takową jest w świetle art. 38 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2004r., Nr 64, poz. 593 ze zm.), co do jej meritum podjąłby jedynie organ II instancji. Sytuacja taka prowadziłaby do naruszenia nie tylko dyspozycji art. 138 § 2 K.p.a, ale przede wszystkim art. 15 K.p.a. Podkreślić należy również, iż zasiłek okresowy, którego materialnoprawną podstawę stanowi przepis art. 38 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej jest świadczeniem przyznawanym w ramach tzw. uznania administracyjnego, w szczególności w zakresie ustalenia jego wysokości oraz okresu pobierania. Okoliczność ta powoduje więc, że ustalając wysokość udzielonej w tym trybie pomocy organ kieruje się ogólnymi zasadami wyrażonymi w art. 2 ust. 3 i ust. 4 cytowanej ustawy, to znaczy dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględniania potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej (por wyrok WSA w Warszawie z dnia 2 sierpnia 2006r., syg. akt I SA/Wa 1018/06). Reasumując stwierdzić należy, iż przeprowadzona kontrola legalności zaskarżonej decyzji nie wykazała, iż dotknięta jest ona wadą skutkującą jej uchyleniem. Organ II instancji rozpoznając, bowiem ponownie sprawę wnioskodawczyni nie naruszył przepisu art. 138 § 2 K.p.a. Zaakcentować, bowiem należy, iż tam, gdzie zachodzi potrzeba przeprowadzania postępowania wyjaśniającego w znacznej części, organ odwoławczy może zgodnie z prawem wydać decyzję kasacyjną. Powyższe skutkować musi uznaniem, iż nie doszło do naruszenia cytowanego wcześniej i omówionego art. 138 § 2 K.p.a. Z powodów wskazanych wyżej orzeczono jak w sentencji, na mocy art. 151 P.p.s.a.