II SA/Op 410/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska – spr. Sędziowie Sędzia WSA Ewa Janowska Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Protokolant St. sekretarz sądowy Mariola Krzywda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 marca 2017 r. sprawy ze skargi S. P. na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia 1 lipca 2016 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia, we wznowionym postępowaniu, decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji. W wyniku wznowienia postępowania na wniosek S. P. z dnia 16 kwietnia 2015 r. (dalej zwanego również skarżącym), Starosta Strzelecki, działając na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie K.p.a. decyzją z dnia 26 kwietnia 2016 r., nr [...], po ponownym rozpoznaniu sprawy, odmówił uchylenia decyzji własnej z dnia 29 lipca 2010 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Gminie Strzelce Opolskie pozwolenia na budowę kanalizacji ścieków komunalnych w [...] wraz z przepompowniami ścieków oraz budowę rurociągu tłoczonego miedzy [...] a [...] na oznaczonych w decyzji działkach. Pismem z dnia 11 maja 2016 r., wniesionym za pośrednictwem elektronicznej platformy usług administracji publicznej ePUAP, skarżący złożył odwołanie, w którym stwierdził, że powyższa decyzja jest niezgodna z obowiązującym prawem. Pismo to nie zawierało podpisu elektronicznego skarżącego. Wezwaniem z dnia 16 czerwca 2016 r. Wojewoda Opolski, na podstawie art. 64 § 2 K.p.a., wezwał skarżącego do uzupełnienia przedłożonego odwołania o jego podpis, w terminie 7 dni od doręczenia wezwania. Organ pouczył skarżącego, że nieuzupełnienie braków w określonym terminie spowoduje pozostawienie odwołania bez rozpoznania. W odpowiedzi na wezwanie skarżący, przy piśmie z dnia 16 czerwca 2016 r., wniesionym z pośrednictwem platformy ePUAP, które zawierało zweryfikowany podpis elektroniczny, wniósł odwołanie. Skarżący zarzucił, że w świetle art. 63 § 2 K.p.a. wezwanie było bezpodstawne. Po rozpatrzeniu odwołania S. P., Wojewoda Opolski decyzją z dnia 1 lipca 2016 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. Skargę na powyższą decyzję wniósł S. P., domagając się m.in. uchylenia tej decyzji, zobowiązania Wojewody Opolskiego do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. W motywach skargi skarżący nie zgodził się z organem, że nie przysługuje mu status strony i przedstawił w tym zakresie stosowną argumentację. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Opolski wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia 26 września 2016 r., referendarz sądowy zwolnił skarżącego od wpisu od skargi, a w pozostałym zakresie wniosek o przyznanie prawa pomocy oddalił. Na wezwanie Sądu, w piśmie z dnia 2 stycznia 2017 r. Wojewoda Opolski wyjaśnił, że 16 czerwca 2016 r. do organu wpłynęło drogą elektroniczną pismo skarżącego, które zostało w wymagany sposób podpisane. Jako załącznik do tego pisma zostało dołączone niepodpisane odwołanie z dnia 11 maja 2016 r., co do którego Wojewoda Opolski wezwał skarżącego o opatrzenie go stosownym podpisem. Wojewoda stwierdził, że w związku z tym, iż odwołanie z dnia 11 maja 2016 r. stanowiło załącznik do pisma z dnia 16 czerwca 2016 r., które zostało prawidłowo podpisane, to uznał, że załącznik również został podpisany. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednak z innych przyczyn niż podniesione przez skarżącego, a które Sąd wziął pod uwagę z urzędu. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066, z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu, w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję stwierdza nieważność decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Przeprowadzona przez Sąd w niniejszej sprawie, według podanych powyżej kryteriów, kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że wydana ona została z rażącym naruszeniem przepisów prawa, o którym stanowi art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., co uzasadniało stwierdzenie jej nieważności. Z materiału dokumentacyjnego sprawy wynika, że odwołanie skarżącego z dnia 11 maja 2016 r. od decyzji Starosty Strzeleckiego z dnia 26 kwietnia 2016 r., wniesione za pośrednictwem elektronicznej platformy usług administracji publicznej ePUAP, nie zostało podpisane przez wnoszącego podpisem elektronicznym. Powyższy brak formalny odwołania dostrzegł organ odwoławczy, który prawidłowo - pismem z dnia 16 czerwca 2016 r. - wezwał skarżącego, na podstawie art. 64 § 2 K.p.a., do jego uzupełnienia pod rygorem pozostawienia odwołania bez rozpoznania. W wykonaniu tego wezwania skarżący przy piśmie z dnia 16 czerwca 2016 r., które zostało podpisane zweryfikowanym podpisem elektronicznym, przesłał odwołanie, którego jednak nadal nie podpisał. Zgodnie z art. 127 § 1 K.p.a., od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Stosownie do art. 63 § 1 K.p.a., podania (żądania, wyjaśnienia, odwołania, zażalenia) mogą być wnoszone pisemnie, telegraficznie, za pomocą telefaksu lub ustnie do protokołu, a także za pomocą innych środków komunikacji elektronicznej przez elektroniczną skrzynkę podawczą organu administracji publicznej utworzoną na podstawie ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne. Podanie powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych (§ 2). Wedle natomiast § 3a art. 63 K.p.a., podanie wniesione w formie dokumentu elektronicznego, tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, powinno: 1) być uwierzytelnione przy użyciu mechanizmów określonych w art. 20a ust. 1 albo 2 ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne; 2) zawierać dane w ustalonym formacie, zawartym we wzorze podania określonym w odrębnych przepisach, jeżeli te przepisy nakazują wnoszenie podań według określonego wzoru; 3) zawierać adres elektroniczny wnoszącego podanie. Z przytoczonych przepisów wynika, że dopuszczalna jest forma złożenia odwołania w postaci elektronicznej. Jednak przy takiej formie wnoszenia podania można uznać za skuteczne złożenie podania, jeżeli zostało opatrzone bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu przy zachowaniu zasad przewidzianych w przepisach o podpisie elektronicznym, lub profilu zaufania ePUAP. W niniejszej sprawie skarżący, pomimo wezwania organu, nie podpisał odwołania z dnia 11 maja 2016 r. w sposób przewidziany w art. 63 § 3a K.p.a. Brak podpisu skarżącego, który nie został usunięty, uniemożliwia wywołanie skutku prawnego wniesionego odwołania. Pismo takie nie wszczyna w istocie postępowania odwoławczego. W tym miejscu wskazać przyjdzie na pogląd wyrażony zarówno w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, jak i w piśmiennictwie, który skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, że prowadzenie postępowania odwoławczego w sytuacji, gdy braki odwołania nie zostały uzupełnione, oznacza wadliwość postępowania, i to w postaci kwalifikowanej. W takim przypadku mamy bowiem do czynienia z działaniem organu odwoławczego "z urzędu", co narusza zasadę skargowości (art. 127 § 1 K.p.a.) i stanowi o rażącym naruszeniu prawa (por. wyrok NSA z dnia 26 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1866/10; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 18 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Sz 902/16; wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 lutego 2017 r., sygn. akt II SA/Wa 1314/16; wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu są dostępne na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl.; por. także M. Romańska [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. naukowa H. Knysiak-Molczyk, Wydawnictwo Wolters Kluwer, Warszawa 2015 r., s. 470). W ocenie Sądu, w okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy Wojewoda Opolski błędnie uznał, że podpisanie przez skarżącego pisma przewodniego świadczy również o podpisaniu przez niego odwołania. Tym samym stwierdzić należało, że organ odwoławczy rażąco naruszył prawo, w tym art. 127 K.p.a., art. 63 § 1 i § 3a oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., ponieważ nie był uprawniony do merytorycznego rozpoznania odwołania skarżącego, które zawierało braki formalne w postaci braku podpisu S. P. W konsekwencji decyzja wydana w związku z tym odwołaniem zawiera wadę określoną w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Końcowo wyjaśnienia wymaga, że opisana powyżej wadliwość zaskarżonej decyzji, którą Sąd wziął pod uwagę z urzędu, powoduje, że badanie zasadności skargi w kontekście merytorycznych zarzutów nie było możliwe. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji.