II SA/Op 414/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędziowie Sędzia WSA Teresa Cisyk Sędzia WSA Ewa Janowska (spr.) Protokolant Referent stażysta Dorota Ziółecka po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 2 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi M. J. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Opolu z dnia 27 maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie płatności obszarowych ze środków Unii Europejskiej oddala skargę. M. J. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Opolu z dnia 27 maja 2014 r., nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Brzegu z/s w Lewinie Brzeskim z dnia 24 marca 2014 r., nr [...], w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2013 r. Zaskarżoną decyzję poprzedziło postępowanie o następującym przebiegu. W dniu 14 maja 2013 roku M. J. zwrócił się do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Brzegu z/s w Lewinie Brzeskim o przyznanie płatności bezpośredniej na rok 2013. W sekcji VII wniosku: oświadczenie o powierzchni działek ewidencyjnych o przyznanie płatności do gruntów rolnych - zadeklarował 11 działek ewidencyjnych. W sekcji VIII: oświadczenie o sposobie wykorzystywania działek rolnych - beneficjent zgłosił do płatności JPO (jednolita płatność obszarowa) 8 działek rolnych o łącznej powierzchni 9,93 ha, do uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych (UPO) - 5 działek rolnych o łącznej powierzchni 8,14 ha oraz do uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych (płatność zwierzęca TUZ) - 3 działki rolne o łącznej powierzchni 1,20 ha. W dniu 8 października 2013 r. w gospodarstwie rolnym M. J. pracownicy Regionalnego Biura Kontroli na Miejscu wykonali kontrolę w zakresie kwalifikowalności powierzchni, której ustalenia utrwalono w formie raportu nr [...]. W toku czynności w zakresie kwalifikacji gruntów do płatności ustalono m.in., że na kontrolowanej działce rolnej A o deklarowanej powierzchni 3,27 ha (DR 13) - zadeklarowana powierzchnia działki rolnej jest mniejsza od powierzchni stwierdzonej, zmierzono areał 3,29 ha. Odnośnie działki rolnej B o deklarowanej powierzchni 3,55 ha (DR 23) - to kontrola przeprowadzona została po zbiorze deklarowanej grupy upraw i został rozpoczęty proces przygotowania gruntu pod kolejny sezon wegetacyjny. Zmierzono areał 3,55 ha. Na kontrolowanej działce rolnej C o deklarowanej powierzchni 0,49 ha (kod DR 13+) zadeklarowana powierzchnia całkowita działki rolnej jest większa od powierzchni całkowitej stwierdzonej, zmierzono areał 0,35 ha. Odnośnie działki rolnej D o deklarowanej powierzchni 0,24 ha (DR 23) podano, że kontrola działki rolnej przeprowadzona została po zbiorze deklarowanej grupy upraw i został rozpoczęty proces przygotowania gruntu pod kolejny sezon wegetacyjny; DR 52 - stwierdzono powiększenie zasięgu pola zagospodarowania; DR 50 - granice uprawy wykraczają poza granice działki referencyjnej zadeklarowanej we wniosku, zmierzono areał 0,24 ha. Na kontrolowanej działce rolnej D o deklarowanej powierzchni 0,24 ha (DR 13+) zaznaczono, że zadeklarowana powierzchnia całkowita działki rolnej jest większa od powierzchni całkowitej stwierdzonej; DR 23 - kontrola działki rolnej przeprowadzona została po zbiorze deklarowanej grupy upraw, został rozpoczęty proces przygotowania gruntu pod kolejny sezon wegetacyjny; DR 22 - działka rolna jest niespójna (błędnie zadeklarowano kilka działek rolnych głównych/podrzędnych, niesąsiadujących ze sobą jako jedną działkę rolną); DR 50 - granice uprawy wykraczają poza granice działki zadeklarowanej we wniosku, zmierzono areał 0,19 ha. Co do kontrolowanej działki rolnej E o deklarowanej powierzchni 0,80 ha - DR 13+, powiedziano, że zadeklarowana powierzchnia całkowita działki rolnej jest większa od powierzchni całkowitej stwierdzonej, zmierzono areał 0,54 ha; DR 52 - stwierdzono powiększenie zasięgu pola zagospodarowania; DR 50 - granice uprawy wykraczają poza granice działki zadeklarowanej we wniosku. Na kontrolowanej działce rolnej F o deklarowanej powierzchni 0,20 ha - DR 13+ ustalono, że zadeklarowana powierzchnia całkowita działki rolnej jest większa od powierzchni całkowitej stwierdzonej, zmierzono areał 0,16 ha; DR 52 - stwierdzono powiększenie zasięgu pola zagospodarowania; DR 50 - granice uprawy wykraczają poza granice działki zadeklarowanej we wniosku. Na kontrolowanej działce rolnej G o deklarowanej powierzchni 0,20 ha; DR 52 - stwierdzono powiększenie zasięgu pola zagospodarowania; DR 50 - granice uprawy wykraczają poza granice działki referencyjnej zadeklarowanej we wniosku, zmierzono areał 0,20 ha. Na kontrolowanej działce rolnej H o deklarowanej powierzchni 0,25 ha, symbol DR 13+, przyjęto, że zadeklarowana powierzchnia całkowita działki rolnej jest większa od powierzchni całkowitej stwierdzonej, zmierzono areał 0,17 ha. Na kontrolowanej działce rolnej I o deklarowanej powierzchni 0,14 ha – symbol DR 52 - stwierdzono powiększenie zasięgu pola zagospodarowania; DR4 - stwierdzona w wyniku kontroli powierzchnia działki rolnej nie spełnia warunku minimalnej wymaganej powierzchni (0,10 ha), zmierzono areał 0,08 ha. Działka rolna J o deklarowanej powierzchni 0,20 ha, DR 52 - stwierdzono powiększenie zasięgu pola zagospodarowania; DR 50 - granice uprawy wykraczają poza granice działki zadeklarowanej we wniosku; DR 23 - kontrola działki rolnej przeprowadzona została po zbiorze deklarowanej uprawy i został rozpoczęty proces przygotowania gruntu pod kolejny sezon wegetacyjny, zmierzono areał 0,20 ha. Na kontrolowanej działce rolnej K o deklarowanej powierzchni 0,59 ha, DR 23 -zaznaczono, że kontrola działki rolnej przeprowadzona została po zbiorze deklarowanej uprawy i został rozpoczęty proces przygotowania gruntu pod kolejny sezon wegetacyjny; DR 13 - zadeklarowana powierzchni działki rolnej jest mniejsza od powierzchni stwierdzonej, zmierzono areał 0,60 ha. W toku czynności w zakresie przestrzegania wymogów wzajemnej zgodności Regionalne Biuro Kontroli na Miejscu ustaliło, że dla działki rolnej I istnieje niezgodność z normą N.04.1 na powierzchni 0,08 ha. Dodatkowo w korekcie protokołu z kontroli stwierdzono niezgodności z wymogami, dotyczące przechowywania środków ochrony roślin. Wykazano, że zabiegi przy użyciu środków ochrony zostały wykonane przez osobę nieposiadającą aktualnego zaświadczenia o ukończeniu szkolenia w zakresie stosowania tych środków. Stwierdzono też stosowanie środków za pomocą sprzętu niesprawnego technicznie oraz zarzucono, że rolnik nie przestrzega obowiązku zapewnienia identyfikowalności żywności, którą wprowadza na rynek (brak odpowiedniej dokumentacji). Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Brzegu decyzją z dnia 24 marca 2014 r., przyznał M. J. płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w tym z tytułu: - jednolitej płatności obszarowej (JPO) w wysokości 5.963,22 zł po uwzględnieniu zmniejszenia o kwotę 1.625,72 zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości, - uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych (UPO) w wysokości 1.112,33 zł, - uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych (płatność zwierzęca TUZ) w wysokości 188,75 zł. W uzasadnieniu decyzji wyjaśnił, iż powodem zmniejszenia płatności była różnica pomiędzy powierzchnią stwierdzoną a areałem zadeklarowanym we wniosku, co w konsekwencji skutkowało pomniejszeniem płatności, zgodnie z art. 58 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009. Organ wskazał również w zestawieniach tabelarycznych weryfikację powierzchni ze względu na stwierdzone nieprawidłowości, w tym oznaczone kodami DR 50 działki rolne D, E, G. W odwołaniu od decyzji organu I instancji strona zarzuciła, iż "zapisy zawarte w protokołach z kontroli na miejscu są nieprawdziwe i wzięte z sufitu". Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Opolu decyzją z dnia 27 maja 2014 r., uznał, że odwołanie M. J. zasługuje na uwzględnienie, jednakże jedynie w kierunku uchylenia kwestionowanej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W pierwszej kolejności organ odwoławczy przedstawił przepisy warunkujące przyznawanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, ze szczególnym uwzględnieniem regulacji zawartych w ustawie z dnia 26 lutego 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 1164 ze zm., nazywanej w dalszej części ustawą), przytaczając pełne brzmienie art. 1 i 2 ustawy. Jednocześnie podał przepisy unijne regulujące kwestie przedmiotowych płatności. Zaznaczył, że wedle art. 7 ust. 1 ustawy rolnikowi przysługuje jednolita płatność obszarowa do będącej w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, powierzchni gruntów rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujących się do objęcia tą płatnością zgodnie z art. 124 ust. 2 akapit pierwszy rozporządzenia nr 73/2009 Komisji (WE), jeżeli: 1) posiada w tym dniu działki rolne o łącznej powierzchni nie mniejszej niż określona dla Rzeczypospolitej Polskiej w załączniku nr VII do rozporządzenia nr 1121/2009, z tym że w przypadku zagajników o krótkiej rotacji działka rolna powinna obejmować jednolitą gatunkowo uprawę o powierzchni co najmniej 0,1 ha; zgodnie z załącznikiem VII do rozporządzenia Komisji (WE) nr 1121/2009 minimalna powierzchnia gospodarstwa do której można naliczyć płatność wynosi 1 ha. 2) wszystkie grunty rolne są utrzymywane zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności; 2a) przestrzega wymogów przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności; 3) został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Rolnikowi, który w danym roku spełnia warunki do przyznania jednolitej płatności obszarowej, przysługują płatności uzupełniające do powierzchni upraw: roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych, innych roślin i do powierzchni gruntów ornych, na których nie jest prowadzona uprawa roślin (uzupełniająca płatność podstawowa), do których została przyznana jednolita płatność obszarowa. Wyjaśnił też organ, że stosownie do treści art. 7 ust. 1a ustawy jednolita płatność obszarowa przysługuje do powierzchni gruntów rolnych nie większej niż maksymalny kwalifikowalny obszar, o którym mowa w art. 6 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia nr 1122/2009, określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Podał, że w myśl art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy Agencja przeprowadza kontrole administracyjne i na miejscu, określone w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1, w tym kontrole w ramach wzajemnej zgodności wymogów lub norm, z zastrzeżeniem art. 31a. Stosownie do treści art. 31 ust. 1-7 ustawy czynności kontrolne w ramach kontroli na miejscu określonej w przepisach Unii Europejskiej, przeprowadzane przez Agencję, są wykonywane przez osoby posiadające imienne upoważnienie wydane przez Prezesa Agencji. Z czynności kontrolnych sporządza się raport zgodnie z art. 32 i art. 54 ust. 1 i 3 rozporządzenia nr 1122/2009 Komisji (WE), który w przypadku stwierdzenia drobnej niezgodności, o której mowa w art. 24 ust. 2 akapit drugi rozporządzenia nr 73/2009 Komisji (WE), zawiera również informację, o której mowa w art. 54 ust. 2 akapit drugi rozporządzenia nr 1122/2009 Komisji (WE), oraz termin, o którym mowa w art. 71 ust. 3 rozporządzenia nr 1122/2009. Dyrektor ARiMR wytłumaczył również, że kontrole administracyjne przeprowadzane są w oparciu o System identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w art. 17 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r., wedle którego System identyfikacji działek rolnych ustanawiany jest na podstawie map lub dokumentów ewidencji gruntów lub też innych danych kartograficznych. Korzysta się z technik skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych, w tym najlepiej ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych, przy zastosowaniu jednolitego standardu gwarantującego dokładność co najmniej równą dokładności kartografii w skali 1:10 000. Wedle art. 26 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 kontrole administracyjne i kontrole na miejscu przeprowadza się w taki sposób, aby skutecznie sprawdzić zgodność z warunkami, na jakich przyznawana jest pomoc oraz przestrzeganie istotnych wymogów i norm wzajemnej zgodności. Zgodnie z art. 32 omawianego rozporządzenia ust. 1 z każdej kontroli na miejscu sporządza się sprawozdanie, które umożliwia wgląd w szczegóły przeprowadzonych kontroli. Wyjaśnił też organ odwoławczy, że w myśl art. 48 ust. 1-2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 za przeprowadzanie kontroli i inspekcji w zakresie wymogów i norm wzajemnej zgodności odpowiadają wyspecjalizowane organy kontroli. Agencje płatnicze odpowiedzialne są za ustalanie obniżek płatności lub wykluczeń w konkretnych przypadkach, a w myśl art. 58 tegoż rozporządzenia Komisji jeśli w odniesieniu do danej grupy upraw obszar zadeklarowany na cele jakichkolwiek systemów pomocy obszarowej, z wyłączeniem pomocy z tytułu ziemniaków skrobiowych i nasion, jak przewidziano w tytule IV rozdział 1 sekcje 2 i 5 rozporządzenia (WE) nr 73/2009, przekracza obszar zatwierdzony zgodnie z art. 57 niniejszego rozporządzenia, wysokość pomocy oblicza się na podstawie obszaru zatwierdzonego, pomniejszonego o dwukrotność stwierdzonej różnicy, jeśli różnica ta wynosi więcej niż 3 % lub dwa hektary, ale nie więcej niż 20 % zatwierdzonego obszaru. Dyrektor ARiMR uznał, że przedmiotem sporu są błędne zapisy w protokołach nr [...] oraz nr [...], co do których skarżący podniósł zarzut sporządzenia bez przeprowadzenia kontroli w gospodarstwie i podania danych nieprawdziwych. Zwracając uwagę na uzasadnienie decyzji organu pierwszej instancji, z którego wynika, że m.in., powodem zmniejszenia płatności była różnica pomiędzy powierzchnią stwierdzoną w postępowaniu wyjaśniającym a areałem zadeklarowanym we wniosku, jak i także nieprawidłowości oznaczone kodem DR 50, co uzasadniało zastosowanie sankcji wynikających z regulacji prawa wspólnotowego, organ odwoławczy stwierdził, iż przedmiotem sporu jest sposób ustalania powierzchni uprawnionych do płatności w kontekście podniesionych przez stronę aspektów użytkowania zgłoszonych do płatności gruntów rolnych. Oznacza to, że przedmiotem powtórnego badania organu winna być zarówno ponowna weryfikacja sprawy, czyli stanu faktycznego, który w konsekwencji doprowadził do zaskarżenia decyzji organu, a następnie właściwe zastosowanie przepisów procedury administracyjnej. Jednocześnie organ II instancji argumentował, że kluczową kwestią jest wskazanie metodyki ustalania i uznawania powierzchni zgłoszonych/deklarowanych przez wnioskodawcę gruntów rolnych, co decyduje o wysokości przyznanych płatności. Mając na uwadze przepisy omówione na wstępie decyzji Dyrektor ARiMR wywodził, iż organ prowadząc postępowanie wyjaśniające ma możliwość weryfikacji deklaracji producentów zawartych we wniosku, jak i ustaleń systemowych poprzez wykorzystanie wszelkich, zgodnych z prawem narzędzi, w tym także przeprowadzenie kontroli na miejscu, która to najpełniej jest w stanie oddać rzeczywisty obraz danych zadeklarowanych we wniosku. Przypomniał, że Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Brzegu dokonał weryfikacji wniosku M. J. o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2013 w oparciu o kontrolę na miejscu w zakresie kwalifikowalności powierzchni oraz na podstawie raportu z czynności kontrolnych w zakresie wzajemnej zgodności, których ustalenia zostały zawarte w formie raportów nr [...] i [...]. Z omawianego raportu wynikało, m. in., iż działki rolne D, E, F, G, I, J obarczone są kodem DR 50, który oznacza, iż granice upraw wykraczają poza granice działek referencyjnych zadeklarowanych we wniosku, co w konsekwencji może skutkować redukcją powierzchni działki rolnej. Ponadto dla działki rolnej C, D, E, F, H, stwierdzono również błąd DR13+ (powierzchnia deklarowana kolejno - 0,49 ha, 0,24 ha, 0,80 ha, 0,20 ha, 0,25 ha - jest większa od powierzchni stwierdzonej kolejno- 0,35 ha, 0,19 ha, 0,54 ha, 0,16 ha, 0,17 ha ), a dla działki rolnej A, K - błąd oznaczony kodem DR 13 - (zadeklarowana powierzchnia działki rolnej kolejno - 3,27 ha, 0,59 ha - jest mniejsza od powierzchni stwierdzonej kolejno - 3,29 ha, 0,60 ha). Organ odwoławczy nie dopatrzył się uchybień (nieprawidłowości) w zakresie ustaleń dokonanych w trakcie kontroli w zakresie wzajemnej zgodności i zawartych w raporcie z czynności kontrolnych nr [...]. Dodatkowo nadmienił, iż strona nie przedstawiła żadnych dowodów świadczących o naruszeniach ww. wymogów, stwierdzonych w trakcie kontroli na miejscu, choć to na stronie - zgodnie z art. 3 ust. 3 ustawy - ciąży inicjatywa dowodowa. W tym stanie rzeczy, szczególnie przy braku inicjatywy dowodowej kontrolowanego producenta, jeżeli protokół kontroli nie budził uzasadnionych wątpliwości nie mógł organ odwoławczy postawić skutecznego zarzutu, że ograniczenie postępowania dowodowego do przeprowadzenia dowodu z protokołu kontroli stanowiło o naruszeniu obowiązku podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Organ odwoławczy nie dopatrzył się uchybień (nieprawidłowości) w zakresie ustaleń dokonanych w trakcie kontroli na miejscu i zawartych w raportach z czynności kontrolnych nr [...] oraz [...]. Jednakże, w ocenie Dyrektora, kontrola instancyjna dokonywana w postępowaniu odwoławczym nie ograniczała się tylko do podniesionych zarzutów, lecz rozciągała się na całość sprawy. W związku z tym Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Opolu poddał analizie również inne aspekty przedmiotowej sprawy (nie poruszone w piśmie odwoławczym), w tym przede wszystkim sposób ustalenia - przy pomocy danych LPIS/GIS - ostatecznej powierzchni działek rolnych, dla których w kontroli na miejscu stwierdzono błąd oznaczony kodem DR 50. Ostateczna powierzchnia działek rolnych D, E, F, G, I, J dla których w kontroli na miejscu przypisano kod DR 50 ustalona została w oparciu o dane LPIS/GIS. Po wyjaśnieniu zasad działania i funkcjonowania systemu LPS, Dyrektor dowodził, że w ramach prowadzonej przez ARiMR bazy LPIS/GIS dla każdej działki ewidencyjnej zgłaszanej do płatności wyznaczona jest maksymalna powierzchnia kwalifikująca się do płatności (tzw. powierzchnia PEG), która to zgodnie z art. 7 ust. 1a ustawy nie może być przekroczona podczas przyznawania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w odniesieniu do konkretnych działek rolnych. Konieczność uwzględnienia danych LPIS/GIS przy ustaleniu powierzchni działek rolnych, którym w kontroli na miejscu przypisano kod błędu DR 50, wynika wprost z charakteru tego błędu informującego organy Agencji, iż powierzchnia zmierzona działki rolnej obejmuje areał działki ewidencyjnej, która nie została wykazana przez rolnika w jego wniosku o przyznanie płatności i wykracza poza granice odniesienia działki zgłoszonej we wniosku (maksymalny obszar kwalifikowany do płatności wskazany w bazie LPIS). Stwierdzenie takiej nieprawidłowości skutkuje dodatkowym zmniejszeniem powierzchni działki rolnej (ponad to, co ustaliła kontrola na miejscu). W celu określenia powierzchni działki rolnej użytkowanej w ramach granic odniesienia (powierzchni PEG) zadeklarowanej we wniosku działki ewidencyjnej koniecznym było, jak powiedział organ, odniesienie wyników kontroli na miejscu do danych zawartych w bazie LPIS/G1S. W wyniku nałożenia (porównania) tychże wyników możliwym jest określenie, jaka część kontrolowanej działki rolnej znajduje się w granicach zgłoszonej we wniosku działki referencyjnej. I właśnie, w ocenie organu odwoławczego, taka sytuacja zaistniała w rozpatrywanej sprawie, bowiem Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Brzegu, działając w oparciu o dane z systemu LPIS/GIS ustalił: iż dla działki rolnej D - powierzchnia zmierzona w granicach deklarowanej we wniosku działki ewidencyjnej wynosi 0,23 ha, a więc o 0,01 ha mniej niż powierzchnia stwierdzona w kontroli na miejscu, dla działki rolnej E - 0,46 ha, a więc 0,34 ha mniej niż ustalona w trakcie wizytacji, dla działki F i G - 0,33 ha, czyli o 0,03 ha mniej niż zmierzono podczas kontroli oraz dla działki J - 0,16 ha, czyli o 0,04 ha mniej niż zmierzono podczas kontroli. Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia organu I instancji oraz odnosząc je do danych zawartych w systemie LPIS/GIS, organ odwoławczy stwierdził, iż w zakresie działki rolnej J są one prawidłowe (a więc zgodne z danymi zawartymi w bazie LPIS), w zakresie działek rolnych D, E, F i G są one błędne. Z informacji zawartych w przywoływanej bazie jednoznacznie wynikało, iż w zakresie ww. działek rolnych powierzchnia zmierzona w granicach deklarowanej działki ewidencyjnej (nr a) wynosi 0,2443 ha, działki ewidencyjnej (nr b) wynosi 0,5276 ha, działki ewidencyjnej (nr 302) wynosi 0,1618 ha, działki ewidencyjnej (nr c) wynosi 0,2122 ha. Wobec powyższego, w przekonaniu organu odwoławczego, należało zastosować kompensatę powierzchni, uwzględniając powierzchnię PEG wskazaną w treści art. 7 ust. 1a ustawy (maksymalny kwalifikowalny obszar). Natomiast z uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji nie wynikało, aby kompensata stwierdzonych powierzchni była dokonana dla działki rolne D, E, F, G i J ze względu na przypisany kod DR 50. Opisane uchybienia proceduralne w postępowaniu przed organem I instancji skutkowały koniecznością uchylenia kwestionowanej w postępowaniu odwoławczym decyzji. Stąd, uznano, że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ I instancji winien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, kierując się treścią przepisów art. 7 K.p.a. i art. 77 § 1 Kpa. Dopiero tak przeprowadzone postępowanie będzie mogło być, w przekonaniu organu odwoławczego, podstawą do ewentualnego zastosowania sankcji powierzchniowych, określonych w przepisach rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, przy założeniu, że całość rozstrzygnięcia zostanie wydana w oparciu o art. 107 K.p.a. Wykazane uchybienia oznaczały, w ocenie Dyrektora ARiMR, że decyzja z dnia 24 marca 2014 roku w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego M. J. została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, których sanacja nie była możliwa na etapie postępowania odwoławczego. Zaakcentowano, że przeprowadzenie postępowania w wymaganym w sprawie zakresie przez organ II instancji byłoby naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, która jest ustanowiona w art. 15 K.p.a. Zaznaczono, że organ I instancji przy ponownym rozpatrywaniu sprawy winien uwzględnić całość materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, w tym dane zawarte w systemie ZSZiK oraz winien przeprowadzić postępowanie, uwzględniając ustanowioną w art. 11 zasadę przekonywania strony, a także kierując się treścią przepisów art. 7 i art. 77 § 1 i art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego. Z opisaną na wstępie decyzją Dyrektora ARiMR w Opolu z dnia 27 maja 2014 r. nie zgodził się M. J. W skardze do Sądu zarzucił, że zaskarżona decyzja zawiera nieprawidłowe dane. Podniósł, że działania kontrolera spowodowały przyjęcie złych pomiarów, "w podanych przez organ rubrykach panuje bałagan, nie jest możliwe, żeby w protokole i w dwóch różnych decyzjach podano trzy różne powierzchnie". Nadto zarzucił, że kontrola przeprowadzana 8 października nie była w stanie wykazać, ile było zasianego zboża, w jaki sposób pole było nawożone, i jaki był zakres upraw na poszczególnych polach. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, nie znajdując podstaw do zmiany stanowiska, przedstawionego w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, w tym w zakresie legalności decyzji administracyjnych i stosują środki określone w ustawie (art. 1 i art. 3 P.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania lub naruszenia innych przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). Zgodnie z treścią art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd ma możliwość uwzględnienia skargi także ze względu na inne uchybienia, niż podniesione przez stronę w skardze, ponieważ sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem oceny w niniejszej sprawie jest decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Opolu z dnia 27 maja 2014 r., uchylająca decyzję pierwszoinstancyjną i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Brzegu. Zaskarżoną decyzję organ odwoławczy wydał na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Z uwagi na zakres zaskarżonego rozstrzygnięcia, przedmiotem rozważań w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym nie były zatem kwestie związane z merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy przyznania wnioskowanych przez M. J. płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 1164 ze zm.). Korzystając z unormowania zawartego w art. 1 i art. 3 P.p.s.a. Sąd dokonał dogłębnej analizy zaskarżonej decyzji pod kątem prawidłowości zastosowania art. 138 § 2 K.p.a., zgodnie z którym to przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W wyniku przeprowadzonej kontroli zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem stwierdził, że przy jej wydaniu nie zostały naruszone przepisy postępowania administracyjnego, prawidłowo też przywołano przepisy prawa materialnego, na podstawie, których winien być rozpatrzony wniosek strony. W pierwszej kolejności powiedzieć przyjdzie, że rozstrzygnięcia kasacyjne przewidziane § 2 art. 138 K.p.a. stanowią wyjątek od zasady merytorycznego charakteru postępowania odwoławczego i mają miejsce wówczas, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przy interpretacji tego przepisu nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca. Wypracowane i ugruntowane na przestrzeni lat stanowisko judykatury i zgodna z nim z doktryna, pozwalają na przyjęcie; że wydanie decyzji kasacyjnej może nastąpić tylko wtedy, gdy organ l instancji nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego albo postępowanie takie przeprowadził z rażącym naruszeniem prawa procesowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 listopada 2003 r., sygn. akt IV SA1496/02, M. Prawn. 2004/2/60, wyrok NSA z dnia 2 kwietnia 2001 r., sygn. akt IV SA 208/99, Lex nr 547/45). Wprawdzie przywołane wyżej orzecznictwo, dotyczyło poprzedniego brzmienia przepisu art. 138 § 2 K.p.a. ("organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie"), jednakże w ocenie Sądu, nadal zachowuje swą aktualność. Podstawową więc kwestią, do której winien odnieść się Sąd było to, czy w niniejszej sprawie zachodziła potrzeba - z uwagi na stwierdzone przez organ odwoławczy uchybienia procesowe - przeprowadzenia postępowania przez organ w zakresie mającym wpływ na rozstrzygnięcie. Zauważyć przyjdzie, że wbrew twierdzeniom skarżącego, organ II instancji zakwestionował oprócz braku kwestii związanych z wyliczeniem organu I instancji związanych z kompensacją powierzchni działek, również to, z czego wynikają różnice w powierzchniach działek ustalane na różnych etapach postępowania. Zasadnie organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji powinien zastosować kompensatę powierzchni, uwzględniając powierzchnię ewidencyjno-gospodarczą (PEG) wskazaną w treści art. 7 ust. 1a ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, bowiem z decyzji organu pierwszej instancji nie wynika, aby kompensata stwierdzonych powierzchni była dokonana dla działek rolnych: D, E, F, G i J, ze względu na przypisany kod DR 50 – oznaczający "granice zmierzonej uprawy (konkretnej działki rolnej) wykraczają poza granice ewidencyjne". Trafnie organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji powinien był przedstawić swój proces rozumowania, poparty analizą materiału dowodowego w sprawie odnośnie powierzchni uprawnionej do płatności. W konsekwencji zastosowania przepisów sankcjonujących, również powinien był przekonać stronę, zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 11 K.p.a., o zasadności przesłanek, którymi kierował się przy rozstrzyganiu sprawy. Organ pierwszej instancji powinien także przedstawić rozumowanie, w efekcie którego osiągnął ostateczne wyniki, ponieważ nie uzasadnił on w należyty sposób kwestii dotyczących powierzchni kwalifikowanej do płatności dla poszczególnych działek rolnych. Zatem, prawidłowo organ w zaskarżonej do Sądu decyzji powołał się na treść art. 107 § 3 K.p.a. regulującego kwestie tego, co powinno znaleźć się w uzasadnieniu decyzji. Uzasadnienie to ma na celu możliwość zweryfikowania treści decyzji zarówno przez stronę jak i organ odwoławczy. W analizowanej sprawie z uwagi na brak wyjaśnienia zarówno sposobu ustalenia powierzchni poszczególnych działek, jak i sposobu dokonanych kompensacji, decyzja organu I instancji musiała podlegać uchyleniu. Jak wyżej wyjaśniono, zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Niewątpliwie organ II instancji nie mógł we własnym zakresie dokonywać tak istotnych ustaleń, jak okoliczności związane z powierzchnią działek oraz sposobem ich kompensacji. Takie ustalenia organu odwoławczego spowodowałyby pozbawienie strony prawa do oceny sprawy przez dwie instancje, tj. naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 K.p.a. w związku z art. 78 Konstytucji RP). W pełni należy zgodzić się z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z 12 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Bd 316/13, LEX nr 1351500, w którym przyjęto, że instytucja rozstrzygnięcia kasacyjnego organu drugiej instancji chroni prawo strony do dwukrotnego merytorycznego rozpatrzenia jej sprawy, a więc prawo strony do realizacji wyrażonej w art. 15 K.p.a. i doprecyzowanej w art. 127 K.p.a., zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W przekonaniu Sądu, słusznie również wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z 26 lipca 2013 r., sygn. akt III SA/Kr 665/13, LEX nr 1343468, że: "użycie w art. 138 § 2 K.p.a. spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą; konieczne jest dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". W ocenie składu orzekającego, należy przyjąć, że stwierdzenie "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego". Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Mając na uwadze powyższe stwierdzić trzeba, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa i wbrew subiektywnym twierdzeniom skarżącego, jest ona dla niego korzystna, albowiem organ I instancji ponownie rozpoznając sprawę będzie zobligowany do szczegółowego wyjaśnienia ustalonej przez siebie powierzchni działek oraz sposobu dokonania kompensacji ich powierzchni, co następnie da skarżącemu możliwość zweryfikowania treści wydanej w ten sposób decyzji i ewentualnego zgłoszenia merytorycznych zarzutów związanych ze sposobem obliczenia należnych mu dopłat. Biorąc pod uwagę powyższe, skarga na podstawie art. 151 P.p.s.a., podlegała oddaleniu jako bezzasadna.