II SA/Op 415/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia NSA Jerzy Krupiński (spr.) Protokolant St. sekretarz sądowy Mariola Krzywda po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2019 r. na rozprawie sprawy ze skargi T. W. na uchwałę Rady Miasta Opola z dnia 29 sierpnia 2019 r., Nr [...] w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie ustalenia statutów żłobków postanawia 1) odrzucić skargę, 2) zwrócić skarżącemu T. W. kwotę 300 (trzysta) złotych, uiszczoną tytułem wpisu od skargi. Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez T. W. (dalej: skarżący) jest uchwała Rady Miasta Opola z dnia 29 sierpnia 2019 r., Nr [...], podjęta w sprawie zmiany uchwały nr [...] Rady Miasta Opola z dnia 5 lipca 2018 r. w sprawie ustalenia statutów Żłobków Nr [...], [...], [...] i [...] w [...]. W zaskarżonej uchwale w § 1 postanowiono, że § 3 zmienianej uchwały otrzymuje następujące brzmienie: "1. Żłobek przyjmuje dzieci zamieszkałe na terenie Miasta Opola. 2. Podstawą przyjęcia dziecka do Żłobka jest złożenie wniosku rodzica/opiekuna prawnego o przyjęcie dziecka. 3. Zapisy do Żłobka prowadzi się przez cały rok, przyjęcia dzieci odbywają się w miarę posiadania wolnych miejsc. 4. W dniu przyjęcia do Żłobka rodzic lub opiekun prawny przedłoży kserokopię aktualnej karty szczepień dziecka wraz z oryginałem do weryfikacji, w której posiada obowiązkowe szczepienia ochronne, zgodnie z aktualnym Programem Szczepień Ochronnych lub przeciwwskazania do szczepień zgodnie z Programem, na potwierdzenie czego rodzic lub opiekun prawny dziecka przedłoży zaświadczenie od lekarza pediatry. 5. Pierwszeństwo w przyjęciu do Żłobka mają dzieci: 1) z rodzin wielodzietnych (na podstawie Karty Dużej Rodziny); 2) z orzeczoną niepełnosprawnością; 3) mające rodzeństwo w Żłobku; 4) rodziców pracujących/uczących się w systemie dziennym; 5) rodzica z orzeczoną niepełnosprawnością. 6. Dzieci zapisywane są do grup według zbliżonego wieku oraz rozwoju psychofizycznego. 7. Z rodzicami/opiekunami prawnymi dzieci przyjętych do Żłobka zawiera się umowy w sprawie korzystania z usług Żłobka. 8. W przypadku zgłoszenia przez rodziców/opiekunów prawnych dziecka jego dłuższej nieobecności w Żłobku, trwającej minimum 30 dni kalendarzowych, na miejsce tego dziecka na czas jego nieobecności można przyjąć inne dziecko, na podstawie umowy w sprawie korzystania z usług Żłobka zawartej z jego rodzicami/opiekunami prawnymi." W § 2 zaskarżonej uchwały jej wykonanie powierzono Prezydentowi Miasta Opola, a w § 3 postanowiono, że uchwała wchodzi w życie z dniem 1 stycznia 2020 r. W skardze, odnoszącej się również do uchwały Rady Miasta Opola Nr [...], będącej przedmiotem rozpoznania w odrębnej sprawie zawisłej w tut. Sądzie, T. W., powołując się na art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r., poz. 506 ze zm.), dalej: "u.s.g.", zarzucił, że zaskarżona uchwała dotknięta jest wadą prawną polegającą na wprowadzeniu jako warunku przyjęcia dziecka do żłobka, wymogu przedłożenia kserokopii aktualnej karty szczepień dziecka wraz z oryginałem lub udokumentowania przez lekarza pediatrę przeciwwskazań do szczepień. W uzasadnieniu przywołał art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 (Dz. U. z 2019 r., poz. 409 ze zm.), zwanej dalej "ustawą" i wywiódł, że kwestionowany warunek jest niezgodny z zapisami ustawy i służyć miał wyłącznie do wyeliminowania obawy przed zarażeniem dzieci odrą jako jedną z chorób zakaźnych. W ocenie skarżącego, wprowadzenie wymogu przedłożenia karty szczepień ma na celu w istocie wyegzekwowanie spełnienia przez rodziców obowiązku poddania dzieci szczepieniom, a do tego Rada nie była uprawniona. Powołał się na pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 15 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 2451/12. Uzasadniając swój interes prawny podniósł, że przedmiotowa uchwała jest aktem prawa miejscowego, oddziałuje więc na każdego mieszkańca Opola, który – tak jak w jego przypadku – posiada dziecko w wieku poniżej lat 3. Prezydent Miasta Opola w odpowiedzi na skargę wnosił o jej oddalenie, podnosząc, że sporna regulacja mieści się w upoważnieniu wynikającym z art. 11 ust. 2 ustawy, wskazującym na właściwość podmiotu, który utworzył żłobek, do ustalenia m.in. warunków przyjmowania dzieci z uwzględnieniem ich stanu zdrowia. Zdaniem Prezydenta, wymóg poddania dziecka szczepieniom przewidzianym w celu zwalczania chorób zakaźnych mieści się w granicach pojęcia "danych o stanie zdrowia" użytego w art. 3a ust. 6 ustawy. Podniósł też, że ustawa upoważnia podmiot tworzący żłobek do przetwarzania tego rodzaju danych osobowych i nie narusza postanowień rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (w skrócie: "RODO"). Skarżący w piśmie z 15 grudnia 2019 r. zawarł polemikę z tą ostatnią tezą, podnosząc, że przetwarzanie danych dotyczących szczepień nie jest zgodne z celem ich pozyskania (w celu przeprowadzenia rekrutacji), lecz służy wymuszeniu na rodzicach wykonania obowiązku wynikającego z ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2019 r., poz. 1239). Podniósł też dodatkowo, że wyrok WSA w Gliwicach z dnia 6 sierpnia 2019 r., sygn. akt III SA/Gl 489/19, na który powołał się organ, został wydany w innym stanie faktycznym. Na rozprawie w dniu 19 grudnia 2019 r. pełnomocnik organu przyznał, że w uchwale doszło do błędu redakcyjnego polegającego na określeniu, że zmianie podlega § 3 uchwały zamiast § 3 poszczególnych załączników do uchwały zmienianej. Dodał, że błąd ten dostrzegł Wojewoda Opolski, który podjął w tej sprawie stosowną interwencję u Prezydenta, a który z kolei uzależnia podjęcie działań zmierzających do wyeliminowania tego błędu od wyniku niniejszej sprawy. Zwrócił uwagę na różne podejście orzecznictwa do kwestii charakteru uchwały w sprawie statutu żłobka jako aktu prawa miejscowego. Pełnomocnik skarżącego nie miał wiedzy na temat tego, czy skarżący posiada dziecko i czy uczęszcza ono do żłobka lub bierze udział w rekrutacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badaniu podlega jedynie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa procesowego i materialnego w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325) zwanej P.p.s.a., kontrola sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz na inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. uwzględniając skargę na uchwałę, Sąd stwierdza jej nieważność w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. W niniejszej sprawie kontroli sądowej poddana została wymieniona na wstępie uchwała Rady Miejskiej w Opolu z dnia 29 sierpnia 2019 r. w sprawie uchwalenia zmiany uchwały w sprawie statutów wymienionych w uchwale żłobków, przy czym uchwale nie nadano statusu aktu prawa miejscowego (nie przewidziano obowiązku jej publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego). Skarga na ten akt wniesiona została w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. i wobec tego, w pierwszej kolejności koniecznym było dokonanie oceny legitymacji skarżącego do wniesienia skargi. Przepis ten znajduje zastosowanie w jego aktualnym brzmieniu, ustalonym ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935), która weszła w życie z dniem 1 czerwca 2017 r. Regulacja art. 101 ust. 1 u.s.g. stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Z powyższego wynika zatem, że merytoryczne rozpoznanie skargi wniesionej w tym trybie wymaga ustalenia, że postanowienia skarżonej uchwały naruszają interes prawny wnoszącego skargę. Aktualnie, inaczej niż przed ww. nowelizacją, nie jest natomiast wymagane uprzednie spełnienie warunku bezskutecznego wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa i zachowania w związku z tym określonego terminu do wniesienia skargi. Badając w niniejszej sprawie legitymację skarżącego Sąd przyjął, że w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. naruszenie interesu prawnego oznacza istnienie związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, wynikających z norm prawa materialnego, a zaskarżoną uchwałą (por. wyrok NSA z 29 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 2859/14 - dostępny, jak wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu, na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Musi mieć ono charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Uchwała, czy też konkretne jej postanowienia, muszą zatem naruszać rzeczywiście istniejący w dacie wniesienia skargi interes prawny skarżącego. Z kolei w myśl art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a., nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Przepisem szczególnym w rozumieniu przywołanego powyżej art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. jest niewątpliwie art. 101 ust. 1 u.s.g. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym bezwzględnie zaakceptowany został pogląd, zgodnie z którym regulacja przepisu art. 101 ust. 1 u.s.g. uzależnia skuteczność wniesionej skargi od wykazania legitymacji skargowej, której podstawą jest naruszenie zaskarżonym aktem interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego we wskazanym wyżej rozumieniu tego przepisu. Oznacza to, że u podstaw legitymacji skargowej podmiotu wnoszącego skargę musi istnieć konkretny, wynikający z określonej normy prawnej, przyznającej temu podmiotowi określone korzyści prawne, interes prawny. Interes ten wpływa na jego indywidualne uprawnienia i obowiązki i musi istnieć w chwili wniesienia skargi. Należy przy tym podkreślić, że o statusie strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym, prowadzonym przy uwzględnieniu przepisu art. 101 ust. 1 u.s.g., decyduje posiadanie interesu prawnego lub uprawnienia, ale dopiero naruszenie tego interesu prawnego lub uprawnienia umożliwia merytoryczne rozpoznanie skargi przez sąd administracyjny. Jak już wspomniano, pojęcie interesu prawnego rozumianego jako uprawnienia i obowiązki prawne musi wynikać z normy prawa materialnego i odnoszone jest do związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków podmiotu skarżącego wynikających z przepisu prawa, który kształtuje jego sytuację prawną, a zaskarżonym aktem. Ponadto jego elementem musi być obiektywna, realnie istniejąca potrzeba ochrony prawnej. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem, to na stronie skarżącej spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, a nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Wnosząc skargę, strona skarżąca musi wykazać, a nie jedynie uprawdopodobnić, że istnieje związek pomiędzy jej prawnie gwarantowaną sytuacją a zaskarżonym aktem, polegający na tym, że narusza on jej interes prawny lub uprawnienia (por. wyrok WSA w Białymstoku z 9 września 2004 r., sygn. akt II SA/Bk 364/04; wyrok WSA w Krakowie z dnia 12 października 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 528/09; postanowienie WSA w Szczecinie z dnia 11 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SA/Sz 1518/15). A. Matan [w:] "Komentarz do art. 101 ustawy o samorządzie gminnym" (zam. w: System Informacji Prawnej LEX) trafnie zwraca uwagę na to, że w przypadku odpowiedzi na pytanie (analogiczne do pytania na tle stosowania art. 28 K.p.a.), czy skargę może wnieść tylko ten, kto zgodnie z normą prawa materialnego ma interes prawny lub uprawnienie (legitymacja obiektywna), czy też każdy, kto twierdzi, że ma taki interes lub uprawnienie (legitymacja subiektywna), nieaktualny pozostaje pogląd, zgodnie z którym wzgląd na prawo do sądu (prawo do procesu) przemawia na rzecz drugiej z tych opcji. Sąd administracyjny nie ma zatem obowiązku poszukiwania tego interesu z własnej inicjatywy, zwłaszcza gdy strona postępowania – tak jak w rozpoznawanej sprawie – w sposób wyraźny powołuje się jedynie na interes zbiorowy mieszkańców posiadających dzieci w wieku do lat 3 oraz podnosi, że jako jeden z rodziców dziecka w tym wieku może być potencjalnie dotknięta skutkami wadliwej uchwały. Ponieważ do wniesienia skargi nie legitymuje jedynie stan zagrożenia naruszeniem, stąd w skardze należy wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę (wyrok NSA z 4 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1563/04; wyrok NSA z 22 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 1127/05). W rozpoznawanej sprawie skarżący nie przedstawił jednak jakichkolwiek dowodów dotyczących faktu posiadania dziecka w wieku do lat 3, ani nie wykazał dowodowo ewentualnego uczęszczania tego dziecka do jednego z wymienionych w uchwale żłobków albo uczestnictwa tego dziecka w rekrutacji do takiego żłobka. Nie wykazał przy tym, że w związku z kwestionowaną treścią uchwały został pozbawiony możliwości uczestnictwa w takiej rekrutacji czy też jego dziecko nie zostało zakwalifikowane do jednego z tych żłobków. Na marginesie jedynie należało zaznaczyć, że na skutek wadliwości legislacyjnej organu, sprowadzającej się do błędnego oznaczenia jednostki redakcyjnej aktu zmienianego, która miała podlegać nowelizacji, nie doszło do żadnej zmiany w statutach przedmiotowych żłobków, a zatem rekrutacja odbywać się będzie nadal w niezmienionym trybie wynikającym z postanowień tych statutów w brzmieniu dotychczasowym. Powoduje to, że w sprawie nie można doszukać się nawet hipotetycznego naruszenia rzeczywistego (realnego) interesu prawnego skarżącego. Reasumując, Sąd doszedł do przekonania, że skarżący nie wskazał na żadne uprawnienia nadające się do wykonania, które na skutek wejścia w życie zaskarżonej uchwały doznałyby w jego przypadku ograniczenia lub uległyby zniweczeniu. Z tych też powodów Sąd uznał, że interes prawny skarżącego nie został naruszony zaskarżoną uchwałą. Skoro więc w skardze nie wykazano, że zaskarżona uchwała narusza konkretny, aktualny i realny interes prawny lub uprawnienie strony, która wniosła skargę, należało skargę odrzucić na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. Dokonanie oceny braku naruszenia interesu prawnego skarżących, prowadzące do odrzucenia skargi, eliminuje możliwość merytorycznego badania trafności podniesionych zarzutów w zakresie naruszenia zarówno norm prawnych regulujących procedurę rekrutacji dzieci do żłobków publicznych, jak i przepisów upoważniających organ samorządu terytorialnego do uchwalania tego rodzaju przepisów. W postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. sąd administracyjny orzeka jedynie w granicach interesu prawnego skarżącego. W wyroku z 4 listopada 2003 r., sygn. SK 30/02 (OTK ZU nr 8/A/2003, poz. 84) Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że skarga na podstawie art. 101 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis - podstawą zaskarżenia jest niezgodność uchwały z prawem i równocześnie naruszenie przez nią konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy bądź wreszcie innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą związany prawnie w inny sposób. W piśmiennictwie przyjmuje się przy tym, że skoro dopuszczalność skargi uzależniona jest od stwierdzenia naruszenia indywidualnej sytuacji prawnej (interesu prawnego lub uprawnienia) skarżącego, a nie od naruszenia prawa przez zaskarżony akt, to taka konstrukcja legitymacji do złożenia skargi wyklucza zaskarżenie na podstawie kryterium naruszenia obiektywnego porządku prawnego. Dla gwarancji poszanowania obiektywnego porządku prawnego przez organy wykonujące administrację publiczną została przyznana legitymacja do złożenia skargi prokuratorowi, organizacji społecznej, Rzecznikowi Praw Obywatelskich, a na podstawie przepisów ustaw samorządowych organom nadzoru. W razie, gdy uchwała organu gminy narusza przepisy prawa, po upływie ustawowego terminu do wykorzystania kompetencji nadzorczej, legitymację do złożenia skargi ma wojewoda (zob. W. Kisiel "Komentarz do art. 101, art. 101(a) ustawy o samorządzie gminnym – LEX). Dlatego też, pomimo przyznania przez pełnomocnika organu na rozprawie faktu oczywistej wadliwości zaskarżonej uchwały, w sytuacji konieczności odrzucenia skargi ze względów wyżej podniesionych, wykluczona była możliwość merytorycznej ingerencji w jej zapisy. O zwrocie opłaty sądowej orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a.