II SA/Op 421/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Bogusz – spr. Sędziowie Sędzia WSA Ewa Janowska Sędzia WSA Grażyna Jeżewska Protokolant St. sekretarz sądowy Grażyna Stykała po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi R. Z. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 24 maja 2012 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie rozgraniczenia nieruchomości oddala skargę. Przedmiotem skargi wniesionej przez R. Z. było postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z 24 maja 2012 r., nr [...], utrzymujące w mocy postanowienie Burmistrza Głuchołaz z dnia 24 lutego 2012 r., nr [...], o odmowie wznowienia postępowania w sprawie rozgraniczenia nieruchomości. Wydanie tych postanowień poprzedziły postępowania administracyjne o następującym przebiegu. Decyzją z 14 sierpnia 2007 r., wydaną na podstawie art. 33 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne ( Dz. U. 2005, Nr 240, poz. 2027 ze zm.), Burmistrz Głuchołaz rozgraniczył nieruchomość położoną w obrębie [...], a stanowiącą działkę nr A, własność A. L. z nieruchomościami sąsiednimi położonymi także w obrębie [...], a oznaczonymi numerami geodezyjnymi: - B, stanowiącą własność Skarbu Państwa, w użytkowaniu wieczystym A S.A. [...] , - C, własność I. S. i R. Z. po ½ części, - D, własność H. M. i Ł. T. po ½ części, - E, własność Z. i S. P. w 463/1000 częściach oraz C. O. w 537/1000 częściach. - F, własność Gminy Głuchołazy, - G, własność Powiatu Nyskiego. Burmistrz Głuchołaz w sentencji orzeczenia stwierdził ponadto, że granica między nieruchomością oznaczoną jako działka nr A, a nieruchomością oznaczoną nr B i częściami nieruchomości oznaczonych jako działki C, D, E, F i G przebiega zgodnie z protokołem granicznym z dnia 3 lipca 2007 r. załączonym do operatu rozgraniczeniowego i przyjętym do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego. Decyzja Burmistrza Głuchołaz nie została zaskarżona do Sądu powszechnego przez żadną ze stron. Pismem z 25 czerwca 2010 r. R. Z. wniósł do Burmistrza Głuchołaz "o ponowne sprawdzenie granic pomiędzy jego posesją stanowiącą działkę nr C a działką nr A, której właścicielką jest A. L.". W piśmie tym wnioskodawca przedstawił przebieg czynności towarzyszących rozgraniczeniu nieruchomości w 2007 r. i stwierdził, że "został wprowadzony w błąd przez geodetę A. S., iż granica działek idzie prosto bez zmian, a teraz A. L. żąda od niego wydania części gruntu oraz opuszczenia części stodoły, w związku z innym przebiegiem granicy". Po złożeniu tego pisma między organem a wnioskodawcą nastąpiła wymiana korespondencji od 22 lipca 2010 r. do 10 lutego 2012 r., w toku której organ ostatecznie zobowiązał R. Z. do uzupełnienia podania o wznowienie postępowania przez udzielenie informacji, kiedy dowiedział się o istnieniu przyczyny wznowienia postępowania i wskazał przesłankę wznowienia ( w tym celu organ zacytował stronie treść art. 145 § 1 K.p.a.). W piśmie z 10 lutego 2012 r. wnioskodawca podniósł między innymi, że w liście z 20 maja 2009 r. A. L. prosiła go o przekazanie jej części stodoły i usunięcie ogrodzenia zgodnie z mapą geodezyjną, dlatego "dopiero w maju 2009 r. dowiedział się o zmianach dotyczących jego działki A, a wynikłych z rozgraniczenia w 2007 r." Postanowieniem z 24 lutego 2012 r. Burmistrz Głuchołaz, po ponownym rozpoznaniu sprawy (pierwsze postanowienie z 4 sierpnia 2012 r. zostało uchylone przez SKO postanowieniem z 24 października 2011 r.), powołując się na przepis art. 149 § 3 i art. 150 K.p.a. odmówił wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie rozgraniczenia nieruchomości R. Z. i A. L. W uzasadnieniu organ skrótowo przedstawił wymianę korespondencji z wnioskodawcą oraz zacytował przepisy K.p.a. o podstawach wznowienia postępowania zawarte w art. 145 § 1 K.p.a. Następnie organ podkreślił, że wnioskodawca dowiedział się o okolicznościach będących podstawą wznowienia postępowania po 20 maja 2009 r. z listu A. L. Okoliczność tą wnioskodawca przyznał, a zatem z pewnością uchybił terminowi miesięcznemu zgłoszenia wniosku określonego w art. 148 § 1 K.p.a. Od tego postanowienia zażalenie złożył R. Z. i domagał się jego uchylenia oraz ponownego rozgraniczenia nieruchomości. Strona opisała w odwołaniu nie tylko korespondencję z organem po złożeniu podania o wznowienie, ale przede wszystkim "brak podstaw do zmiany granic w 2007 r., gdyż granice te nie były sporne i ustabilizowane na gruncie przez 60 lat". Zaskarżonym postanowieniem z 24 maja 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu utrzymało w mocy postanowienie I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy zważył, że po ponownym rozpatrzeniu sprawy wznowienia postępowania rozgraniczeniowego opisanych na wstępie nieruchomości, w części dotyczącej rozgraniczenia działki nr A stanowiącej własność A. L. z działką nr C stanowiącą współwłasność I. S. i R. Z., Burmistrz Głuchołaz na podstawie art. 149 § 3 i 150 K.p.a. postanowieniem z dnia 24 lutego 2012 r., nr [...], odmówił wznowienia postępowania. Uzasadniając utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia w rozważaniach prawnych Kolegium podkreśliło, że organ właściwy do rozpatrzenia wniosku o wznowienie jest zobligowany w pierwszej kolejności do badania dopuszczalności wznowienia postępowania i w tym zakresie winien ustalić czy wniosek dotyczy decyzji ostatecznej, czy wniosek pochodzi od strony w rozumieniu art. 28 K.p.a., czy rzeczywiście dotyczy wznowienia postępowania, czy strona powołała jedną z podstaw wznowienia oraz czy wniosek został złożony w ustawowym miesięcznym terminie. Wszystkie przedstawione wyżej warunki wznowienia postępowania muszą wystąpić kumulatywnie co oznacza, iż brak jednego z nich uzasadnia odmowę wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 K.p.a. Zgodnie z treścią art. 145 § 1 K.p.a. strona jako podstawę wznowienia postępowania winna wskazać jedną z siedmiu wyliczonych tym przepisie okoliczności. Postępowanie w sprawie można wznowić jeśli: 1) dowody na podstawie których ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe, 2) decyzja wydana została w wyniku przestępstwa, 3) decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27 K.p.a., 4) strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, 5) wyjdą na jaw nowe okoliczności faktyczne sprawy lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję, 6) decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu, 7) zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji. Okolicznością, która zdaniem strony jest przyczyną jej wniosku, jest przebieg nowej granicy w sposób niekorzystny dla strony. O tej okoliczności R. Z. dowiedział się według twierdzeń zawartych w jego pismach z listu poleconego z dnia 20 maja 2009 r. otrzymanego od A. L., do którego odnosi się odpowiedź R. Z. z dnia 27 maja 2009 r. oraz wystąpienie kierowane do Burmistrza Głuchołaz z dnia 25 czerwca 2009 r. (błąd: winno być 25 czerwca 2010 r. – przypis Sądu) zatem faktycznie w maju 2009 r. znał on nowy przebieg granicy. Strona zobowiązana była do zachowania terminu miesięcznego do złożenia wniosku o wznowienie postępowania najdalej w ciągu miesiąca, licząc od 31 maja 2009 r., natomiast wniosek został zgłoszony dnia 8 czerwca 2011 r., zważyło końcowo SKO w motywach postanowienia. Skargę na powyższe postanowienie złożył do Sądu R. Z. i domagał się jego uchylenia oraz "przywrócenia mu terminu do złożenia wniosku o ustalenie przebiegu granic w Sądzie Rejonowym w Prudniku". Skarżący opisał czynności rozgraniczanie nieruchomości, wskazał, że przez 60 lat granice nie były sporne, przedstawił wadliwe jego zdaniem pomiary geodety przy rozgraniczeniu w 2007 r. i stwierdził, że przesunięcie granicy o 3,60 m w głąb jego działki jest wynikiem błędu. Podkreślił, że nie złożył w terminie odwołania do sądu powszechnego, bo został oszukany przez geodetę, który zapewniał go przy podpisaniu protokołu granicznego, że nic się w sytuacji nieruchomości nie zmienia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2012 r., poz. 270 ze zm.) dalej też P.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Pismo skarżącego z 25 czerwca 2010 r. wszczęło procedurę administracyjną przewidzianą dla jednego z nadzwyczajnych trybów postępowania uregulowanych w art. 145 do art. 152 Kodeksu postępowania administracyjnego. Nadzwyczajny charakter tego trybu postępowania wynika z faktu, że stwarza on możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy zakończonej ostateczną decyzją (postanowieniem), jeżeli postępowanie w którym taki akt zapadł dotknięte było co najmniej jedną z kwalifikowanych wad prawnych przewidzianych w art. 145 § 1 lub w art. 145 a § 1 K.p.a. Wznowienie postępowania stanowi tym samym odstępstwo od określonej w art. 16 § 1 K.p.a. zasady trwałości decyzji administracyjnej. W konsekwencji przepisy dotyczące wznowienia postępowania wymagają rygorystycznego i ścisłego ich stosowania przez organy administracji publicznej i nie przewidują żadnej uznaniowości. Do skutecznego wszczęcia postępowania o wznowienie postępowania konieczne jest zachowanie kodeksowych wymogów formalnych wśród których jest wymóg złożenia podania o wznowienie postępowania w ściśle określonym terminie. Zgodnie z art. 148 § 1 K.p.a. podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie 1 miesiąca od dnia w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Stwierdzenie przez organ do którego wniesiono podanie uchybienia terminowi z art. 148 § 1 K.p.a. zobowiązuje go do odmowy wszczęcia postępowania co następuje w formie postanowienia na podstawie art. 149 § 3 K.p.a. Ten sam skutek wywołuje brak wskazania w podaniu o wznowienie postępowania jednej z przesłanek wznowienia wyliczonych w art. 145 § 1 i 145 a § 1 K.p.a. Przepis art. 149 § 3 K.p.a. został zmieniony ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2011 r., Nr 6 poz. 18) i otrzymał brzmienie, że odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze postanowienia. Wydanie postanowienia o odmowie wznowienia postępowania jest możliwa w razie ustalenia niedopuszczalności wznowienia postępowania z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych, przedmiotowych także wobec uchybienia terminu ustawowego określonego w art. 148 § 1 K.p.a. Do procedury nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego, do których należy wznowienie postępowania stosuje się ogólne zasady postępowania dowodowego określone w art. 7 w zw. z art. 75 i nast. K.p.a. Wydanie orzeczenia w każdym przypadku powinno być poprzedzone dokładnym ustaleniem stanu faktycznego sprawy. W tym zakresie przepis art. 7 K.p.a. nakłada na organy administracji obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Wyrazem realizacji tego obowiązku jest przede wszystkim przepis art. 77 § 1 K.p.a. nakazujący organom zebranie i rozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego oraz art. 80 K.p.a. nakazujący dokonywanie oceny oraz udowodnienia poszczególnych okoliczności, na podstawie całego materiału dowodowego. Wskazane uregulowania nakładają na orzekające organy obu instancji obowiązek zebrania pełnego materiału dowodowego w kwestiach mających znaczenie w sprawie, ale także poddania zgromadzonych dowodów wnikliwej analizie i ocenie. Stwierdzić przy tym trzeba, że materiał dowodowy jest kompletny wówczas, jeżeli dotyczy wszystkich okoliczności faktycznych, które mają znaczenie w sprawie i pozwala na ich ustalenie. Jako dowolne należy natomiast traktować ustalenia faktyczne dokonane na podstawie niepełnego materiału dowodowego, jeżeli na jego podstawie nie można potwierdzić zaistnienia okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia. Zaznaczyć ponadto należy, że wyrazem podejmowanych przez organy działań w postępowaniu wyjaśniającym, a także dokonanej oceny winno być uzasadnienie postanowienia. Stosownie do art. 124 § 2 K.p.a. postanowienie powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, jeżeli służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego oraz gdy wydane zostało na skutek zażalenia na postanowienie. Porównanie tych regulacji prawnych z okolicznościami faktycznymi rozpoznawanej sprawy nakazuje przyjąć, że zaskarżone postanowienie SKO w Opolu z 24 maja 2012 r. nie narusza prawa procesowego. Po pierwsze, organy prawidłowo ustaliły w jakiej dacie skarżący powziął wiadomość o okoliczności przebiegu granicy według rozgraniczenia dokonanego decyzją Burmistrza Głuchołaz z 14 sierpnia 2007 r. Stało to się najpóźniej 27 maja 2009 r., gdyż w tej dacie skarżący sporządził pisemną odpowiedź na wezwanie A. L. zawarte w piśmie z 20 maja 2009 r. Z odpowiedzi R. Z. wynika ponadto, że wzywa sąsiadkę do "usunięcia nowych słupów ogrodzeniowych postawionych bez żadnego zezwolenia". Dlatego nie tylko z wezwania ale również z faktycznych działań właściciela rozgraniczonej nieruchomości skarżący powziął wiadomość o innym niż jego dotychczasowa wiedza przebiegu granicy mającym wynikać z decyzji z 14 sierpnia 2007 r. Po drugie, wskazanie przez stronę daty dowiedzenia się o okoliczności będącej podstawą wznowienia postępowania nie oznacza wskazania przesłanki wznowienia. Tymczasem jak już wyżej podkreślono przesłanki te określone są enumeratywnie i mają charakter obligatoryjny. Przyczyny wznowienia ograniczone są jedynie do tych wymienionych w art. 145 § 1 i art. 145 a K.p.a. Strona składająca podanie o wznowienie winna wskazać co najmniej jedną z nich. Organ administracji publicznej nie może wybrać za stronę przesłanki i badać – na podstawie okoliczności faktycznych sprawy – czy może ona stanowić podstawę wznowienia. Obligatoryjność formułowania przyczyn wznowienia w podaniu złożonym w trybie art. 148 § 1 K.p.a. wyklucza zatem jakiekolwiek uznanie administracyjne. W rozpatrywanej sprawie organy umożliwiły R. Z. wskazanie przesłanki wznowienia i stosując przepis art. 9 K.p.a. wzywały stronę do jej podania cytując treść art. 145 § 1 K.p.a. Skarżący zobowiązania tego nie wykonał. Dlatego słusznie organy zastosowały przepis art. 149 § 3 K.p.a. w zw. z art. 145 § 1 K.p.a. odmawiając wznowienia postępowania. Brak stwierdzenia przez sąd naruszenia przez organy przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy o jakim mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, skutkować musiał oddaleniem skargi (art. 151 P.p.s.a.). Na marginesie należy zauważyć, że odmowa wznowienia postępowania administracyjnego nie oznacza niemożności ustalenia innego przebiegu granic w kolejnym postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. 2005, Nr 240, poz. 1047 ze zm.). Rozgraniczenie ze swej istoty polega na skonfrontowaniu aktualnego stanu faktycznego władania z tytułem prawnym do władania (por. też postanowienie Sądu Najwyższego z 14 marca 2002 r., sygn. akt IV CKN 809/00 opubl. w systemie Informacji Prawnej LEX 55120).