II SA/Op 422/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Bogusz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Teresa Cisyk Sędzia WSA Grażyna Jeżewska Protokolant Sekretarz sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 maja 2007 r. sprawy ze skargi J. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uprawnień do kierowania pojazdami oddala skargę. Postanowieniem z dnia 31 października 2005 r., nr [...], Prezydent Miasta [...] przekazał według właściwości Staroście [...] pismo J. K., zamieszkałego w L. przy ul. [...], z dnia 23 września 2005 r. w sprawie udzielenia odpowiedzi na pytania dotyczące wydania prawa jazdy nr [...] seria [...] oraz posiadanych uprawnień do kierowania pojazdami. Postanowienie wydane zostało na podstawie art. 65 § 1 K.p.a. w związku z § 10 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 21 stycznia 2004 r. w sprawie wydawania uprawnień do kierowania pojazdami (Dz. U. Nr 24, poz. 215 ze zm.). W uzasadnieniu organ wskazał, iż na podstawie znajdującego się w Wydziale Komunikacji tamtejszego Urzędu rejestru wydanych praw jazdy kategorii amatorskiej ustalono, że wszystkie dokumenty, na podstawie których możliwe jest dokonanie ustaleń w zakresie posiadanych uprawnień oraz wydanych praw jazdy, przekazane zostały w dniu 24 lipca 1972 r., na podstawie przesłanego żądania akt, do Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w L. Tym samym organem właściwym do rozpatrzenia podania J. K. jest Starosta [...]. W zażaleniu na postanowienie J. K. kwestionując przekazanie pisma do Starosty [...], podniósł iż nie ma podstaw prawnych uniemożliwiających udzielenie odpowiedzi na pismo przez Prezydenta [...]. Wskazał ponadto, iż w dniu 13 maja 2004 r. złożył w Starostwie Powiatowym w L. wniosek o wymianę prawa jazdy, jednakże do chwili obecnej Starosta [...] nie wydał w tym przedmiocie pozytywnej decyzji, ani też nie podjął w tym zakresie czynności wyjaśniających. Postanowieniem z dnia [...], nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O., utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, iż zgodnie z art. 97 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.) prawo jazdy określonej kategorii wydaje, za opłatą oraz po uiszczeniu opłaty ewidencyjnej, starosta właściwy ze względu na miejsce zamieszkania osoby ubiegającej się o wydanie prawa jazdy, a w uzasadnionych przypadkach - właściwy ze względu na miejsce czasowego pobytu. Stosownie zaś do § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 29 kwietnia 2002 r. w sprawie wymiany prawa jazdy (Dz. U. Nr 69, poz. 640 ze zm.), organ wydający uprawnienia do kierowania pojazdami jest przy tym właściwy w sprawie wymiany dokumentów - prawa jazdy. W przypadku zatem zmiany miejsca zamieszkania, w myśl § 10 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 21 stycznia 2004 r. w sprawie wydawania uprawnień do kierowania pojazdami (Dz. U. Nr 24, poz. 215 ze zm.), akta ewidencyjne osoby przesyła się wraz z kserokopią karty kierowcy do organu właściwego ze względu na nowe miejsce zamieszkania osoby – po wprowadzeniu danych o tym fakcie do systemu informatycznego. Zwracając uwagę na wynikający z art. 19 i art. 20 K.p.a. obowiązek organów administracji publicznej przestrzegania z urzędu swojej właściwości oraz ustalony w art. 65 K.p.a. obowiązek niezwłocznego przekazania podania organowi właściwemu, organ odwoławczy uznał, iż organem właściwym do wymiany prawa jazdy J. K. jest Starosta [...], do którego, w związku ze zmianą miejsca zamieszkania wnioskodawcy (z O. na L.), Prezydent Miasta [...] przesłał akta ewidencyjne kierowcy. Dodatkowo zespół orzekający odnotował, iż niezałatwienie sprawy w terminie uprawnia stronę do wniesienia, zgodnie z art. 37 § 1 K.p.a., zażalenia do organu wyższego stopnia nad Starostą [...]. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu J. K. podniósł, iż uzasadnienie zaskarżonego postanowienia jest "nie na temat" i zawiera "błędy logiczne", jak również "brak w nim odniesienia do kwestii związanych z wydaniem oryginału prawa jazdy oraz wymiany prawa jazdy dokonywanej we wcześniejszych latach". Zarzucając Staroście [...] oraz Wydziałowi Komunikacji Urzędu Miasta [...] niewłaściwe działanie w zakresie wymiany prawa jazdy kategorii A i B, skarżący wskazał, iż niewydanie nowego prawa jazdy w terminie miesiąca od dnia złożenia wniosku rażąco narusza przepisy art. 35, art. 36 i art. 37 K.p.a. Jednocześnie wniósł "o wydanie nowego prawa jazdy zgodnie z oryginałem jaki znajduje się w aktach sprawy, w terminie 1 miesiąca oraz o skierowanie sprawy do prokuratury celem postawienia zarzutów niedopełnienia obowiązków służbowych przez urzędników Wydziału Komunikacji w O. i L.". W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. podtrzymało w całości argumenty przytoczone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i wniosło o oddalenie skargi. W piśmie procesowym z dnia 1 sierpnia 2006 r. skarżący wskazał, iż w dniu 13 maja 2004 r. wniósł do Starosty [...] wniosek o wymianę prawa jazdy, który do chwili obecnej nie został rozpatrzony. Ponadto zawnioskował o zwolnienie go z kosztów sądowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie odnotować należy, iż zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest bowiem legalność aktu administracyjnego, czyli jego zgodność z przepisami prawa materialnego i prawidłowość przyjętej przez organ procedury, która doprowadziła do wydania aktu. Zaznaczyć również należy, iż stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej P.p.s.a., Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, iż w granicach danej sprawy, Sąd dokonuje oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami prawa, bez względu na zarzuty podniesione w skardze. Jednocześnie dokonywana przez sąd kontrola legalności nie może wykraczać poza przedmiot zaskarżonego aktu. Tym samym ocenie sądowej nie podlegają wszelkie spory wykraczające poza zakres przedmiotu sprawy. Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego było postanowienie o przekazaniu według właściwości do innego organu pisma J. K. o udzielenie odpowiedzi na pytania dotyczące wydania mu prawa jazdy oraz posiadanych przez niego uprawnień do kierowania pojazdami. Z uwagi na zakres zaskarżonego rozstrzygnięcia, przedmiotem rozważań w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym nie były zatem kwestie związane z merytorycznym rozstrzygnięciem w przedmiocie wymiany prawa jazdy, lecz zagadnienia dotyczące przekazania pisma strony do właściwego organu. Przeprowadzona przez Sąd, kontrola legalności zaskarżonego postanowienia wykazała, iż odpowiada ono przepisom prawa. Rozważania w zakresie dokonanej przez tut. Sąd oceny legalności zaskarżonego postanowienia rozpocząć należy od wskazania, iż stosownie do art. 19 K.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są, na każdym etapie postępowania, do badania oraz przestrzegania z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Powołane przez ustawodawcę w art. 19 K.p.a. pojęcie "właściwości organu" oznacza zdolność prawną organu administracji publicznej do rozpoznawania i rozstrzygania w postępowaniu administracyjnym określonego rodzaju spraw. Przez właściwość rzeczową rozumie się przy tym zdolność do rozpoznawania i załatwiania spraw indywidualnych danej kategorii, zaś właściwość miejscowa oznacza zdolność do załatwiania przez organ spraw na określonym terytorium kraju. Podstawę do określenia właściwości rzeczowej organu, w myśl art. 20 K.p.a. stanowią przepisy o zakresie jego działania, przez które rozumieć należy przede wszystkim przepisy ustaw materialnoprawnych, jak również ustaw określających ustrój oraz zakres zadań określonych organów. Zasady ustalania właściwości miejscowej określone natomiast zostały w art. 21 K.p.a. Zauważyć jednak należy, iż regulacja art. 21 K.p.a. nie wyłącza formułowania w odniesieniu do danego rodzaju spraw odmiennych reguł ustalania właściwości miejscowej. Przepisy ustaw materialnych mogą bowiem wprowadzać odmienne bądź częściowo zmodyfikowane zasady ustalania właściwości miejscowej w zakresie spraw które regulują. W przypadku zatem gdy ustawa normująca określony dział prawa materialnego określa sposób ustalania właściwości miejscowej organu, przepisy tej ustawy, jako mające szczególny charakter, mają pierwszeństwo przed przepisami art. 21 K.p.a. Z określonym w art. 19 K.p.a. obowiązkiem organów przestrzegania swojej właściwości, związany jest przepis art. 65 § 1 K.p.a., który znajduje zastosowanie w każdym przypadku, gdy organ do którego wniesiono podanie nie jest właściwy do jego rozpoznania. Określa on obowiązek organu w przypadku negatywnego wyniku kontroli w zakresie właściwości. Zgodnie z jego treścią, w przypadku gdy organ, do którego wniesiono podanie, jest niewłaściwy w sprawie, obowiązany jest niezwłocznie przekazać podanie do organu właściwego. Przekazanie następuje w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie. Uwzględniając regulację art. 65 § 1 K.p.a. zauważyć należy, iż w przypadku stwierdzenia przez organ braku właściwości, jedynym jego uprawnionym działaniem w zakresie wniesionego wniosku, stanowiącym jednocześnie jego obowiązek, jest przekazanie wniosku do organu właściwego. Brak właściwości organu oznacza bowiem brak zdolności prawnej do realizowania kompetencji w zakresie wniesionego żądania. W konsekwencji wyłącza zatem możliwość podejmowania przez niewłaściwy organ merytorycznych rozstrzygnięć w zakresie wniesionego podania. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a., sankcją za nieprzestrzeganie przez organ administracji publicznej przepisów o właściwości jest natomiast nieważność decyzji. W niniejszej sprawie, wniesione przez skarżącego do Prezydenta Miasta [...] podanie odnosi się do sprawy o wymianę prawa jazdy. Mając zatem na uwadze zakres przedmiotowy sprawy, w której podanie zostało wniesione wskazać należy, iż podstawę prawną do podejmowania przez organy administracji publicznej działań w zakresie wymiany prawa jazdy stanowi ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.) oraz przepisy wydanego na podstawie art. 150 ust. 2 tej ustawy, rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 29 kwietnia 2002 r. w sprawie wymiany praw jazdy (Dz. U. Nr 69, po. 640 ze zm.). Zgodnie z art. 97 ust. 1 wskazanej ustawy, dokument stwierdzający uprawnienie do kierowania pojazdem wydaje, za opłatą oraz po uiszczeniu opłaty ewidencyjnej, starosta właściwy ze względu na miejsce zamieszkania osoby ubiegającej się, a w uzasadnionych przypadkach – właściwy ze względu na miejsce czasowego pobytu. W świetle powołanego przepisu dostrzec należy, iż określa on zarówno właściwość rzeczową jak i miejscową organu administracji publicznej do wydania dokumentu stwierdzającego uprawnienia do kierowania pojazdem, którym w myśl art. 88 ust. 1 Prawa o ruchu drogowym jest prawo jazdy określonej kategorii. W zakresie właściwości rzeczowej stanowi on, iż generalnie – tj. poza wyłączeniami wskazanymi w art. 97 ust. 2 - 3a Prawa o ruchu drogowym - organem posiadającym zdolność prawną do rozpoznawania i załatwiania indywidualnych spraw w przedmiocie wydania prawa jazdy jest starosta. Co prawda w powołanym przepisie jest mowa jedynie o wydaniu dokumentu stwierdzającego uprawnienie do kierowania pojazdem, jednakże dostrzec trzeba, iż do kompetencji starosty należy również nadawanie i odmowa nadania uprawnienia do kierowania pojazdem. Wydanie dokumentu jest bowiem czynnością wtórną, która dla swej skuteczności musi być poprzedzona wydaniem decyzji o nadaniu uprawnień, które następnie potwierdzone zostają w wydanym dokumencie. Co do właściwości miejscowej organu, przepis art. 97 ust. 1 Prawa o ruchu drogowym wprowadza natomiast zasadę, iż właściwość miejscową ustala się na podstawie miejsca zamieszkania, bądź w uzasadnionych przypadkach miejsca czasowego pobytu, osoby ubiegającej się wydanie prawa jazdy. Zgodnie z § 2 pkt 1 wskazanego wcześniej rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymiany praw jazdy, wymiany dokumentów uprawniających do kierowania pojazdami lub potwierdzających dodatkowe kwalifikacje kierujących pojazdami, dokonuje organ wydający uprawnienia do kierowania pojazdami. Stosownie do tego, zgodnie z art. 97 ust. 1 Prawa o ruchu drogowym, który stanowi podstawę prawną ustalania właściwości organu w przedmiocie wydawania uprawnień do kierowania pojazdami, organem właściwym w sprawie wymiany prawa jazdy, jest starosta właściwy ze względu na miejsce zamieszkania osoby ubiegającej się o wymianę dokumentu, a w uzasadnionych przypadkach – właściwy ze względu na miejsce czasowego pobytu. Bez znaczenie przy tym dla ustalenia właściwości miejscowej organu pozostaje fakt, iż prawo jazdy wydane zostało przez inny organ, właściwy ze względu na wcześniejsze miejsce zamieszkania wnioskodawcy. Mając na uwadze powyższe uznać w niniejszej sprawie należy, iż Prezydent Miasta [...] nie jest właściwy rzeczowo do rozpatrzenia podania skarżącego. Zgodnie z § 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymiany praw jazdy oraz art. 97 ust. 1 Prawa o ruchu drogowym, zdolność do rozpoznawania i załatwiania spraw w przedmiocie wymiany prawa jazdy, posiada wszak starosta. Jednocześnie, jako że skarżący zamieszkuje na obszarze objętym właściwością miejscową Starosty [...], a jednocześnie nie zachodzi co do niego uzasadniony przypadek dopuszczający ustalenie właściwości miejscowej organu na podstawie miejsca czasowego pobytu skarżącego przyjąć należy, iż właściwym organem w sprawie wymiany prawa jazdy skarżącego jest starosta [...]. Tym samym, w świetle braku właściwości Prezydenta Miasta [...] do rozpoznania spornego podania, uznać należało, iż zaskarżone postanowienie wydane zostało zgodnie z przepisami prawa. Skoro bowiem organ, do którego wniesiono podanie nie był właściwy do jego rozpoznania, zgodnie z art. 65 § 1 K.p.a. prawidłowo dokonał, w drodze postanowienia, przekazania podania do organu właściwego. Dodatkowo wskazać należy, iż podniesione w skardze zarzuty, dotyczące bezczynności Starosty [...] w sprawie o wymianę prawa jazdy, wykraczają poza przedmiot zaskarżonego w niniejszej sprawie aktu. Z uwagi na treść podnoszonych zarzutów, na marginesie zaznaczyć jednak można, iż w myśl art. 37 § 1 K.p.a. na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub ustalonym w myśl art. 36 K.p.a., stronie służy zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia. Stosownie do tego skarżącemu przysługuje wniesienie zażalenia na niezałatwienie w terminie sprawy w przedmiocie wymiany prawa jazdy. Zauważyć jednak trzeba, iż zażalenie to przysługuje na brak działań ze strony właściwego organu, tj. organu posiadającego prawny obowiązek podejmowania działań w sprawie o wymianę prawa jazdy. Jednocześnie winno być ono wniesione bezpośrednio do organu wyższego stopnia nad organem który pozostaje w bezczynności. Uwzględniając powyższe rozważania należało, na mocy art. 151 P.p.s.a. oddalić skargę. Odnosząc się do wniosku skarżącego o zwrot kosztów postępowania wskazać należy, że zgodnie z art. 199 P.p.s.a., strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Zgodnie z art. 205 § 1 P.p.s.a. do niezbędnych kosztów postępowania prowadzonego przez stronę osobiście lub przez pełnomocnika, który nie jest adwokatem lub radcą prawnym, zalicza się poniesione przez stronę koszty sądowe, koszty przejazdów do Sądu oraz równowartość utraconego zarobku w skutek stawiennictwa w Sądzie. Niezależnie od tych uregulowań obowiązuje przepis, że skarżącemu przysługuje od organu zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, ale w razie uwzględnienia skargi przez Sąd I instancji (por. art. 200 P.p.s.a.). W rozpatrywanej sprawie skarga J. K. nie została uwzględniona. Nie zachodzi zatem podstawa do przyznania stronie skarżącej zwrotu kosztów postępowania w jakimkolwiek zakresie. Mając na uwadze powyższe orzeczono jak w sentencji.