II SA/Op 426/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia WSA Ewa Janowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Z. Z. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Opolu z dnia 12 września 2019 r, nr [...] w przedmiocie wypłacenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop postanawia odrzucić skargę. Pismem datowanym na dzień 10 października 2019 r. Z. Z. (dalej zwany skarżącym lub stroną), złożył za pośrednictwem Komendanta Wojewódzkiego Policji w Opolu, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu na akt tego organu z dnia 12 września 2019 r., nr [...], który określił jako decyzję odmawiającą wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i urlop dodatkowy. Skarżący zakwestionował sposób działania organu w załatwieniu jego wniosku z dnia 3 lipca 2019 r. Wywiódł, że wniosek ten wszczął skutecznie postępowanie administracyjne w celu wydania decyzji administracyjnej. Wskazał, że organ rażąco zaniżył wypłacony mu ekwiwalent za niewykorzystany urlop w czasie czynnej służby w Policji. W jego ocenie, organ mając na uwadze wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, zobowiązany był po skutecznym złożeniu wniosku, prawidłowo naliczyć i wypłacić mu zaniżony uprzednio ekwiwalent za 78 dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego i 39 dni urlopu dodatkowego. Skarga została wniesiona w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Pismem z dnia 14 listopada 2018 r. skarżący wystąpił do Komendanta Wojewódzkiego Policji w Opolu o spowodowanie ponownego przeprowadzenia czynności materialno-technicznej polegającej na prawidłowym naliczeniu świadczenia w postaci ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy, zgodnie z sentencją przywołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego i obowiązującymi normami prawa oraz zarządzenie wypłaty należnej kwoty świadczenia, stanowiącej różnicę pomiędzy kwotą należną a wypłaconą faktycznie na podstawie niekonstytucyjnej ustawy o Policji, z uwzględnieniem należnych odsetek. Zaznaczył, że ze służby w Policji został zwolniony z dniem [...] i na podstawie art. 115a ustawy o Policji otrzymał ekwiwalent pieniężny za 78 dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego i 39 niewykorzystanego urlopu dodatkowego. Podał, że ekwiwalent ten ustalono w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym - należnego na ostatnim zajmowanym stanowisku służbowym [...] A w [...]. Pismem z dnia 31 stycznia 2019 r. Główny Księgowy Komendy Wojewódzkiej Policji w Opolu, powołując się na upoważnienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w Opolu poinformował skarżącego, że rozpatrzenie jego wniosku może nastąpić dopiero po zmianie przepisów w tym zakresie. W ww. piśmie z dnia 3 lipca 2019 r. skarżący odwołując się do swego pierwszego wystąpienia z dnia 14 listopada 2018 r. oraz treści wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 23 maja 2019 r., sygn. akt III SA/Gd 218/19, wniósł o uruchomienie procedury wyliczenia i wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Zaskarżonym pismem z dnia 12 września 2019 r. Główny Księgowy Komendy Wojewódzkiej Policji w Opolu podał, że analiza sprawy doprowadziła o ustalenia, iż po wydaniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego w sprawie K 7/15, zdaniem organu, nie ma podstaw prawnych do przeliczenia ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy. Organ wywodził, że wskazany wyrok Trybunału Konstytucyjnego spowodował zmianę treści art. 115a ustawy o Policji w ten sposób, że wyeliminował z systemu prawnego tę część przepisu prawa, która wraz z dodatkami o charakterze stałym, ustala wartość ułamkową miesięcznego uposażenia zasadniczego niezbędną do ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy. W konsekwencji, powstała w systemie prawnym luka, która wobec obowiązku działania organów administracji publicznej na podstawie przepisów prawa, uniemożliwia ustalenie wysokości należnego policjantowi zwalnianemu ze służby ekwiwalentu pieniężnego za jeden dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego i dodatkowego. Organ zaznaczył, że brak podstaw prawnych do ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego będzie miał miejsce aż do czasu ustanowienia przez ustawodawcę przepisu prawa, w którym wskazane zostanie jak należy obliczać dochodzony ekwiwalent. Zauważył nadto, że istotne znaczenie będzie miało ewentualne wprowadzenie przez ustawodawcę przepisów przejściowych rozstrzygających do jakich zdarzeń prawnych bądź podmiotów nowe przepisy znajdą zastosowanie. Nadmieniono, że powyższe stanowisko zostało zawarte w piśmie Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia 14 czerwca 2019 r. Odnosząc się do przywołanego przez skarżącego wyroku WSA w Gdańsku z dnia 23 maja 2019 r., Komendant Wojewódzki Policji stwierdził, że orzeczenie to jest nieprawomocne i dotyczy konkretnej, indywidualnej sprawy, przez co nie jest podstawą prawną do wypłaty ekwiwalentu. W skardze do Sądu Z. Z. stanął na stanowisku, że odpowiedź z dnia 12 września 2019 r. stanowi decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Opolu. Ponownie przywołał wyrok Trybunału Konstytucyjnego w sprawie K 7/15, którym przepis art. 115a ustawy o Policji, stanowiący podstawę ustalenia i wypłaty przedmiotowego ekwiwalentu, został uznany za niezgodny z art. 66 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP. Podniósł, że za każdy dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego funkcjonariusz Policji otrzymuje odpowiednio mniejszy ekwiwalent niż funkcjonariusz Służby Więziennej czy żołnierz zawodowy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie ewentualnie oddalenie skargi oraz o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Zaznaczył, że nie kwestionuje wyeliminowania z obrotu prawnego części normy art. 115a ustawy, na podstawie której wypłacono skarżącemu dotychczas ekwiwalent pieniężny za urlop wypoczynkowy i dodatkowy. Jednocześnie podkreślił, że organy Policji, w świetle ustanowionej w art. 7 Konstytucji zasady legalizmu, nie mają możliwości określania - bez zmiany przepisów przez ustawodawcę - nowej wyższej wartości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Zaakcentował również, że obecnie brak jest normy ustawowej, która określałaby mechanizm naliczenia ekwiwalentu według wskazań Trybunał Konstytucyjnego. W ocenie organu, nawet po przyjęciu, że zaskarżone pismo jest decyzją administracyjną, to byłaby to decyzja organu pierwszej instancji, a zatem nie przeprowadzono przed wniesieniem skargi procedury odwoławczej. To oznacza, że skarga powinna zostać odrzucona. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na podstawie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2019 r. poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), dalej zwanej w skrócie: p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Wskazać jednocześnie przyjdzie, że złożona w sprawie niniejszej skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Od dnia 15 sierpnia 2015 r. obowiązuje bowiem regulacja art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którą sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczony a skarżący temu wnioskowi nie oponował, żądając przeprowadzenia rozprawy. Nadto stosownie na podstawie art. 58 § 3 sąd odrzuca skargę postanowieniem. Odrzucenie skargi może nastąpić na posiedzeniu niejawnym. Odnosząc się w pierwszej kolejności do kwestii materialnoprawnych, wskazać należy, że przepis art. 99 ust. 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2019 r. poz. 161, z późn. zm.) stanowi, że z tytułu służby policjant otrzymuje jedno uposażenie i inne świadczenia pieniężne określone w ustawie. Natomiast po myśli art. 108 ust. 1 pkt 6 ustawy, policjantowi przysługują świadczenia w związku ze zwolnieniem ze służby. Jedno z nich uregulowano w art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy i stosownie do brzmienia tego przepisu policjant zwalniany ze służby otrzymuje, z zastrzeżeniem ust. 2-4, ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe oraz za niewykorzystany czas wolny od służby udzielany na podstawie art. 33 ust. 3 ustawy. Tak określone świadczenie nie ma charakteru uznaniowego. Prawo do ekwiwalentu wynika z ustawy, a jego realizacja następuje w drodze czynności materialnotechnicznych przez wypłatę ekwiwalentu. Ustawa nie określa formy, w jakiej następuje odmowa wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i urlop dodatkowy. Dostrzec przyjdzie, że organami Policji uprawnionymi do mianowania, przenoszenia i zwalniania policjantów ze stanowisk służbowych właściwi są ściśle określeni przełożeni, w tym komendant powiatowy (miejski) Policji i komendant wojewódzki Policji. Z art. 32 ust. 2 ustawy o Policji wynika, że od decyzji dotyczącej między innymi zwolnienia ze służby, policjantowi służy odwołanie do wyższego przełożonego, z wyjątkiem przewidzianym w ustępie 3 tego przepisu. W sytuacji, gdy organ bezpośrednio przełożony policjanta odmawia dokonania czynności, jaką jest wypłata ekwiwalentu pieniężnego za urlop, to wydanie takiego rozstrzygnięcia wymaga formy decyzji. Dopiero bowiem decyzja organu umożliwia stronie wniesienie od niej środka odwoławczego, a następnie wniesienie skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym (por. wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 542/13 i powołane w nim orzecznictwo, dostępny na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozpatrywanej sprawie pismo Komendanta Wojewódzkiego Policji w Opolu z dnia 12 września 2019 r. odmawiające wypłaty skarżącemu ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, w ocenie Sądu, uznać należy za posiadające cechy decyzji administracyjnej. W doktrynie, jak i w orzecznictwie zgodnie bowiem przyjmuje się, że o istocie aktu prawnego przesądza jego treść, a nie forma. Z tego względu pisma zawierające rozstrzygnięcie w sprawie załatwianej w drodze decyzji są decyzjami, pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, z późn. zm.), zwanej dalej K.p.a., jeśli tylko zawierają minimum elementów niezbędnych dla zakwalifikowania ich jako decyzji. Do takich elementów należy zaliczyć: oznaczenie organu administracji państwowej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji. To minimum elementów pozwala na ustalenie podmiotów i przedmiotu stosunku materialnoprawnego, a jego nawiązanie jest celem, dla zrealizowania którego następuje wydanie decyzji administracyjnej. Postępowanie w sprawie zakończonej takim "pismem" będzie wadliwe, sam akt administracyjny kryjący się w nim też będzie wadliwy, ale adresat takiej ułomnej decyzji administracyjnej może uzyskać ochronę sądową swych praw, ze wszystkimi tego konsekwencjami w zakresie przywrócenia działania administracji publicznej do stanu zgodności z prawem (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wydanie 14, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2016, s. 507-508). Wobec powyższego, zaskarżone pismo Komendanta Wojewódzkiego Policji w Opolu z dnia 12 września 2019 r., z uwagi na jego treść, należało uznać za decyzję, która załatwia sprawę w rozumieniu art. 104 K.p.a., pomimo braku zachowania wszystkich elementów decyzji z art. 107 § 1 K.p.a. Pismo to zawiera bowiem oznaczenie organu, od którego pochodzi, tj. Komendanta Wojewódzkiego Policji w Opolu, oraz adresata - skarżącego, a także podpis osoby uprawnionej - Głównej Księgowej, upoważnionej do reprezentowania Komendanta w sprawach wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, co wynika z pełnomocnictwa z dnia 3 grudnia 2018 r. (k. 5 akt adm.). Ponadto w analizowanym piśmie znajduje się rozstrzygnięcie, tj. odmowa wypłacenia wnioskowanego przez skarżącego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy wobec braku podstaw prawnych do jego ustalenia. Z akt sprawy wynika jednak, że decyzja z dnia 12 września 2019 r. nie została zaskarżona poprzez złożenie odwołania - zgodnie z powołanym wyżej art. 32 ust. 2 ustawy o Policji - do Komendanta Głównego Policji. Tymczasem skargę do sądu administracyjnego można wnieść - stosownie do art. 52 § 1 p.p.s.a. - po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Z kolei art. 52 § 2 p.p.s.a. stanowi, że przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie. Ponadto dostrzec trzeba, że wystąpienie ze skargą do sądu powinno być poprzedzone nie tylko wniesieniem odwołania od decyzji organu pierwszej instancji, lecz również zakończeniem postępowania odwoławczego, tj. wydaniem rozstrzygnięcia, które mogłoby stanowić przedmiot skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Zasadą jest bowiem, że skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego można wnieść na decyzję wydaną przez organ drugiej instancji. Mając na względzie powyższe, stwierdzić należało, że skarga wniesiona przez Z. Z. na decyzję organu pierwszej instancji, tj. decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Opolu z dnia 12 września 2019 r., jest niedopuszczalna z innych przyczyn, co w świetle art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. stanowi podstawę do jej odrzucenia. Wyjaśnić też przyjdzie, że nawet przyjęcie, iż skarżący objął skargą pismo Komendanta Wojewódzkiego Policji w Opolu, a nie decyzję tego organu, skutkowałoby odrzuceniem skargi, ponieważ w świetle art. 3 § 2 p.p.s.a., w którym określono katalog aktów i czynności mogących podlegać zaskarżeniu, nie ma możliwości prawnych złożenia skargi na pisma informacyjne organu. W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia. Jednocześnie nadmienić wypada, że stosownie do art. 112 K.p.a. błędne pouczenie, za które należy również uznać brak pouczenia w decyzji o środkach odwoławczych (por. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2002 r., sygn. akt II SA 2289/01, LEX nr 82672), nie powinno wywierać negatywnych dla skarżącego skutków prawnych, co oznacza możliwość złożenia przez skarżącego wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, zgodnie i na zasadach określonych w art. 58 K.p.a.