II SA/Op 428/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Krupiński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Jeżewska Sędzia WSA Daria Sachanbińska Protokolant Sekretarz sądowy Agnieszka Jurek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 października 2015 r. sprawy ze skargi Fundacji A w [...] na czynność - pismo Prezydenta Miasta Kędzierzyna-Koźla z dnia 22 czerwca 2015 r., nr [...] w przedmiocie informacji publicznej uchyla zaskarżoną czynność. Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez Fundację A w [...], (dalej: "Fundacja"), reprezentowaną przez Prezesa K. N., jest czynność Prezydenta Miasta Kędzierzyna-Koźla z dnia 22 czerwca 2015 r., stanowiąca wskazanie wysokości kosztów dodatkowych związanych z przekształceniem informacji publicznej, której zażądała skarżąca Fundacja. Z akt sprawy wynika, że pismem z dnia 7 czerwca 2015 r., nadesłanym drogą elektroniczną, Fundacja zwróciła się na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r., poz. 782 ze zm.), zwanej dalej: "ustawą", do Prezydenta Miasta Kędzierzyna-Koźla z wnioskiem o udostępnienie w wersji elektronicznej (np. w postaci skanów), na jej adres elektroniczny lub o opublikowanie w Biuletynie Informacji Publicznej, następujących informacji: 1. Opracowania zespołu ds. opracowania koncepcji formy organizacyjno-prawnej oraz projektów dokumentów niezbędnych do utworzenia Młodzieżowego Centrum Kultury i protokołów zebrań tego zespołu; 2. Harmonogramu prac związanych z rewitalizacją Zamku i Podzamcza oraz koncepcji zagospodarowania terenu Zamku (w tym budynku lamusa i piwnic zamkowych) opracowanego przez zespół konsultacyjny ds. badań i rewitalizacji tego obiektu wraz z protokołami zebrań tego zespołu; 3. Ustaleń zespołu ds. opracowania koncepcji działań mających na celu doprowadzenie do stanu zgodności z prawem statusu zlikwidowanych lub przekształconych z naruszeniem prawa publicznych szkół podstawowych w Kędzierzynie-Koźlu wraz z protokołami zebrań tego zespołu; 4. Programu zespołu ds. opracowania programu rewitalizacji Rynku w Kędzierzynie-Koźlu wraz z protokołami zebrań tego zespołu; 5. Protokołów i efektów prac komisji do przeprowadzenia wartościowania stanowisk pracy w Urzędzie Miasta Kędzierzyn-Koźle w celu opracowania projektu aktualizacji regulaminu wynagradzania pracowników zatrudnionych w tym Urzędzie na podstawie umowy o pracę, w zakresie kategorii zaszeregowania wynagrodzenia zasadniczego; 6. Dokumentów zespołu ds. opracowania projektu stanowiska wobec złożonej przez Straż dla zwierząt w Polsce oferty prowadzenia schroniska dla bezdomnych zwierząt w Kędzierzynie-Koźlu i protokołów zebrań tego zespołu. Pismem z dnia 22 czerwca 2015 r. , nr [...], organ powołując się na art. 15 ust. 1 ustawy oraz zarządzenie nr [...] z 23 kwietnia 2015 r. w sprawie określenia trybu ustalania opłat odpowiadających ponoszonym przez Urząd Miasta Kędzierzyna-Koźla dodatkowym kosztom udostępniania informacji publicznej na wniosek osoby wykonującej prawo dostępu do informacji, związanych ze wskazanym sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, określił koszt dodatkowy związany z przekształceniem żądanej przez Fundację informacji na kwotę 34 zł, przyjmując, że skanowanie żądanej dokumentacji oraz anonimizacji danych osobowych zawartych w dokumentach zajmie dwie godziny pracy w godzinach nadliczbowych pracownika wykonującego te czynności. Pismem z dnia 30 czerwca 2015 r. Fundacja wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa wywołanego skierowanym do niej żądaniem uiszczenia opłaty dodatkowej, kwestionując możliwość obciążania strony kosztami związanymi z udostępnienie dokumentacji, w sytuacji, gdy jest to podstawowym obowiązkiem pracowników organu. W dniu 4 sierpnia 2015 r., w ustosunkowaniu się do wezwania, organ podniósł, że opłata dodatkowa została ustalona zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy i obejmuje wyłącznie koszt udostępnienia wnioskowanej informacji w formie wskazanej we wniosku. W skardze z dnia 3 września 2015 r. Fundacja zarzuciła naruszenie przepisu art. 15 ust. 1 ustawy i powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne podniosła, że koszty pracownika związane z przygotowaniem informacji stanowią jeden z podstawowych kosztów funkcjonowania organu, a opłata nie może stanowić ułamkowej części tych kosztów. W grę wchodzić mogą jedynie koszty materiałowe. Szczegółowo wymieniła zadania z zakresu udostępniania informacji publicznej, obciążające poszczególne Wydziały istniejące w strukturze Urzędu Miasta Kędzierzyna-Koźla, wskazując na posiadanie przez organ potencjału wystarczającego do udzielenia informacji w żądanej formie. W ocenie skarżącej, protokoły zespołów - na podstawie art. 8 ust. 3 i art. 6 ust. 1 pkt 1a i pkt 4c ustawy – powinny być publikowane w Biuletynie Informacji Publicznej, jako treść innych wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej oraz jako informacja o zamierzeniach władzy wykonawczej. Końcowo Fundacja podała, że wnioskowane dokumenty w postaci plików elektronicznych otrzymała w dniach 7 i 23 lipca 2015 r., przy czym procesowi anonimizacji poddano jedynie podpisy urzędników biorących udział w pracach poszczególnych zespołów. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania, podnosząc że wysokość dodatkowych kosztów osobowych ustalonych w piśmie z dnia 22 czerwca 2015 r. została wyliczona zgodnie ze wskazówkami wynikającymi z orzecznictwa sądów administracyjnych. Ogółem udostępniono Fundacji 129 stron dokumentów, z których część poddano anonimizacji oraz procesowi przekształcenia, co spowodowało konieczność wykonania dodatkowych czynność poza normalnym czasem pracy przez jednego pracownika w rozmiarze dwóch roboczogodzin. Liczba tych godzin została pomnożona przez indywidualną stawkę tego pracownika. Wymienieni w skardze pracownicy poszczególnych Wydziałów udostępniają informację publiczną jedynie w trybie ustalonym odrębnymi przepisami, natomiast za udostępnianie informacji publicznej w trybie wnioskowym odpowiedzialna jest tylko jedna osoba zatrudniona w Biurze Informacji i Promocji Miasta. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury. Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Zakres kontroli sądowej wyznaczony jest natomiast przez przepis art. 134 P.p.s.a., zgodnie z którym sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Powołana regulacja oznacza, iż niezależnie od zarzutów skargi ocenie sądu poddana jest cała sprawa administracyjna, zarówno w zakresie postępowania poprzedzającego wydanie decyzji (aktu), jak i zastosowania prawa materialnego, z obowiązkiem przestrzegania zakazu zmiany zaskarżonego aktu na niekorzyść strony skarżącej. Przeprowadzona przez Sąd, w granicach tak określonej kognicji, kontrola legalności zaskarżonej czynności wykazała, że została ona podjęta z naruszeniem przepisów prawa materialnego. Przede wszystkim należało rozważyć dopuszczalność skargi. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na "inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw". W piśmiennictwie przyjmuje się, że ustalenie wysokości opłaty za dostęp do informacji publicznej (art. 15 ust. 1 ustawy) następuje w drodze aktu stwierdzającego obowiązek poniesienia opłaty oraz ustalającego jej wysokość. Jest to akt z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Akt taki może mieć formę pisma, zawiadomienia lub postanowienia (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska "Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz", Wydanie 2, Lexisnexis, Warszawa 2012, str. 204 i powołane tam orzecznictwo). Zob. też: postanowienie NSA z dnia 25 października 2012 r., I OSK 2359/12, postanowienie WSA w Krakowie z dnia 25 kwietnia 2006 r., II SA/Kr 1346/05, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl; dalej zwanej "CBOSA". Tym samym pismo organu z dnia 22 czerwca 2015 r. należało uznać, za czynność z zakresu administracji publicznej w rozumieniu przepisu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Skarżąca wyczerpała przy tym tryb wezwania do usunięcia naruszenia prawa, przewidziany w art. 52 § 3 P.p.s.a. Nie doszło też do naruszenia terminu do wniesienia skargi, o którym mowa w art. 53 § 2 P.p.s.a., zgodnie z którym "W przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4, skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa". Materialnoprawną podstawę zaskarżonej czynności z dnia 22 czerwca 2015 r. stanowił przepis art. 15 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym "Jeżeli w wyniku udostępnienia informacji publicznej na wniosek, o którym mowa w art. 10 ust. 1, podmiot obowiązany do udostępnienia ma ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, podmiot ten może pobrać od wnioskodawcy opłatę w wysokości odpowiadającej tym kosztom". W myśl ust. 2 tego przepisu "Podmiot, o którym mowa w ust. 1, w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, powiadomi wnioskodawcę o wysokości opłaty. Udostępnienie informacji zgodnie z wnioskiem następuje po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy, chyba że wnioskodawca dokona w tym terminie zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji albo wycofa wniosek". Oznacza to, że ustawa przewiduje określoną w niej chronologię czynności, a mianowicie w sytuacji, o której mowa w art. 15 ust. 2, powiadomienie o wysokości opłaty jest obligatoryjnym i wstępnym etapem postępowania, poprzedzającym samą czynność materialno-techniczną udostępnienia informacji publicznej, chociaż jej nie warunkującym. Przepisy ustawy nie przewidują bowiem uzależnienia wszczęcia postępowania w sprawie udostępnienia informacji publicznej od uprzedniego wniesienia opłaty. Rozwiązanie to z jednej strony gwarantuje pewność działania podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji, nie pozostawia go w niepewności, co do konieczności i zakresu realizacji obowiązku udostępnienia informacji w sposób wskazany we wniosku, a także nie wyłącza możliwości zmiany lub wycofania wniosku przez zainteresowany podmiot. Z drugiej strony, mając na uwadze okoliczność, iż ustawa o dostępie do informacji publicznej jako zasadę przyjmuje nieodpłatny dostęp do informacji, uznać należy, że powiadomienie o wysokości opłat związanych z udostępnieniem takiej informacji przed jej udostępnieniem ma zasadnicze znaczenie w realizacji tego prawa. Powiadomienie o wysokości kosztów ma na celu umożliwienie wnioskodawcy podjęcie decyzji o pokryciu kosztów udostępnianych informacji, gdyż ze względu na wysokość opłaty może on odstąpić od wskazanego we wniosku sposobu lub formy udostępnienia informacji, poprzestając na sposobie, z którym nie wiążą się żadne opłaty. Z akt sprawy nie wynika, by skarżąca skorzystała z uprawnienia do zmiany wniosku albo wycofała wniosek. Z uzasadnienia skargi wynika przy tym, że informacja została udzielona w zakresie i formie zgodnej z wnioskiem. Wskazać należy, że zasadą udzielania informacji publicznej jest bezpłatny do niej dostęp. Wynika to jednoznacznie z art. 7 ust. 2 ustawy, zgodnie z którym dostęp do informacji publicznej jest bezpłatny, z zastrzeżeniem art. 15. Przepis art. 15 ust. 1 ustawy pozwala podmiotowi obowiązanemu do udostępnienia informacji publicznej pobrać od wnioskodawcy opłatę odpowiadającą wysokości kosztów dodatkowych związanych ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku. Koszty, o których mowa w tym przepisie, ustalane są każdorazowo w konkretnej sprawie. Z art. 15 ust. 1 ustawy nie wynika zobowiązanie do ustalenia opłaty, a jedynie możliwość jej wymierzenia. Obciążenie opłatą ma w tej sytuacji charakter uznaniowy, co nakłada na adresata wniosku o udostępnienie informacji obowiązek starannego rozważenia, czy w konkretnym wypadku opłatę tę wymierzyć, a ponadto wykazania, że w wyniku udostępnienia informacji publicznej, w sposób zgodny z wnioskiem, poniesione zostały dodatkowe koszty. Dostęp do dokumentów zawierających informacje publiczne może polegać na ich okazaniu. W takim przypadku udostępnienie informacji w nich zawartych nie wiąże się z żadnymi dodatkowymi kosztami. Jeżeli natomiast wnioskodawca domaga się udostępnienia informacji publicznej poprzez wydanie mu kopii, skanów lub elektronicznej wersji dokumentów, to ustalenie opłaty może być uzasadnione. Żaden przepis ustawy nie upoważnia jednak organu do ustanowienia ryczałtu lub taksy urzędowej dla ustalania tego rodzaju kosztów (zob. przykładowo wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 20 października 2004 r., sygn. akt IV SA/Wr 505/04, utrzymany wyrokiem NSA z dn. 13 czerwca 2005 r., sygn. akt I OSK 69/05 – opublikowane w CBOSA). Stąd też powoływanie się w podstawie prawnej czynności (pisma z dnia 22 czerwca 2015 r.) na zarządzenie wewnętrzne nr [...] z dnia 23 kwietnia 2015 r. nie może stanowić wystarczającej podstawy do naliczenia opłaty. Powyższe zarządzenie jest aktem wewnętrznym, nie może zatem stanowić podstawy do innej wykładni, niż wynikająca z treści art. 15 ustawy. Z uwagi na różnorodność postaci, sposobów i form funkcjonowania informacji, przyjęcie bardziej generalnych reguł szacowania "dodatkowych" kosztów ich udostępniania nie jest możliwe. Każdy konkretny przypadek podlegać musi indywidualnej ocenie. Nie można przy tym założyć, że - niezależnie od okoliczności konkretnych przypadków - niektóre rodzaje ponoszonych wydatków w ogóle i nigdy naliczane być nie mogą. I tak żaden przepis nie sprzeciwia się uprawnieniu odzyskania kosztu pracy związanej z udostępnieniem informacji, jeżeli wykazane zostanie, że ów koszt przekracza normalny koszt funkcjonowania bazy technicznej i zasobów ludzkich (pracowniczych) organu. Należy pamiętać, że przepis art. 15 ust. 1 ustawy jest wyjątkiem od zasady bezpłatności informacji publicznej, a zatem nie tylko należy wykładać go ściśle, ale i w zakresie jego stosowania należy te koszty dodatkowe dokumentować (wykazywać w celu ich udowodnienia) w sposób niezwykle staranny. Wykluczone jest przy tym posługiwanie się jakimikolwiek ogólnikami, niepopartymi konkretnymi i udokumentowanymi wyliczeniami. Wykładnia tego przepisu (w kontekście ogólnej reguły bezpłatności udzielania informacji publicznej – art. 7 ustawy) prowadzi do wniosku, że żądana opłata winna odpowiadać kosztom rzeczywistym, realnym, adekwatnym do poniesionych. W rozpatrywanej sprawie organ podał jedynie, że w celu realizacji wniosku Fundacji jeden pracownik musiał pracować przez dwie godziny poza normalnym czasem pracy. Okoliczność ta nie została w żaden sposób udokumentowana, nie przedstawiono żadnej dodatkowej umowy na wykonanie tych czynności, zawartej z konkretnym imiennie wskazanym pracownikiem, nie przedłożono odpowiedniej karty pracy ani dowodu wypłaty takiego dodatkowego wynagrodzenia a w końcu nie wykazano konieczności wykonania tych czynności poza normalnym czasem pracy takiego pracownika. Przepis art. 15 ust. 1 ustawy nie stanowi bowiem podstawy prawnej do wykonywania czynności związanych z udostępnianiem informacji publicznej jako "czynności dodatkowych" w stosunku do normalnych zadań organu, co wiąże się w każdym wypadku z możliwością naliczenia opłaty. Czynności te w pierwszym rzędzie muszą być wykonywane w normalnym czasie pracy jako jedno z podstawowych zadań organu, wynikające wprost z art. 61 Konstytucji RP. Czas realizacji tego zadania (art. 13 ust. 1 i 2 ustawy) został również skrócony w stosunku do terminów przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego, co nakazuje jego priorytetowe traktowanie. Sąd nie podziela stanowiska organu, że jednoosobowa obsada komórki organizacyjnej Urzędu Miasta Kędzierzyna-Koźla, która zajmuje się udzielaniem informacji na wniosek, sama przez się uniemożliwia udzielenie informacji w normalnym czasie pracy tego Urzędu, gdyż stanowiłoby to niedopuszczalne przerzucenie na obywatela kosztów związanych z jego funkcjonowaniem. Rzeczą organu jest przyjęcie takich rozwiązań organizacyjnych, które umożliwią mu wykonywanie wszystkich nałożonych zadań publicznych, w tym także zadań z zakresu udostępniania informacji publicznej. Zgodzić się należało natomiast ze skarżącą, że o ile treść spornych dokumentów obejmuje informacje wymienione w art. 6 ust. 1 ustawy, to winny być one udostępnione drodze ogłoszenia w Biuletynie Informacji Publicznej (art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy). W tej sytuacji Sąd orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku na mocy art. 145 § 1 pkt 1a w związku z art. 135 P.p.s.a., z uwagi na naruszenie art. 15 ustawy. O zwrocie kosztów na rzecz skarżącej Fundacji Sąd nie orzekł, gdyż strona ta takich kosztów nie zgłosiła (art. 210 § 1 P.p.s.a.).