II SA/Op 429/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Teresa Cisyk Sędzia WSA Daria Sachanbińska Protokolant: st. sekretarz sądowy Grażyna Stykała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2007 r. sprawy ze skargi J. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie zasiłku stałego 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości J. C. wnioskiem z dnia 24 stycznia 2007r. wystąpił do Ośrodka Pomocy Społecznej w G. o przyznanie zasiłku stałego oraz o przekazywanie z należnego mu zasiłku kwoty 50% tytułem bieżących alimentów na rzecz jego dziecka do rąk matki tegoż dziecka – K. S. Do wniosku dołączył orzeczenie o stopniu niepełnosprawności z dnia 13 stycznia 2007r. oraz kserokopię ugody sądowej z dnia 21 lipca 2004r. co do wysokości ciążącego na wnioskodawcy obowiązku alimentacyjnego. Decyzją Burmistrza [...] z dnia [...], Nr [...], na podstawie art. 106 ust. 1,3 i 4, art. 37 ust. 1 pkt 1, ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2004r., Nr 64, poz. 593 ze zm) przyznano J. C. zasiłek stały dla osoby samotnej od dnia 1 stycznia 2007r. w kwocie za styczeń i luty 2007r. w wysokości po 306,70zł., zaś od marca 2007r. po 444zł. oraz orzeczono o opłacaniu składki zdrowotnej przez okres pobierania świadczenia. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż w oparciu o wywiad środowiskowy oraz załączone dokumenty ustalono, że dochód wnioskodawcy za miesiąc poprzedzający złożenie wniosku to jest za grudzień 2006r. stanowił dodatek mieszkaniowy, który wynosił 170,31 zł. Utrata tego dochodu nastąpiła od marca 2007r. Stąd też wnioskodawca, uznany za osobę samotnie gospodarującą kwalifikuje się do otrzymania zasiłku stałego w wysokości po 306,69 zł ( 477zł – 170,31zł) za styczeń i luty 2007r. oraz po 444zł od marca 2007r., a to wobec utraty prawa do dodatku mieszkaniowego od marca 2007r. i braku innych dochodów. Organ przytoczył nadto brzmienie przepisów art. 37 ust. 1 pkt 1 oraz art. 37 ust. 2 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej oraz stwierdził, że kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej wynosi 477zł. Odwołanie od tej decyzji złożył J. C. Podnosił w nim, iż w jego ocenie zapadła decyzja jest niewłaściwa w części dotyczącej zasiłku za styczeń i luty 2007r. Zdaniem odwołującego się zasiłek winien być wpłacany od listopada 2005r. z wyrównaniem do lutego 2007r. Nadto J. C. podniósł, że kwota alimentów winna być nie wliczana do dochodów oraz wskazał, iż Burmistrz jak również Kierownik OPS nie wykonują wyroków sądów oraz nie respektują decyzji SKO w O. Decyzją z dnia [...], Nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. działając na podstawie art. 1 i 18 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych oraz art. 138 § 2 K.p.a uchyliło zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji przytoczono stan faktyczny oraz podniesiono, iż art. 8 ust. 1 pkt 1, art. 7 pkt 2-15 oraz art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej reguluje zasady przyznawania zasiłków stałych. Wskazał także organ, że w aktach sprawy znajduje się protokół z ugody zawartej przed Sądem Rejonowym w N., a dotyczący zobowiązania J. C. do łożenia alimentów w wysokości 600zł na rzecz małoletniej córki A. C., a także oświadczenie matki małoletniej córki wnioskodawcy – K. S. o tym, że otrzymała dnia 27 lutego 2007r.od wnioskodawcy kwotę 350zł. Z brzmienia zaś art. 8 ust. 3 pkt 3 ustawy o pomocy społecznej wynika, że organ winien pomniejszyć wartość dochodu strony o kwotę uiszczonych alimentów, czego nie uczynił. Wskazywał również organ, iż ocena stanu faktycznego oraz sformułowane wnioski zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej nie znajdują potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym i stąd też przedmiotowa decyzja nie spełnia wymogów wynikających z art. 107 § 3 K.p.a. Nadto w ocenie zespołu orzekającego organ I instancji winien ustalić, czy i w jakiej wysokości wnioskodawca realizował ciążący na nim obowiązek alimentacyjny w sytuacji, gdy dochód ustalany jest z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku. Zauważył również organ II instancji, iż w aktach sprawy brak jest decyzji ustalającej prawo do dodatku mieszkaniowego, a z dokumentacji sprawy nie wynika jednoznacznie, iż w grudniu 2006r. strona faktycznie uzyskała dodatek mieszkaniowy w wysokości 170,31zł. Uzasadniał dalej organ, iż sentencja decyzji zawiera informacje o sposobie wypłaty świadczeń, która wykracza poza ramy rozstrzygnięcia wyznaczone art. 106 ust. 1, ust. 3 i ust. 4 oraz art. 37 ust. 1 pkt 1 i usta.2 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej. Z treścią powyższej decyzji nie zgodził się J. C., który w złożonej skardze zarzucił organowi nie załatwienie jego odwołania w terminie określonym w art. 35 K.p.a., a także brak zawiadomienia strony o przyczynach związanych z niemożnością załatwienia sprawy w ustawowo zakreślonym terminie. Wskazując na powyższe skarżący żądał wszczęcia postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w sprawach naruszenia K.p.a. Zauważył jednocześnie skarżący, że w decyzji o dodatek mieszkaniowy SKO w O. błędnie przyjęła, że zadłużenie lokalu od października 2006r. do lutego 2007r. wynosiło 1043,37zł. Organ nie uwzględnił, że skarżący starał się wywiązywać z ciążącego na nim obowiązku w miarę swoich możliwości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. w odpowiedzi na skargę wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo SKO podniosło, że podniesione zarzuty w skardze nie znajdują uzasadnienia w zgromadzonym materiale dowodowym i nie mają wpływu na sposób rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy ( art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. nr 153, poz. 1270; zwanej dalej P.p.s.a.). W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem oceny jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...], Nr [...], które działając na podstawie art. 138 § 2 K.p.a uchyliło zaskarżoną decyzję Burmistrza [...] z dnia [...], o przyznaniu J. C. zasiłku stałego od dnia 1 stycznia 2007r. w kwocie za styczeń i luty 2007r. w wysokości po 306,70zł zaś od marca 2007r. po 444zł. oraz orzeczono o opłacaniu składki zdrowotnej przez okres pobierania świadczenia. Przedmiotem oceny Sądu było, zatem rozstrzygnięcie kasacyjne organu odwoławczego podjęte w trybie przepisu art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej K.p.a., który stanowi regulację do wydania decyzji kasacyjnej, uprawniającej organ odwoławczy do przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Sąd, w ramach kontroli zgodności z prawem decyzji wydanej w oparciu o art. 138 § 2 K.p.a., miał za zadanie odpowiedzieć na pytanie, czy organ odwoławczy winien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, czy też zaszła konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który uzasadniałby przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W tym miejscu koniecznym jest przypomnienie, że wniesienie odwołania przenosi na organ drugiej instancji kompetencję do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej, a postępowanie odwoławcze charakteryzuje się tym, że nie ogranicza się tylko do kontroli decyzji organu pierwszej instancji. Stosownie do treści art. 138 § 1 K.p.a., rozstrzygnięcie merytoryczne organu odwoławczego może polegać na utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji, uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości lub części i w tym zakresie wydaniu orzeczenia co do istoty sprawy bądź uchyleniu tej decyzji i umorzeniu postępowania pierwszej instancji, bądź też umorzeniu postępowania odwoławczego. Zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości (lub części) i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Omawiany przepis winien być interpretowany ściśle, co oznacza, że decyzja kasacyjna wydana w trybie art. 138 § 2 K.p.a. nie może być podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały w nim określone. Ten rodzaj decyzji organu odwoławczego jest dopuszczony wyjątkowo, co wielokrotnie zostało podkreślone w orzecznictwie sądowym (np. wyroki: NSA z dnia 6 sierpnia 1999 r., IV SA 2776/98 – Lex nr 47914; NSA z dnia 22 września 1981 r., II SA 400/81, ONSA 1981, nr 2, poz. 88), stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca (patrz wyroki: NSA z 25 listopada 2003 r., IV SA 1496/02, M.Prawn. 2004 r., nr 2, s.60; NSA z 2 grudnia 1999 r., I SA 632/99, Lex nr 48722; NSA z 27 października 1999 r., I SA 2127/98, Lex nr 48721). Przenosząc przedstawione powyżej uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, iż organ odwoławczy wadliwie, bo z naruszeniem treści art. 138 § 2 K.p.a. przyjął, że zaistniały przesłanki do wydania decyzji kasacyjnej. W pierwszej kolejności odnotować należy, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze podało jako przyczynę uchylenia zaskarżonej decyzji nie ustalenie przez organ I instancji okoliczności dotyczącej uiszczenia bądź nie przez skarżącego alimentów na rzecz jego małoletniej córki za grudzień 2006r., który to obowiązek wynika z treści ugody sądowej, jak również brak w aktach decyzji ustalającej prawo skarżącego do dodatku mieszkaniowego za grudzień 2006r., pomimo, że w aktach znajdowała się decyzja Kierownika Ośrodka Pomocy w G. z dnia 8 lutego 2007r. o wstrzymaniu J. C. z dniem 1 marca 2007r. wypłaty dodatku mieszkaniowego, a w konsekwencji nie ustalenie faktycznie uzyskanego przez skarżącego dochodu. Podzielając stanowisko, co do niezbędności przeprowadzenia dowodu, co do uiszczenia bądź nie przez skarżącego w grudniu 2006r. na rzecz małoletniej córki alimentów, stwierdzić jednak należy, że w ocenie Sądu, konieczność uzupełnienia materiału dowodowego w tym zakresie nie mogła stanowić podstawy dla uchylenia się przez organ odwoławczy od merytorycznego rozpatrzenia sprawy, gdyż uzupełnienie zgromadzonego materiału dowodowego w niezbędnym zakresie należało do jego obowiązków. W niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. w żaden sposób nie wykazało, ażeby zgromadzony przez organ pierwszej instancji materiał dowodowy wymagał uzupełnienia w znacznej części, a tym samym, aby konieczne było przeprowadzenie znacznej części postępowania wyjaśniającego, o jakim mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Zdaniem Sądu, przeprowadzenie wskazanego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze dowodu nie wykracza poza ramy postępowania odwoławczego, a konkretnie postępowania uzupełniającego, jakie może i powinno zostać przeprowadzone przez organ odwoławczy w trybie art. 136 K.p.a. Organ pierwszej instancji zgromadził materiał dowodowy pozwalający na poczynienie niezbędnych ustaleń w sprawie (ustalił wysokość dodatku mieszkaniowego za grudzień 2006r, oraz datę zaniechania jego wypłaty na podstawie decyzji o wstrzymaniu jego wypłaty z dniem 1 marca 2007r., dysponował orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności, wywiadem środowiskowym, treścią ugody sądowej z dnia 21 lipca 2004r.), a zaniechał jedynie wyjaśnienia i oceny okoliczności, której ustalenie polega na pozyskaniu informacji w zakresie wysokości alimentów uiszczonych, bądź nie przez dłużnika w grudniu 2006r. oraz ustalenia wysokości ich uiszczenia. Konieczność wyjaśnienia w tak określonym zakresie nie może stanowić podstawy do uchylenia decyzji przez organ odwoławczy. Uzupełnienie materiału dowodowego o informację co do wysokości uiszczonych przez skarżącego alimentów będzie stanowić podstawę do prawidłowego ustalenia dochodu osiągniętego przez skarżącego w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku, a więc w grudniu 2006r, a tym samym pozwoli na ustalenie wysokości dochodu pozwalającego na ustalenie faktycznego dochodu skarżącego uprawniającego do otrzymania zasiłku stałego. W ocenie Sądu, przeprowadzenie postępowania przez organ II instancji we wskazanym przez tenże organ zakresie nie mogło zatem stanowić podstawy do uchylenia decyzji w oparciu o art. 138 § 2 K.p.a. Zasadą postępowania przed organem II instancji jest uzupełnienie postępowania dowodowego w toku postępowania odwoławczego i merytoryczne rozpatrzenie sprawy przez organ odwoławczy. Organ II instancji w prowadzonym postępowaniu drugoinstancyjnym winien dokonać powtórnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz dokonać oceny prawidłowości zastosowania, bądź nieodpowiadającej ustalonemu stanowi faktycznemu właściwego przepisu prawa. W przypadku uchylenia rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, organ odwoławczy powinien w sposób jednoznaczny określić własne stanowisko w kwestii wszystkich wadliwości postępowania przed organem pierwszej instancji. Organ II instancji uchybił powyższym zasadom, a argumenty podniesione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie uzasadniały uchylenia decyzji organu pierwszej instancji, ponieważ rozstrzygnięcie sprawy nie wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Organ II instancji nie wyjaśnił nadto, stosownie do dyspozycji art. 107 § 3 K.p.a. z jakich przyczyn uważa, iż postępowanie dowodowe nie mogło zostać uzupełnione przez tenże organ we wskazanym przez niego zakresie, ani też co jest podstawą uznania, iż brakujące, w ocenie organu, dokumenty w postaci decyzji o przyznaniu skarżącemu dodatku mieszkaniowego za grudzień 2006r. oraz dowodu wypłaty tegoż dodatku wymagały postępowania wyjaśniającego w znacznej części lub w całości. Podobnie rzecz ma się z dokonaniem ustaleń czy skarżący w grudniu 2006r. uiścił lub nie na rzecz swojej małoletniej córki alimenty ustalone ugodą sądową z dnia 21 lipca 2004r. oraz w jakiej wysokości. W związku z powyższym zauważyć należy, iż nawet konieczność przeprowadzenia kilku dowodów mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania (por. wyrok NSA z 17 października 1996 r., I SA/Po 234/96 - Lex nr 27339 i wyrok z 13 maja 1999 r., IV SA 723/97 - Lex nr 47269). Powyższe skutkować musi uznaniem, iż doszło do naruszenia cytowanego wcześniej i omówionego art. 138 § 2 K.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. uchylając się w istocie od merytorycznego rozpatrzenia sprawy, naruszyło także art. 138 § 1 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy - rozpoznając odwołanie - ponownie rozstrzyga sprawę administracyjną w jej całokształcie, wydając jedno z rozstrzygnięć, o jakich mowa w art. 138 § 1 pkt 1-3 K.p.a. Zasada dwuinstancyjności postępowania wymaga, aby w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest jednak, by rozstrzygnięcia te poprzedzone zostały przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzje, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których jest prowadzone. Organ odwoławczy nie może, zatem ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu I instancji, ale jest zobowiązany ponownie merytorycznie rozstrzygnąć sprawę, a więc rozpatrzyć wszystkie żądania strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji. Wyrazem prawidłowo przeprowadzonego procesu dedukcyjnego jest uzasadnienie decyzji. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji, stosownie do art. 107 § 3 K.p.a, winno wskazywać ustalony przez organ administracyjny stan faktyczny, określać przesłanki zastosowania tej, a nie innej kwalifikacji prawnej i ustalać, jakie okoliczności stanu faktycznego odpowiadają, którym z fragmentów normy prawnej zastosowanej w sprawie oraz ustosunkowanie się do zarzutów zawartych w odwołaniu. Okoliczności na które wskazano powyższej nie zostały należycie rozważone przez organ II instancji, co skutkować musi uznaniem , że organ II instancji naruszył art. 107 § 3 K.p.a. Reasumując stwierdzić należy, iż przeprowadzona kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, iż dotknięta jest ona wadą skutkującą jej uchyleniem. Organ II instancji rozpoznając, bowiem ponownie sprawę wnioskodawcy naruszył przepis art. 138 § 2 K.p.a. Zaakcentować, bowiem należy, iż tam, gdzie nie zachodzi potrzeba przeprowadzania postępowania wyjaśniającego w znacznej części, a organ pierwszej instancji nie naruszył zasad procedury administracyjnej - organ odwoławczy nie może zgodnie z prawem wydać decyzji kasacyjnej, a winien wykorzystać możliwości orzeczenia na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a. Wydanie decyzji kasacyjnej bez wykazania podstaw określonych w art. 138 § 2 K.p.a. stanowi naruszenie wskazanego przepisu postępowania i może mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Tym samym wyczerpuje przesłanki uchylenia zaskarżonej decyzji z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Żadne inne wady postępowania, ani wady decyzji podjętej przez organ pierwszej instancji nie daje organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji w trybie art. 138 § 2 k.p.a. (vide wyroki NSA: z 6 września 2001 r. II SA/Gd 2235/99, z 28 września 2001 r. V SA 239/01). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i literaturze ugruntowany jest pogląd, że wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca przepisu art. 138 § 2 K.p.a. Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z przedstawionych powyżej rozważań Sądu. Z powodów wskazanych wyżej należało uchylić zaskarżoną decyzję, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Orzeczenie o niewykonywaniu postanowienia oparto o art. 152 P.p.s.a.