II SA/Op 43/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia WSA Ewa Janowska (spr.) Protokolant St. inspektor sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 marca 2018 r. sprawy ze skargi T. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 31 maja 2013 r., nr [...] w przedmiocie zasiłku stałego oddala skargę. Przedmiotem skargi T. R. wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 31 marca 2013 r., nr [...], którą utrzymano w mocy, wydaną z upoważnienia Burmistrza Nysy, decyzję Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej w Nysie z dnia 7 grudnia 2012 r., nr [...], odmawiającą przyznania pomocy w formie zasiłku stałego. Zaskarżona decyzja zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Wnioskiem z dnia 3 października 2012 r. T. R. zwrócił się do Ośrodka Pomocy Społecznej w Nysie o przyznanie, m.in. zasiłku stałego z powodu braku środków na życie i leczenie. Oświadczył, że tytułem świadczenia rentowego dysonuje jedynie kwotą 15,42 zł, gdyż pozostałe środki zostały mu zablokowane przez bank [...] na poczet egzekucji komorniczych, "z powodu zerwania umowy przez Urząd Miejski w [...]". Wskazaną na wstępie decyzją Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej w Nysie odmówił wnioskodawcy przyznania pomocy w formie zasiłku stałego. Uzasadniając rozstrzygnięcie podał, że zgodnie z art. 37 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej zasiłek stały przysługuje osobie samotnie gospodarującej, całkowicie niezdolnej do pracy z powodu niepełnosprawności, jeżeli jej dochód jest niższy od kryterium dochodowego, które wynosi 542 zł. Organ wyjaśnił ustawowe pojęcie dochodu, po czym stwierdził, że dochodem T. R. we wrześniu 2012 r. była renta z tytułu niezdolności do pracy, która wynosiła 595,26 zł i która przekroczyła kryterium dochodowe o kwotę 53,26 zł. Stąd organ przyjął, że wnioskodawca nie kwalifikuje się do otrzymania zasiłku stałego W odwołaniu od ww. decyzji T. R. wywodził, że jest osobą całkowicie niezdolną do pracy i samodzielnej egzystencji oraz, że pozbawiono go "pomocy tytułem usług opiekuńczych, jak również prawa do ustawowego, jednego ciepłego posiłku dziennie oraz talonów żywnościowych". Zarzucił, że organ pierwszej instancji postanowił odmówić przyznania pomocy w formie "zasiłku stałego na zakup żywności, środków higienicznych i na dokonanie opłat, nie wskazując, jak ma rozdysponować posiadane środki na wymienione cele". Odwołujący się podkreślił, że jest "obciążony wyrokiem o eksmisję i ma nakaz opuszczenia mieszkania", zaś organ nie wyjaśnia, jakie działania w związku z tym zamierza wobec niego podjąć. Dodał, że "organ lakonicznie wspomina o jakiś świadczeniach na rzecz innych osób, z jakich to suchych danych nic nie wynika, ponieważ nie stanowią udokumentowanego stanu rzeczowego w przedmiocie sprawy". Zaznaczył, że w okresie, gdy na terenie gminy występowało bardzo duże bezrobocie otrzymywał wyższą pomoc niż obecnie, kiedy wskaźnik bezrobocia zmalał. Jednocześnie wyrażał niezadowolenie z pracy przydzielonych mu opiekunek oraz nadmienił, że organ nie wziął pod uwagę wyroków WSA w Opolu i stanowisk SKO w Opolu, a zamiast tego powołuje się na orzecznictwo sądowe niemające związku z obowiązującą ustawą o pomocy społecznej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu (dalej jako SKO lub Kolegium) decyzją z dnia 31 maja 2013 r. uznało, że odwołanie T. R. nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności swoich wywodów Kolegium stwierdziło, że materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r. poz. 182, z późn. zm.), dalej przywoływana jako ustawa. Kolegium podzieliło ustalenia faktyczne dokonane przed organem pierwszej instancji, a w tym ocenę prawną co do tego, że uzyskane przez odwołującego świadczenia w postaci renty i dodatku pielęgnacyjnego stanowią jego dochód. Przytoczono brzmienie art. 8 ust. 3 i 4 ustawy o pomocy społecznej i dokonano analizy tych przepisów. Kolegium podniosło, że dochodem jest każdy przychód bez względu na tytuł i źródło jego uzyskania pomniejszony jedynie o podatek od osób fizycznych, składki na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne oraz kwoty świadczonych alimentów na rzecz uprawnionych osób. Warunkiem uznania środków pieniężnych za dochód jest określone przysporzenie finansowe, które ustawodawca traktuje bardzo szeroko, niezależnie od źródła otrzymania. Natomiast katalog elementów, które podlegają wyłączeniu od dochodu jest katalogiem zamkniętym, co oznacza, że wyłącznie te świadczenia, które są w nim wymienione podlegają odliczeniu od dochodu. Ustawodawca nie odniósł się przy tym do innych ustaw, co powoduje, że nie mają one zastosowania przy obliczeniu dochodu w celu weryfikacji uprawnień w zakresie pomocy społecznej. Kolegium przytoczyło stanowisko judykatury potwierdzające wyrażone stanowisko prawne. Kolegium wskazało, że do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej należy zasiłek stały (art. 36 pkt 1 lit a ustawy). Wyjaśniło, że zasiłek ten przysługuje osobie pełnoletniej samotnie gospodarującej, niezdolnej do pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolnej do pracy, jeżeli jej dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej (art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy). Odnotowało, że wedle art. 6 pkt 1 ustawy użyte w niej określenie - całkowita niezdolność do pracy - oznacza całkowitą niezdolność do pracy w rozumieniu przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych albo zaliczenie do I lub II grupy inwalidów lub legitymowanie się znacznym lub umiarkowanym stopniem niepełnosprawności w rozumieniu przepisów o rehabilitacji osób niepełnosprawnych. Odnosząc powyższe do stanu faktycznego sprawy, Kolegium podkreśliło, iż okolicznością bezsporną jest całkowita niezdolność do pracy T. R. w rozumieniu ustawy, gdyż posiada orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności. Jednocześnie przyjęło, że nie została spełniona druga przesłanka warunkująca przyznanie wnioskowanej pomocy, bowiem we wrześniu 2012 r. dochód strony w postaci renty i dodatku pielęgnacyjnego, po potrąceniach wyniósł 595,26 zł (dowód: zaświadczenie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w [...], Inspektorat w [...] z dnia 10 września 2012 r.), przekraczając kryterium dochodowe, o którym mowa w art. 8 ustawy, wynoszące 542 zł. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu T. R., reprezentowany przez pełnomocnika, ustanowionego w drodze prawa pomocy postanowieniem referendarza sądowego z dnia 26 października 2017 r., zarzucił brak zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. W szczególności zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, a to przepisów art. 7, art. 10 § 1 i art. 12 w zw. z art. 40 § 1 i art. 77 K.p.a., polegające na ich niewłaściwej wykładni oraz niewłaściwym zastosowaniu, braku wnikliwości oraz wszechstronności w wydaniu przez organy obu instancji decyzji, jak również zaniechanie przez te organy podjęcia wszelkich niezbędnych działań w celu wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz braku szybkości postępowania, polegającego na doręczeniu T. R. skarżonego aktu po przeszło czterech latach od dnia jego wydania. Podnosząc zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, w tym art. 37 ust. 1 w zw. z art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, pełnomocnik skarżącego wywodził, że organ dokonał ich niewłaściwej wykładni, uznając, że dochód skarżącego przekracza ustawowe kryterium dochodowe o kwotę 53,26 zł . Zdaniem pełnomocnika skarżącego, przy obliczaniu jego dochodu organy nie powinny brać pod uwagę dodatku pielęgnacyjnego, jaki skarżący otrzymywał wraz z rentą, ponieważ celem tego świadczenia jest wyłącznie częściowe pokrycie zwiększonych kosztów utrzymania osoby całkowicie niezdolnej do pracy. Pełnomocnik skarżącego argumentował, że skoro świadczenie to jest zwolnione od podatku dochodowego od osób fizycznych, zatem nie istnieje racjonalny powód zaliczenia go w poczet "dochodów" jego beneficjenta i tym samym pozbawienia możliwości otrzymywania świadczeń z pomocy społecznej, której ustawowym celem jest zaspokojenie niezbędnych potrzeb i umożliwienie jej beneficjentom życie w warunkach odpowiadających przyrodzonej i niezbywalnej godności człowieka. Wskazując na przepisy art. 2 i art. 3 ustawy o pomocy społecznej pełnomocnik skarżącego wywodził, że zaskarżona decyzja pozostaje w sprzeczności z celami i zadaniami pomocy społecznej, polegających na umożliwienie przezwyciężania trudnych sytuacji życiowych, których strony nie są w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia. Organy dokonując literalnej wykładni tych przepisów dokonały w istocie naruszenia prawa. Mając na uwadze tak przedstawione zarzuty pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej w Nysie w całości, zasądzenie kosztów postępowania sądowego oraz na rzecz pełnomocnika kosztów nieopłaconej pomocy prawnej, a nadto o zobowiązanie organu pierwszej do przyznania T. R. pomocy w formie zasiłku stałego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu wniosło o jej oddalenie, powołując się na argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie zaś do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm., zwanej dalej P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Z wymienionych przepisów wynika, że Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, a więc czy jest ona zgodna z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu. Nie może natomiast rozpoznać sprawy, kierując się kryteriami słuszności czy sprawiedliwości społecznej. Przeprowadzona przez Sąd, w granicach tak określonej kognicji, kontrola legalności zaskarżonej decyzji, a także - z mocy art. 135 P.p.s.a. - decyzji organu pierwszej instancji wykazała, że decyzje te nie naruszają prawa. Sąd nie stwierdził nieprawidłowości zarówno co do ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak i w zakresie zastosowania do niego przepisów prawa materialnego. W ocenie Sądu, postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone prawidłowo, ustalenia organów nie pozostawiają wątpliwości, a ocena dokonana na podstawie przyjętych ustaleń znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. Z tego powodu Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Odnosząc się do przedmiotu kontroli przypomnieć na wstępie przyjdzie, że zaskarżoną decyzją utrzymano w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji odmawiające przyznania pomocy w formie zasiłku stałego z uwagi na sytuację dochodową skarżącego, tj. uzyskanie w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku dochodu wyższego od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. Jako podstawę prawną swojego działania organ wskazał art. 8 ust. 1 pkt 1, art. 9, art. 37 ust. 1 pkt 1, ust. 2 pkt 1, ust. 3 i ust. 6, art. 106 ust. 5 oraz art. 110 ust. 7 i ust. 8 cyt. ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r. poz. 182 z późn. zm), zwanej nadal ustawą oraz § 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2012 r. poz. 823), zwanego nadal rozporządzeniem z dnia 17 lipca 2012 r. Zgodnie z art. 8 ust. 1 powołanej wyżej ustawy, prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, z zastrzeżeniem art. 40, 41, 53a, 78 i 91, przysługuje: osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 542,00 zł, zwanej dalej "kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej"; osobie w rodzinie, w której dochód na osobę nie przekracza kwoty 456,00 zł, zwanej dalej "kryterium dochodowym na osobę w rodzinie"; rodzinie, której dochód nie przekracza sumy kwot kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, zwanej dalej "kryterium dochodowym rodziny", przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 pkt 2-15 lub innych okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy społecznej. Stosownie do treści art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej - za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszając o: 1) miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych; 2) składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach; 3) kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. W myśl natomiast ust. 4 art. 8 ustawy, do dochodu ustalonego zgodnie z ust. 3 nie wlicza się: 1) jednorazowego pieniężnego świadczenia socjalnego; 2) zasiłku celowego; 3) pomocy materialnej mającej charakter socjalny albo motywacyjny, przyznawanej na podstawie przepisów o systemie oświaty; 4) wartości świadczenia w naturze; 5) świadczenia przysługującego osobie bezrobotnej na podstawie przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy z tytułu wykonywania prac społecznie użytecznych; 5a) świadczenia pieniężnego i pomocy pieniężnej, o których mowa w ustawie z dnia 20 marca 2015 r. o działaczach opozycji antykomunistycznej oraz osobach represjonowanych z powodów politycznych (Dz. U. poz. 693 i 1220); 6) dochodu z powierzchni użytków rolnych poniżej 1 ha przeliczeniowego; 7) świadczenia wychowawczego, o którym mowa w ustawie z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. poz. 195), oraz dodatku wychowawczego, o którym mowa w ustawie z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2016 r. poz. 575). Według postanowień art. 37 ust. 1 ustawy zasiłek stały przysługuje: pełnoletniej osobie samotnie gospodarującej, niezdolnej do pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolnej do pracy, jeżeli jej dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej; pełnoletniej osobie pozostającej w rodzinie, niezdolnej do pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolnej do pracy, jeżeli jej dochód, jak również dochód na osobę w rodzinie są niższe od kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. Zgodnie z treścią art. 37 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, zasiłek stały ustala się w wysokości: w przypadku osoby samotnie gospodarującej - różnicy miedzy kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby, z tym że kwota zasiłku nie może być wyższa niż 418,00 zł miesięcznie; w przypadku osoby w rodzinie - różnicy między kryterium dochodowym na osobę w rodzinie a dochodem na osobę w rodzinie. Organ ustalił, że T. R. jest osobą całkowicie niezdolną do pracy w rozumieniu art. ustawy, gdyż posiada orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności. Jednakże uznał, że nie została spełniona druga przesłanka warunkująca przyznanie żądanej pomocy, ponieważ we wrześniu 2012 r. dochód skarżącego, w postaci renty i dodatku pielęgnacyjnego, po potrącenia wyniósł 595,26 zł, przekraczając kryterium dochodowe, o którym mowa w art. 8 ustawy i wynoszące na dzień orzekania przez organy kwotę 542 zł. Dostrzec przyjdzie, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w [...] Inspektorat w [...] w zaświadczeniu z dnia 10 września 2012 r. podał, że T. R. pobiera rentę z tytułu niezdolności do pracy, a wysokość świadczenia brutto za miesiąc wrzesień 2012 r. stanowiła kwotę 979,15 zł. W kwocie tej zawierał się dodatek pielęgnacyjny w wysokości 195,67 zł, natomiast potrącenia komornicze z tytułu egzekucji świadczeń alimentacyjnych oraz zajęć emerytalno-rentowych z tytułu roszczeń niealimentacyjnych wyniosły 437 zł, zaliczka na podatek - 54 zł, składka na ubezpieczenie zdrowotne - 88,12 zł. W rezultacie organ rentowy podał, że wysokość świadczenia do wypłaty wynosiła kwotę 595,26 zł. Spór dotyczy wliczenia do dochodu dodatku pielęgnacyjnego. W przekonaniu Sądu, ustalenia organu co do składników dochodu są prawidłowe, wbrew zarzutom skargi. Podkreślić przyjdzie, że z przytoczonego przepisu art. 8 ust. 3 ustawy wynikają dwie zasady. Po pierwsze przychodem w rozumieniu ustawy jest każdy rodzaj dochodu. Każda suma uzyskana przez beneficjenta, bez względu na źródło uzyskania. Po drugie, odliczeniu od dochodu podlegają jedynie te rodzaje przychodów, które zostały enumeratywnie wyliczone w art. 8 ust. 4 ustawy. Wśród tego rodzaju przychodów ustawodawca nie wymienił dodatku pielęgnacyjnego, zatem a contrario wlicza się jego wysokość do dochodu w rozumieniu art. 8 ust. 3 ustawy. Zatem dodatek pielęgnacyjny wlicza się bezpośrednio do dochodu obliczanego na potrzeby ustawy o pomocy społecznej. Uwzględnienie go w dochodzie strony przez organ było wiec zgodne z dyspozycją art. 8 ust. 3 ustawy. Reasumując stwierdzić przyjdzie, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie przeprowadzone zostało zgodnie prawem i doprowadziło do dokładnego ustalenia stanu faktycznego niezbędnego do podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia, a jego trafne motywy zostały przedstawione w uzasadnieniu wydanych decyzji. Ponadto, w nawiązaniu do stwierdzenia skarżącego, iż znajduje się on w trudnej sytuacji osobistej i zdrowotnej, odnotować można, iż poza zasiłkiem stałym ustawa o pomocy społecznej przewiduje również inne formy pomocy pieniężnej, takie jak chociażby zasiłek celowy bądź zasiłek celowy specjalny. Zaznaczyć przy tym należy, iż w szczególnie uzasadnionych przypadkach specjalny zasiłek celowy może być przyznany pomimo przekroczenia kryterium dochodowego. Natomiast, w kwestii złożenia przez skarżącego wniosków dowodowych zauważyć przyjdzie, że w świetle art. 106 § 3 P.p.s.a., sąd może przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W ocenie Sądu, brak było podstaw do przeprowadzenia wnioskowanych przez skarżącego dowodów, ponieważ nie były one konieczne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Nadto w nawiązaniu do zarzutów skargi zaakcentować przyjdzie, że decyzja o ustaleniu prawa do zasiłku stałego, o którym mowa w art. 37 ust. 1 ustawy nie jest rozstrzygnięciem uznaniowym. Powołany wyżej przepis ustawy w sposób ścisły i precyzyjny określa zasady udzielania tej pomocy. Oznacza to, że decyzja w tym przedmiocie ma charakter związany, a więc zarówno organ pierwszej instancji, jak i odwoławczy, nie może brać pod uwagę innych okoliczności niż wskazane w przepisach. Nie ma zatem znaczenia, o jaką kwotę strona wnioskująca przekracza ustawowe kryterium dochodowym na osobę w rodzinie, bowiem już sam fakt przekroczenia tego kryterium uniemożliwia organowi administracji przyznania zasiłku stałego. Na zakończenie wskazać należy, że wymienione przepisy ustawy o pomocy społecznej jak i ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych mają charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że zarówno organy orzekające w sprawie, jak i Sąd rozpoznający skargę w niniejszej sprawie miały obowiązek zastosować się do ich brzmienia. W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 151 P.p.s.a.