II SA/Op 431/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Krupiński Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz – spr. Sędzia WSA Daria Sachanbińska Protokolant : starszy sekretarz sądowy Grażyna Stykała po rozpoznaniu w dniu 6 marca 2014 r. w Wydziale II na rozprawie sprawy ze skargi M. M. i M. M. na pismo Prezydenta Miasta Kędzierzyna-Koźla z dnia 12 sierpnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego wchodzącego w skład mieszkaniowego zasobu gminy postanawia odrzucić skargę. Przedmiotem skargi wniesionej przez M. i M. (małżonków) M. było pismo Prezydenta Miasta Kędzierzyna-Koźla z dnia 12 sierpnia 2013 r., nr [...], którą organ poinformował o odmowie uwzględnienia wniosku o ustalenie uprawnienia do zawarcia umowy najmu lokalu wchodzącego w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Kędzierzyn-Koźle. Czynność tą poprzedziło postępowanie o następującym przebiegu: Wnioskiem z 11 czerwca 2013 r., M. M. wystąpił do Prezydenta Kędzierzyna-Koźla o wynajęcie lokalu mieszkalnego na czas nieoznaczony z mieszkaniowego zasobu Gminy Kędzierzyn-Koźle, wskazując że lokal ten wynajmowany będzie wspólnie przez niego i jego żonę M. M. Przedstawiając swoją sytuację lokalową wnioskodawca podniósł, że dotychczas zajmuje mieszkanie wraz z matką I. M. przy ulicy [...] w [...], które składa się z dwóch pokoi i kuchni, przy czym powierzchnia pokoi wynosi 30,78 m2, a powierzchnia użytkowa całego lokalu 48,93 m2. Zaznaczył, że I. M. jest właścicielem tego mieszkania, a lokal zajmowany jest także przez jego babcię K. B. Do wniosku załączone zostało oświadczenie o dochodach gospodarstwa domowego małżonków M. i M. M., z którego wynikało, że M. M. jest zatrudniony na umowę o pracę i osiąga dochód 2170,60 zł, a M. M. jest osobą bezrobotną, bez prawa do zasiłku. Do wniosku załączono także zaświadczenie z zakładu pracy, oświadczenie wnioskodawcy, iż nie posiada tytułu prawnego do innego lokalu gminnego, ani poza mieszkaniowym zasobem gminy, zaświadczenie o zarejestrowaniu M. M. w Powiatowym Urzędzie Pracy w Kędzierzynie-Koźlu oraz umowę najmu i umowę notarialną nabycia mieszkania przy ul. [...] w [...] przez I.M. Pismem z 22 czerwca 2013 r. Prezydent Kędzierzyna-Koźla zawiadomił M. M., że wniosek o wynajęcie lokalu mieszkalnego na czas nieokreślony z mieszkaniowego zasobu Gminy Kędzierzyn-Koźle, został rozpatrzony negatywnie. Organ powołał się na zapisy uchwały nr XIII/156/11 z dnia 28 września 2011 r. Rady Miasta Kędzierzyna-Koźla w sprawie zasad wynajmowania lokali mieszkalnych wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Kędzierzyn-Koźle (opublikowanej w Dz. Urz. Województwa Opolskiego Nr 128 poz. 1501). Organ podkreślił, że w myśl § 5 pkt 1 uchwały (błędnie określonym w piśmie jako § 5 ust. 1 uchwały – przypis Sądu) lokal może być wynajęty na czas nieoznaczony wnioskodawcy zamieszkującemu w warunkach kwalifikujących go do ich poprawy i prowadzącemu gospodarstwo domowe, którego średni miesięczny dochód w przeliczeniu na członka gospodarstwa w okresie 6 miesięcy poprzedzających miesiąc złożenia wniosku o najem lokalu na czas nieoznaczony oraz miesiąc zaproponowania wnioskodawcy takiego lokalu stosownie do § 17 ust. 1, nie przekracza: 1) w przypadku gospodarstwa jednoosobowego 175 % najniższej emerytury 2) w przypadku gospodarstwa wieloosobowego 125 % najniższej emerytury Dalej organ podniósł, że przez warunki kwalifikujące do ich poprawy rozumie się zamieszkiwanie przez wnioskodawcę w lokalu lub mieszkaniu niewchodzącym w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Kędzierzyn-Koźle, którego powierzchnia pokoi w przeliczeniu na jednego członka gospodarstwa domowego wnioskodawcy nie przekracza 6 m2, (a w przypadku, gdy przynajmniej jedna z osób prowadzących wraz z wnioskodawcą gospodarstwo domowe jest dzieckiem legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności obowiązującym do ukończenia przez nią 16 roku życia, bądź osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym potwierdzonym orzeczeniem wydanym na podstawie odrębnych przepisów – 8 m2) lub zamieszkiwanie w lokalu niespełniającym wymogów pomieszczenia przeznaczonego na pobyt ludzi, potwierdzonym orzeczeniem właściwego organu. Prezydent Miasta Kędzierzyna-Koźla dodał, że wnioskodawca wraz z żoną M. M. posiadają dochód kwalifikujący ich do wynajęcia lokalu mieszkalnego na czas nieoznaczony, ponieważ jest niższy niż dochód wymieniony w § 5 uchwały, lecz niespełniona jest przesłanka zamieszkiwania w warunkach kwalifikujących do ich poprawy, ponieważ w mieszkaniu obecnie zajmowanym, które nie wchodzi w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Kędzierzyn-Koźle, powierzchnia pokoi wynosi 30,78 m2, a zatem na każdą osobę przypada powyżej 6 m2 powierzchni mieszkalnej. Organ na koniec stwierdził, że przesłanki dochodu oraz zamieszkiwania w warunkach lokalowych kwalifikujących do ich poprawy muszą zostać spełnione łącznie, dlatego brak podstaw do zawarcia z wnioskodawcą umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony. Pismo Prezydenta Miasta Kędzierzyna-Koźla zawierało pouczenie, że w trybie § 13 ust. 3 uchwały wnioskodawca może zwrócić się do organu o ponowne rozpatrzenie sprawy. Odpowiedź organu została doręczona wnioskodawcy (do rąk dorosłego domownika I. M.) w dniu 2 lipca 2013 r. Pismem z 4 lipca 2013 r., które wpłynęło do organu 9 lipca 2013 r., a które określone zostało w tytule jako zażalenie, M. M. wniósł "o uchylenie decyzji z dnia 26 czerwca 2013 r., uwzględnienie jego wniosku o oddanie lokalu z zasobów Gminy do remontu oraz uwzględnienie stanu chorobowego jego babci K. B., lokatorki mieszkania". Pismo to podpisały ponadto M. M., I. M. i K. B. W odpowiedzi na wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy Prezydent Miasta Kędzierzyna-Koźla pismem z 24 lipca 2013 r., doręczonym M. M. w dniu 31 lipca 2013 r., poinformował stronę, że podtrzymuje rozstrzygnięcie przekazane poprzednim pismem z dnia 26 czerwca 2013 r. Organ ponownie powołując się na przepisy § 5, § 10 pkt 1 i 2, § 13 ust. 3 oraz § 1 pkt 8 lit. a uchwały, zaznaczył, że nie zostały spełnione łącznie przesłanki dochodu na członka gospodarstwa domowego oraz przesłanka nie przekraczania powierzchni 6 m2 w przeliczeniu na jednego członka gospodarstwa domowego, a przez to strona, która legitymuje się odpowiednim do wynajęcia lokalu dochodem, nie legitymuje się jednocześnie warunkami lokalowymi kwalifikującymi do ich poprawy. Prezydent Miasta Kędzierzyna-Koźla zaznaczył też, że wnioskodawca nie może ubiegać się o lokal mieszkalny wymagający remontu, gdyż warunkiem przyznania takiego jest wcześniejsze ujęcie na liście osób uprawnionych do wynajęcia lokalu na czas nieoznaczony. Pismem z 7 sierpnia 2013 r. nazwanym "zażaleniem", M. i M. (małżonkowie) M. wystąpili do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu o uchylenie "decyzji" z 24 lipca 2013 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez właściwą Komisję Rady Miasta Kędzierzyna-Koźla i Prezydenta Miasta. Odpowiadając na to zażalenie Prezydent Kędzierzyna-Koźla pismem z 12 sierpnia 2013 r., doręczonym 30 sierpnia 2013 r., poinformował, że "wnioskodawca niezadowolony z ostatecznego stanowiska organu może dochodzić swoich praw przed właściwym sądem". Ponadto Prezydent Miasta Kędzierzyna-Koźla wyjaśnił, że " ze względu na cywilnoprawny charakter spraw o oddanie w najem lokali komunalnych nie znajdują zastosowania w sprawie przepisy K.p.a., w tym art. 104 K.p.a., ani też nie składa się zażalenia do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Organem odwoławczym – dodał organ – jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, w którym strona powinna złożyć stosowne pismo. W skardze sądowoadministracyjnej M. M. i M. M. wnieśli o uchylenie decyzji Prezydenta Kędzierzyna-Koźla z 12 sierpnia 2013 r., przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ, zwolnienie od kosztów sądowych oraz ustanowienie pełnomocnika z urzędu. Skarżący zarzucili naruszenie przepisów postępowania, które miały wpływ na wynik sprawy, w szczególności przez brak przeprowadzenia wizji lokalnej, nie uwzględnienie stanu zdrowia K. B. wraz z orzeczeniem lekarskim o przyznaniu jej prawa do oddzielnego pomieszczenia, nie uwzględnienie sytuacji rodzinnej skarżących i braku pracy dla M. M. oraz odrzucenie propozycji przejęcia przez małżonków lokalu gminnego do kapitalnego remontu. W uzasadnieniu skarżący zarzucili, także naruszenie przepisów Konstytucji tj. art. 2, art. 8, art. 18, art. 67 i art. 68 ustawy zasadniczej i nierówne traktowanie oraz brak kierowania się dobrem obywateli przez organ samorządowy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, odwołując się do argumentów podniesionych w pismach z 26 czerwca 2013 r. oraz 24 lipca 2013 r. W toku postępowania pełnomocnik z urzędu ustanowiony dla skarżących, podtrzymał skargę i oświadczył, że przedmiotem zaskarżenia jest pismo z 26 czerwca 2013 r. W obszernym uzasadnieniu pełnomocnik przedstawił przebieg postępowania administracyjnego oraz odwołał się do orzecznictwa sądowego, w tym uchwały 7 sędziów NSA z 21 lipca 2008 r. sygn. I OPS 4/08, zaznaczając jeszcze, że dopuszczalne jest zaskarżenie aktu Prezydenta Kędzierzyna-Koźla, gdyż zostało one poprzedzone wezwaniem do usunięcia naruszenie prawa, za jakie należy uznawać pismo skarżących z 4 lipca 2013 r., nazwane "zażalenie". Skarżący złożyli także kopie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z dnia 15 listopada 2013 r., stwierdzające u K. B. umiarkowany stopień niepełnosprawności. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu Zgodnie z art. 3 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.), zwaną dalej P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności organów administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach ; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Sąd orzeka także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosuje środki określone w tych przepisach (§ 3 art. 3 P.p.s.a.). Dlatego zagadnieniem wymagającym ustalenia jest rozstrzygnięcie, czy rozpoznawana sprawa może być przedmiotem kontroli sądu administracyjnego. Poprzednio w orzecznictwie sądowym od szeregu lat dominował pogląd, że sprawy dotyczące najmu lokali z mieszkaniowego zasobu gminy mają charakter cywilnoprawny, który zapoczątkowała uchwała Sądu Najwyższego z dnia 5 listopada 1997r., sygn. akt III ZP 37/97 (OSNP 1998/7/200), w której sformułowano tezę, że "wybór osoby do zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego z mieszkaniowego zasobu gminy nie jest aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.)" Istotna zmiana w poglądach doktryny i orzecznictwa nastąpiła wraz z podjęciem przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały 7 sędziów z dnia 21 lipca 2008 r., sygn. akt I OPS 4/08 (LEX nr 400065), w której stwierdzono, iż uchwała zarządu dzielnicy miasta odmawiająca zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy, w tym także lokalu będącego pracownią służącą prowadzeniu działalności w dziedzinie kultury i sztuki, jest aktem z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. Wskazana uchwała zapadła na tle stanu faktycznego powstałego w Warszawie. Ustawa z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz. U. nr 41, poz. 361 z późn. zm.) określa w odrębny sposób status Gminy Warszawa, w której dzielnice jako jednostki pomocnicze gminy wykonują w konkretnym zakresie zadania gminy. Do zakresu działania dzielnic należy m.in. utrzymanie i eksploatacja gminnych zasobów lokalowych, a organem wykonawczym dzielnicy jest zarząd. Dlatego w uchwale NSA z dnia 21 lipca 2008 r. przedmiotem analizy i oceny jest uchwała zarządu dzielnicy, która została zakwalifikowana jako akt z zakresu administracji publicznej z art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. Struktura pozostałych gmin w Polsce jest odmienna, a zadania z zakresu najmu lokali z mieszkaniowego zasobu gmin należą do organu wykonawczego gminy (wójta, burmistrza, prezydenta miasta). Nadto podejmowane na podstawie art. 21 ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (tj. Dz. U. z 2014 r. poz. 150 z późn. zm.) uchwały rad gmin określające zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, mogą zawierać różne (ale mieszczące się w granicach prawa) rozwiązania. Stąd też stosowanie uchwały składu 7 sędziów NSA z dnia 21 lipca 2008r. wymaga, aby w każdym przypadku dostosować ją do treści obowiązującej w danej gminie uchwały rady gminy w sprawie zasad wynajmowania lokali. Trzeba dodać, że ustalenie listy osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu nie tworzy cywilnoprawnego stosunku najmu lokalu. Jest natomiast wykonywaniem publicznoprawnych zadań gminy wyprzedzającym podjęcie czynności cywilnoprawnej, czyli zawarcie umowy najmu. Realizując zadania wynikające z art. 4 ustawy o ochronie praw lokatorów, organ gminy ocenia czy wnioskodawca, członek wspólnoty samorządowej, może uzyskać pomoc gminy w zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych a to poprzez zakwalifikowanie do osób, z którymi może być zawarty najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy. Takie działanie jest załatwieniem sprawy z zakresu administracji publicznej. Według cytowanej uchwały NSA, wątpliwości powstałe w praktyce, co do dopuszczalności drogi sądowej, należy interpretować na rzecz ochrony praw obywatelskich i prawa do sądu. Przepis art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie praw lokatorów przewiduje, że Rada Gminy uchwala zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Ponadto w sprawie należy przywołać też art. 21 ust. 3 pkt 5 tej ustawy, który rozwija określenie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład zasobu mieszkaniowego gminy. Po jego myśli zasady te powinny obejmować także tryb rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali zawieranych na czas nieoznaczony. Wykonując delegację z art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie praw lokatorów, Rada Miasta Kędzierzyna-Koźla podjęła cyt. wyżej uchwałę XIII/156/11 z dnia 28 września 2011 r., określającą tryb postępowania przy załatwianiu wniosków o najem lokali z mieszkaniowego zasobu Gminy. Wniosek M. M. z 11 czerwca 2013 r. o najem lokalu mieszkalnego na czas nieoznaczony został załatwiony w ramach procedury gminnej, w szczególności na podstawie § 13 ust. 1, ust. 3 i ust. 4 uchwały. Pismo Prezydenta Kędzierzyna-Koźla z 26 czerwca 2013 r. odmawiające zakwalifikowania wnioskodawcy do zawarcia umowy najmu stanowiło akt organu podjęty w sprawie zakresu administracji publicznej, podlegający z mocy art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. kontroli przez Sąd administracyjny, na który skarga przysługuje. Aktami takimi - w granicach sprawy, określonej regułami art. 134 § 1 P.p.s.a.- nie są natomiast dalsze pisma i czynności organu podejmowane, czy to w ramach realizacji uchwały nr XIII/156/11 (np. na podstawie § 13 ust. 3 uchwały), czy też nie mające umocowania w zapisach uchwały. W szczególności bowiem skarżący, ubiegający się w gminie o najem lokalu, nie musi wyczerpać przed wniesieniem skargi, całej procedury gminnej, aby uruchomić tryb kontroli sądowoadministracyjnej z art. 50 i nast. P.p.s.a. Podnieść dalej trzeba, że w myśl art. 57 §1 pkt 1 P.p.s.a. skarga, poza ogólnymi wymogami pisma, powinna zawierać "wskazanie zaskarżonej decyzji, postanowienia, innego aktu lub czynności". Realizując ten wymóg skarżący wskazali w skardze pismo organu z 12 sierpnia 2013 r. – istotnie, co trzeba przyznać - zawierające niejednoznaczne pouczenie, w tym sugestię o możliwości zaskarżenia odmowy zakwalifikowania do zawarcia umowy najmu do sądu administracyjnego. Takie pouczenie nie rodzi jednak u skarżących uprawnienia do modyfikacji przedmiotu zaskarżenia z pisma organu z dnia 12 sierpnia 2013 r., na pismo z dnia 26 czerwca 2013 r., czyli jak w piśmie pełnomocnika z urzędu z dnia 10 lutego 2014 r. Od sytuacji, w której kilku uprawnionych do wniesienia skargi może w jednej sprawie występować w roli skarżących ( art. 51 w zw. z art. 57 § 2 P.p.s.a.) należy odróżnić zaskarżenie kolejnych aktów lub czynności, albo sytuację, w której w jednym piśmie zaskarżono więcej niż jeden akt lub czynności (por. art. 57 § 3 P.p.s.a.). Zaskarżenie kolejnych aktów w kilku pismach lub więcej niż jednego aktu w jednej skardze, powoduje wniesienie odrębnych skarg w rozumieniu art. 50 i nast. P.p.s.a., podlegających rozpoznaniu na zasadach ogólnych (por. też § 26 zarządzenia nr 11 Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 listopada 2003 r., w sprawie ustalenia zasad biurowości w sądach administracyjnych). Z tych względów skargę na pismo organu z 12 sierpnia 2013 r. należało uznać za niedopuszczalną i z mocy art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. podlegającą odrzuceniu. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, orzeknie referendarz sądowy na podstawie art. 258 § 1 i § 2 pkt 8 P.p.s.a.