II SA/Op 432/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Teresa Cisyk Sędzia WSA Grażyna Jeżewska Protokolant Sekretarz sądowy Agnieszka Jurek po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 lutego 2012 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w [...] na postanowienie Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 1 lipca 2011 r., nr [...] w przedmiocie dokonania oceny stanu technicznego obiektu budowlanego 1) uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie strzeleckim z dnia 30 maja 2011 r., nr [...], 2) określa, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości. Przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego jest postanowienie Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 1 lipca 2011r., nr [...], którym utrzymano w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie strzeleckim z dnia 30 maja 2011r. o nałożeniu na członków wspólnoty mieszkaniowej, zamieszkałych w budynku wielorodzinnym przy ulicy [...] w [...] obowiązek dostarczenia w terminie do 15 lipca 2011r. oceny technicznej w części dotyczącej wyburzonego murowanego komina wewnętrznego oraz kanałów wentylacyjnych. Zawiadomieniem z dnia 17 września 2010r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie strzeleckim wszczął postępowanie administracyjne w sprawie dokonanej rozbiórki murowanego komina wewnętrznego w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ulicy [...] w [...]. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie strzeleckim postanowieniem z dnia 31 października 2007 r., nr [...], działając na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623) nałożył na członków wspólnoty mieszkaniowej, zamieszkałych w budynku wielorodzinnym przy ulicy [...] w [...] obowiązek dostarczenia w terminie do 15 lipca 2011r. oceny technicznej w części dotyczącej wyburzonego murowanego komina wewnętrznego oraz kanałów wentylacyjnych. Wskazał, że ocena winna w konkluzji zawierać aktualny stan techniczny w/w komina (m.in. braki, usterki, odchylenia , drożność), ocenę jego wpływu na bezpieczeństwo mieszkańców budynku, ocenę niezbędności jego odbudowy (czy w obecnym stanie jest on elementem niezbędnym do funkcjonowania budynku lub jego poszczególnych lokali mieszkalnych), ocenę przydatności do jego użytkowania w chwili obecnej i po ewentualnej jego odbudowie, ocenę prawidłowości i efektywności funkcjonowania kanałów wentylacyjnych w poszczególnych lokalach mieszkalnych budynku. W uzasadnieniu organ podniósł, że w wyniku prowadzonego postępowania wydał decyzję, którą umorzono to postępowanie, jednakże w wyniku wniesionego odwołania organ II instancji uchylił tę decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Biorąc pod uwagę motywy rozstrzygnięcia oraz powstałe wątpliwości co do faktycznego stanu technicznego spornego komina, jego ewentualnej przydatności do użytkowania, jak i aktualnego stanu funkcjonowania wentylacji zachodziła konieczność podjęcia przedmiotowego postanowienia. Z powyższym postanowieniem nie zgodzili się członkowie wspólnoty mieszkaniowej w osobach J. K., K. K., S. W., H. K., K. K., W. K.. W złożonym zażaleniu podnieśli, że żądają przeprowadzenia ponownej kontroli kominiarskiej, ponieważ ostatnio przeprowadzona nie jest prawidłowa oraz przywrócenia stanu pierwotnego 2-ch kominów. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 1 lipca 2010r. Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623) utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił przebieg postępowania administracyjnego oraz streścił podjęte czynności przez organ I instancji. Wskazał, że postanowienie wydane na podstawie przepisu art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego ma charakter dowodowy, a przesłanką jego zastosowania jest istnienie uzasadnionych wątpliwości, co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego. Uzasadniał, że organ jest uprawniony do wydania postanowienia w trybie art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego w każdym przypadku, gdy poweźmie wątpliwości w tym zakresie, a zatem skoro w przedmiotowej sprawie doszło do wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie samowolnej przebudowy budynku mieszkalnego, to organ I instancji przyjął, że przebudowy dokonała wspólnota mieszkaniowa. Zdaniem organu odwoławczego trafność ustaleń organu I instancji potwierdzają dokumenty zgromadzone w sprawie i stąd, skoro wykonane roboty budowlane stanowiły niewątpliwie ingerencję w konstrukcje budynku oraz zmianę jego parametrów użytkowych i technicznych to wymagały uzyskania pozwolenia na budowę, a tym samym organ nadzoru budowlanego miał podstawy do nałożenia na wspólnotę mieszkaniową obowiązku dostarczenia stosownej oceny technicznej. Z treścią powyższego rozstrzygnięcia nie zgodziła się Wspólnota Mieszkaniowa, ulica [...] w [...]. Członkowie tej wspólnoty w osobach S. W., reprezentowany przez H. K., J. K., K. K., K. K. oraz W. K. we wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skardze domagali się uchylenia zaskarżonego postanowienia w całości oraz poprzedzającego go postanowienia PINB w powiecie strzeleckim, a także zwrotu kosztów postępowania sądowego. Argumentowali, że w sprawie w sposób nienależyty przeprowadzono postępowanie dowodowe wskutek czego doszło do niewyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy. Dla skarżących niezrozumiałe jest dlaczego Powiatowy i Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nałożył obowiązek przedłożenia ekspertyzy na wszystkich członków wspólnoty mieszkaniowej, skoro to wyłącznie dwaj członkowie wspólnoty dokonali samowoli budowlanej, bez wiedzy i zgody pozostałych członków wspólnoty oraz bez zgody uprawnionych organów. Podkreślali, ze samowolna przebudowa miała miejsce w obrębie lokali mieszkalnych sprawców samowoli, które to lokale są ich własnością i stąd też Wspólnota nie ma dostępu do pomieszczeń w tych lokalach. Wskazując na powyższą okoliczność podkreślali, że w sprawie doszło do nałożenia obowiązku sporządzenia ekspertyzy na niewłaściwy podmiot, który nie jest odpowiedzialny za powstały stan faktyczny. Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 14 grudnia 2011r. dla skarżącego S. W. ustanowiono pełnomocnika z urzędu. Pismem z dnia 24 stycznia 2012 r. H. K. oświadczyła, że nie jest współwłaścicielką nieruchomości, lecz jest ustanowiona pełnomocnikiem skarżącego S. W.. W piśmie procesowym z dnia 9 lutego 2012r. profesjonalny pełnomocnik skarżącego S. W. dowodził, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów art. 7, 77 § 1 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie, którego komina dotyczy niniejsze postępowanie, a to z uwagi na fakt, iż w budynku jest 6 kominów z czego co najmniej dwa z nich zostały częściowo wyburzone przez nielegalne działania dwóch członków wspólnoty, brak ustalenia czy bliżej nieokreślony przez organ komin jest "częścią wspólną" w rozumieniu art. 3 ustawy o własności lokali, brak odniesienia się w rozważaniach organu do kwestii zgody wspólnoty na przebudowę lub ingerencję w część wspólną budynku, pominięcie próby ustalenia, kto jest bezpośrednim sprawcą samowoli budowlanej, naruszenia przepisów art. 80 w zw. z art. 77 K.p.a. polegającej na dowolnej ocenie zgromadzonego materiału dowodowego wyrażającego się w ustaleniu, że to Wspólnota Mieszkaniowa dokonała przebudowy komina będącego przedmiotem postępowania, naruszenie art. 8,11 i 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 126 K.p.a poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonego postanowienia z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnikowych stwierdzeń oraz niewyjaśnienie jakie roboty budowlane uznane zostały za samowolne, co organ rozumie przez uzasadnione wątpliwości, co wspólnego z przedmiotową sprawą, która dotyczy oceny technicznej komina ma budowa kotłowni czy przebudowa mieszkań przez Agencję Nieruchomości Rolnych, do jakiej bliżej nieokreślonej kontroli odnosi się organ w uzasadnieniu oraz czego dotyczą oświadczenia złożone przez uczestników postępowania do bliżej nieokreślonego protokołu z dnia 30 września 2010r. Postanowieniu zarzucił także naruszenia art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego poprzez błędną jego wykładnię prowadzącą do błędnego zastosowania, a polegającą na przyjęciu, że to Wspólnota Mieszkaniowa jest zobowiązana do wykonania oceny technicznej komina, podczas gdy to nie wspólnota była uczestnikiem procesu budowlanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami, a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowo – administracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy ( art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. nr 153, poz. 1270). Z zasady, iż sąd administracyjny ocenia, czy zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, wynika konsekwencja, co do tego, iż sąd ten rozważa wyłącznie prawo obowiązujące w dniu wydania decyzji jak i stan sprawy istniejący na dzień wydania decyzji (tak NSA w wyroku z dnia 14 stycznia 1999 r., sygn. III SA 4731/97 – LEX nr 37180). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Legalność decyzji bada się zarówno pod względem formalnym jak też i materialono-prawnym. Przedmiot postępowania sądowoadministracyjnego stanowi postanowienie Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu, którym utrzymano w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie strzeleckim wydane na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2010r. Nr 243, poz. 1623 - zwaną dalej Prawo budowlane). Adresatami postanowienia organu, których zobowiązano do przedłożenia oceny technicznej, są członkowie wspólnoty mieszkaniowej. Przeprowadzona kontrola zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie strzeleckim wykazała, że nie odpowiada ono wymogom prawa. Zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem przepisów prawa procesowego. W sprawie nie budzi wątpliwości to, że w obiekcie budowlanym doszło do wykonania samowolnych robót budowlanych, na wykonanie których wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę. Zebrany jednakże materiał dowodowy nie pozwalał na podjęcie zaskarżonego postanowienia. Zdaniem organów procedujących w sprawie żądane przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie strzeleckim dokumenty (ekspertyza) pozwolą na wyjaśnienie kwestii technicznych, których celem jest ustalenie stanu faktycznego sprawy. W ocenie organu odwoławczego organ pierwszej instancji zasadnie uznał, że w sprawie zaistniały uzasadnione wątpliwości, co do stanu technicznego obiektu, zaś zebrany w dotychczasowym postępowaniu materiał dowodowy pozwalał na przyjęcie, że obowiązek przedłożenia oceny stanu technicznego komina w części dotyczącej wyburzonego murowanego komina wewnętrznego oraz kanałów wentylacyjnych winien zostać nałożony na wspólnotę mieszkaniową. Podstawę materialnoprawną podjęcia przez organ I instancji postanowienia stanowił art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego. Zgodnie z jego dyspozycją organ nadzoru budowlanego w razie powstania uzasadnionych wątpliwości, co do stanu technicznego obiektu budowlanego, może nałożyć w drodze postanowienia na uczestnika procesu budowlanego, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Z brzmienia przywołanego przepisu jednoznacznie wynika, że stroną postępowania administracyjnego prowadzonego w tym trybie jest wyłącznie uczestnik procesu budowlanego, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Zatem dla prawidłowego zastosowania normy wynikającej z art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego organy zobowiązane były ustalić w sposób jednoznaczny i nie pozostawiający żadnych wątpliwości, przez kogo zostały wykonane samowolnie roboty budowlane stanowiące przedmiot postępowania, a polegające na rozbiórce murowanego komina wewnętrznego w budynku mieszkalnym wielorodzinnym, będącym własnością Wspólnoty Mieszkaniowej w [...] przy ulicy [...] (por. zawiadomienie o wszczęciu postępowania k-23 akt admin.), czy w sprawie powstały uzasadnione wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego. Przedmiot postępowania obligował zatem organ I instancji do ustalenia w pierwszej kolejności podmiotu (uczestnika procesu budowlanego, właściciela, zarządcy obiektu budowlanego), który dopuścił się samowoli budowlanej oraz ustalenia, czy sporny komin, który winien nota bene zostać w sposób wyraźny opisany i oznaczony, stanowił część wspólną współwłasności budynku, czy też stanowił odrębną własność właścicieli lokali mieszkalnych, którzy dokonali samowolnej rozbiórki komina, czy też kominów. W tym celu organ winien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające i dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem ( art. 75 K.p.a.), w tym sięgnąć do treści zawartych aktów notarialnych ustanawiających odrębną własność poszczególnych lokali mieszkalnych i na ich podstawie poczynić stosowne i niezbędne ustalenia sprowadzające się do zaistnienia możliwości nałożenia obowiązku przedłożenia ekspertyzy na określony przepisem podmiot, to jest członków wspólnoty lub na uczestników procesu budowlanego, a tym samym wystąpienia jednej z przesłanek pozwalających na skorzystanie z dyspozycji przepisu art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego. Tylko bowiem jednoznaczne stwierdzenie, poparte ustaleniami, że kominy oraz przewody wentylacyjne stanowią współwłasność współwłaścicieli budynku, którzy jednocześnie są właścicielami odrębnych lokali mieszkalnych, dla których ustanowiono jako części wspólne tych lokali przewody kominowe i przewody wentylacyjne pozwalać będzie na nałożenie obowiązku sporządzenia ekspertyzy przez wspólnotę reprezentowaną przez jej członków, wobec faktu, że jest to tzw. mała wspólnota mieszkaniowa, która nie dokonała wyboru zarządu. Stosownie do art 6 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz.U. Z 2000 r. Nr 80, poz.903 ze zm.) wspólnotę mieszkaniową tworzy ogół właścicieli, których lokale wchodzą w skład określonej nieruchomości. Jeżeli liczba lokali wyodrębnionych i lokali niewyodrębnionych, należących nadal do dotychczasowego właściciela, nie jest większa niż siedem, do zarządu nieruchomością wspólną mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu cywilnego i Kodeksu postępowania cywilnego o współwłasności (art. 19 w/w ustawy). Nazwa wspólnota mieszkaniowa nie oddaje więc w pełni charakteru podmiotu powołanego do życia przez art. 6 ustawy. Powołana do zajmowania się współwłasnością wspólnota mieszkaniowa posiada kompetencje tylko do decydowania o sprawach dotyczących nieruchomości wspólnej (części wspólnych), a nie posiada kompetencji do decydowania o sprawach dotyczących lokali stanowiących indywidualną własność poszczególnych właścicieli lokali. Wspólnota mieszkaniowa właścicieli lokali nie ma uprawnień do ingerowania nawet w formie uchwał w sferę wykonywania przez właściciela jego praw do wyodrębnionego lokalu, a skoro tak, to roboty budowlane zrealizowane przez właściciela takiego lokalu mieszkalnego w takim lokalu nie stanowią podstawy do nałożenia obowiązków na wspólnotę mieszkaniową, lecz na uczestnika procesu budowlanego. W związku z zarzutami skargi uprzedzająco wskazać należy, że w przypadku nałożenia obowiązku sporządzenia ekspertyzy na wspólnotę w sytuacji, gdyby sporne kominy stanowiłyby części wspólne, ewentualny spór, co do sposobu rozliczenia kosztów ekspertyzy między współwłaścicielami budynku, może być poddany rozstrzygnięciu w procesie cywilnym. Dokonując dalszej kontroli zapadłych postanowień dostrzec należy nadto, że organy nie dokonały ustalenia stanu faktycznego i nie wskazały na podstawie, jakich dokumentów i dowodów przyjęły a priori, że komin, czy też kominy (skarżący twierdzą, że dokonano rozbiórki więcej niż jednego komina) stanowią części wspólne. Wyrazem przeprowadzonego procesu dedukcyjnego przez organ jest sporządzone uzasadnienia. Stosownie do art. 107 § 3 K.p.a. winno ono zawierać m.in. ustalenie stanu faktycznego, a więc wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności. W tym zakresie uzasadnienie organów obu instancji nie spełnia wskazanych wymogów. Organ I instancji w sporządzonym uzasadnieniu zrelacjonował przebieg postępowania poprzez przedstawienie poszczególnych dowodów nie wskazując jakie wnioski i fakty z nich wynikają, a organ II instancji ten stan rzeczy zaakceptował, stąd też taki sposób sporządzenia uzasadnienia uniemożliwia kontrolę zapadłego postanowienia i stanowi naruszenie art. 107 § 3 K.p.a. Nadto z treści sporządzonych w sprawie uzasadnień nie wynika, z czego organy wywiodły (na podstawie jakich okoliczności, dowodów), że w sprawie powstały "uzasadnione wątpliwości", o których stanowi art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego. Powstanie zaś uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego stanowi jedną z przesłanek pozwalających na zastosowanie przepisu art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego. Brak prawidłowego i przekonywującego także w tym zakresie uzasadnienia oznacza naruszenie art. 107 § 3 K.p.a. i art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego i może mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Reasumując, stwierdzić należy, iż o tym, czy obowiązek wynikający z art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego nałożony winien być na wspólnotę mieszkaniową, która nie była inwestorem, czy też na inny podmiot, o którym stanowi w/w przepis przesądza każdorazowo prawidłowo ustalony stan faktyczny związany z wyjaśnieniem czy roboty budowlane dotyczyły części wspólnych czy też części wyodrębnionych, które stanowią własność indywidualną członka wspólnoty mieszkaniowej. Możliwość bowiem wydania przez organ rozstrzygnięcia ustalającego prawo lub obowiązek ściśle określonego podmiotu lub możliwość podjęcia przez organ określonej czynności w odniesieniu do określonego podmiotu powstaje wówczas, gdy istnieje bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy sytuacją prawną danego podmiotu, a normą prawnomaterialną, która przewiduje możliwość nałożenia na podmiot prawa w określonym nią stanie faktycznym zobowiązania. Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań. Z tych wszystkich względów, na mocy powołanych wyżej przepisów oraz art. 145 § 1 pkt 1 a i c P.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzeknie postanowieniem. ----------------------- 2