II SA/Op 433/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik – spraw. Sędziowie: Sędzia WSA Teresa Cisyk Sędzia WSA Ewa Janowska Protokolant: sekretarz sądowy Dorota Rak po rozpoznaniu w dniu 26 lipca 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi L. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...], nr [...] w przedmiocie należności przedemerytalnych 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...], nr [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Decyzją ostateczną z dnia 18 czerwca 2001 r., nr [...], Starosta Powiatu w B. przyznał L. K. zasiłek przedemerytalny od dnia 26 maja 2001 r. w wysokości 120% zasiłku określonego w art. 37j ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu w kwocie 554,30zł brutto. W dniu 29 lipca 2004 r. L. K. wniósł o podwyższenia przyznanego zasiłku przedemerytalnego do 160 %, wskazując jako podstawę tego żądania ustawę z 1997 r. zamieszczoną w Dzienniku Ustaw nr 25 pozycja 128. Po rozpatrzeniu tego wniosku Starosta Powiatu w B., decyzją z dnia [...], Nr [...], działając na podstawie art. 6 pkt 6 lit."b", art. 37j ust.3,4 i 5 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz. U z 2001 r., nr 6, poz. 56) oraz art. 104 Kpa odmówił przyznania L. K. zasiłku przedemerytalnego w wysokości 160%. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż z dniem 6 lutego 2003 r. weszła w życie ustawa z dnia 20 grudnia 2002 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu oraz zmianie ustawy o systemie oświaty (Dz. U. z 2003 r., nr 6 poz. 65), która w art. 3 przewidywała, iż prawo do zasiłku przedemerytalnego przysługiwało bezrobotnym, którzy do dnia 12 stycznia 2002 r. spełnili warunki do ich nabycia i zarejestrowali się w terminie, na zasadach określonych w przepisach ustawy z dnia z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2001 r. Uzasadniał także organ, iż L. K. spełnił określone w ustawie warunki uprawniające go do uzyskania zasiłku przedemerytalnego. Niemożliwym było przyznanie L. K. zasiłku przedemerytalnego w wysokości 160%, gdyż w okresie 12 miesięcy poprzedzających dzień złożenia wniosku o zasiłek przedemerytalny, nie otrzymywał on wynagrodzenia stanowiącego podstawę wymiaru składki na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy, lecz pobierał zasiłek dla bezrobotnych w okresie od dnia 26 maja 2000 r. do 25 maja 2001 r., co pozwalało jedynie na przyznanie zasiłku przedemerytalnego w wysokości dotychczasowej. Odwołanie od powyższej decyzji złożył L. K., wskazując w nim, iż nie zgadza się z decyzją Powiatowego Urzędu Pracy w B. Decyzją z dnia [...], Nr [...], Wojewoda [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W jej uzasadnieniu podał, że prawidłowo organ I instancji uznał, iż odwołujący się nie spełniał warunków określonych w art. 37j ust. 3 i 4 ustawy o zatrudnieniu i bezrobociu, gdyż w okresie 12 miesięcy poprzedzających dzień złożenia wniosku o zasiłek przedemerytalny nie uzyskiwał wynagrodzenia, lecz pobierał zasiłek dla bezrobotnych, a zatem mógł nabyć jedynie zasiłek przedemerytalny w wysokości 120% zasiłku. Skargę na powyższe wywiódł L. K., podnosząc w niej, iż nie godzi się z treścią rozstrzygnięcia Wojewody [...]. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, przytaczając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami, a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowo – administracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. nr 153, poz. 1270). Stwierdzenie zaś nieważności decyzji w całości lub części następuje min. wówczas, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kpa lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 powołanej ustawy). Z zasady, iż sąd administracyjny ocenia, czy zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, wynika konsekwencja, co do tego, iż sąd ten rozważa wyłącznie prawo obowiązujące w dniu wydania decyzji jak i stan sprawy istniejący na dzień wydania decyzji (tak NSA w wyroku z dnia 14 stycznia 1999 r., sygn. III SA 4731/97 – LEX nr 37180). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Legalność decyzji bada się zarówno pod względem formalnym jak też i materialono-prawnym. Oznacza to, że sąd kontroluje zaskarżoną decyzję wyłącznie w aspekcie jej zgodności z prawem i może decyzję taką uchylić lub stwierdzić jej nieważność, tylko wówczas, gdy narusza ona prawo materialne lub procesowe w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Dodać przy tym należy, iż sąd nie jest władny do zastępowania organów administracji państwowej w rozstrzyganiu spraw administracyjnych. Przedmiotem oceny, w rozpoznawanej sprawie jest decyzja Wojewody [...] w O. z dnia [...], Nr [...], która utrzymała w mocy zaskarżoną decyzję Starosty Powiatu w B. z dnia [...], Nr [...], którą odmówiono przyznania L. K. zasiłku przedemerytalnego w wysokości 160%. Przeprowadzona kontrola zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Starosty Powiatu w S. wykazała, że nie odpowiada ono wymogom prawa. Art. 16 Kpa statuuje zasadę trwałości decyzji ostatecznych. Zasada ta ma podstawowe znaczenie dla stabilizacji opartych na decyzji skutków prawnych. Formalna strona zasady ogólnej trwałości decyzji ostatecznej wyraża się w tym, iż decyzje te obowiązują tak długo, dopóki nie zostaną uchylone lub zmienione przez nową decyzję opartą na odpowiednim przepisie prawnym (por. komentarz do art. 16 Kodeksu postępowania administracyjnego pod redakcją prof. dr hab. Barbary Adamiak). Od tej reguły ostateczności załatwienia sprawy ustawodawca dopuścił wyjątki, wyznaczając jednocześnie warunki odstąpienia od niej. Mianowicie decyzja ostateczna może być wzruszona: - przez uchylenie decyzji w trybie postępowania w sprawie uchylenia decyzji prawidłowej lub dotkniętej wadą niekwalifikowana (art. 154, art. 155, art. 161 Kpa) - przez uchylenie decyzji w trybie postępowania w sprawie wznowienia postępowania (art. 145 §1 Kpa w związku z art. 151 § 1 pkt 2 Kpa , - przez stwierdzenie nieważności w trybie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności (art. 156 §1 Kpa), - przez uchylenie lub zmianę decyzji na podstawie przepisów szczególnych. W świetle powyższego organ zobowiązany był w ramach wszczętego na skutek wniosku skarżącego L. K. postępowania do jednoznacznego ustalenia i wyjaśnienia na jakiej podstawie i w jakim trybie winno się ono toczyć. Organ nie dostrzegł, iż decyzją ostateczną z dnia 18 czerwca 2001 r. rozpatrzył na wniosek skarżącego jego żądanie przyznania zasiłku przedemerytalnego. Ponowne, zatem prowadzenie postępowania w tej samej sprawie wymagało wystąpienia jednej z okoliczności na które wskazywano wyżej, a które pozwalałyby na wzruszenie w/w ostatecznej decyzji. Zgodnie z art. 7 i art. 77 § 1 KPA organ administracji publicznej w toku postępowania zobowiązany był pojąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Oznacza to zatem, iż to organ administracji publicznej, a nie strona postępowania miał obowiązek podjąć kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Nadto to właśnie organ administracji publicznej jako podmiot kierujący postępowaniem, a nie strona postępowania, obowiązany jest, zgodnie z art. 77 KPA, w sposób wyczerpujący zebrać, a następnie rozpatrzyć cały materiał dowodowy. (por wyrok WSA w Warszawie z 09.04.2004 r., II SA 1631/03; podobnie wyrok NSA z 23.04.2002 r. syg. I SA 274/02; wyrok NSA z 01.04.2002 r., syg. V SA 115/01). W granicach działania organu administracji publicznej, w ramach norm prawnych postępowania administracyjnego i wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, zawarte jest między innymi zobowiązanie organu do prawidłowego ustalenia przedmiotu postępowania oraz treści wniosku. Dokonanie takiego ustalenia mieści się bowiem w dyspozycji art. 7 i 77 Kpa. Organ winien, zatem ustalić, czy skarżący wskazuje na jakieś ustawowe podstawy wznowienia postępowania (art.145 § 1 Kpa, art. 145a Kpa), czy też wnosi o ponowne rozpoznanie sprawy w trybie art. 154 i nast. Kpa, czy też jego żądanie zmierza do stwierdzenia nieważności decyzji, albo jej uchylenia lub zmiany z urzędu. Dopiero, zatem ustalenie tych okoliczności pozwoliłoby organowi na prawidłowe zakwalifikowanie i poprowadzenie postępowania administracyjnego. Organy administracji publicznej związane są, bowiem żądaniem strony i nie mogą zmieniać jego treści i uruchamiać według własnej oceny właściwego trybu postępowania. W razie wątpliwości, co do treści żądania strony, organ administracji publicznej powinien wezwać stronę do dokładnego określenia żądania oraz trybu postępowania w jakim ma się ono toczyć. Starosta Powiatu w B. nie dokonał powyższego prowadząc postępowanie w I instancji, ani też następnie nie poczyniono takich ustaleń w II instancji. Nie żądały organy uzupełnienia wniosku o te okoliczności. Samo zaś zamieszczenie w treści wniosku sformułowania "w oparciu o Dz. U z 1997 r., Nr 25 poz. 128" nie upoważniało organu do uznania, iż jest to nowe postępowanie, tym bardziej jeśli się zważy, iż możliwości powtórnego rozpoznania sprawy strona upatrywała w przepisach, które obowiązywały w dacie wydawania decyzji przyznającej skarżącemu prawo do zasiłku przedemerytalnego w wysokości 120% zasiłku. W przywołanym bowiem przez stronę roczniku Dziennika Ustaw, jego numerze oraz pozycji opublikowany został tekst jednolity ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Z ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynika dla organu zobowiązanie do udzielenia stronie informacji faktycznej i prawnej (art. 9 Kpa). Powyższe oznacza obowiązek udzielania stronie informacji o okolicznościach faktycznych prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. W wyroku z dnia 23 lipca 1992 r., III ARN 40/92, SN przyjął, iż obowiązek informowania i wyjaśniania stronom przez organ prowadzący postępowanie całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych toczącej się sprawy (art. 9 Kpa) powinien być rozumiany szeroko, jak to jest możliwe. Obowiązkiem organu administracji publicznej, a takowym jest Starosta Powiatu w B., jest obowiązek czuwania nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa. W tym celu organ winien udzielić im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Organ nie tylko nie udzielił skarżącemu żadnych wskazówek, ani informacji, ale także nie zażądał uściślenia, czy też uzupełnienia złożonego w dniu 29 lipca 2004 r. wniosku. Nie sposób także nie dostrzec, iż skarżący złożył wniosek o podwyższenie zasiłku przedemerytalnego z przyznanych 120% do 160% w dniu 29 lipca 2004 r., a więc w czasie, gdy utraciła już moc ustawa z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Art. 146, zaś ustawy o Promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U z 2004 r., Nr 99, poz. 1001) stanowił, iż jedynie sprawy, w których przed dniem, wejścia w życie wszczęto postępowanie odwoławcze lub postępowanie przed sądem administracyjnym, podlegają rozpatrzeniu wg przepisów dotychczasowych. Ustawa weszła w życie z dniem 01 czerwca 2004 r., a zatem skoro według organów była to nowa sprawa winna ona, ze względu na datę złożenia wniosku, podlegać rozpoznaniu według przepisów w/w ustawy. W świetle zatem powyższego uznać należało, iż organy administracji naruszyły przepisy postępowania, co skutkować musiało uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz ją poprzedzającej. Wskazanie, co do dalszego postępowania przez organ wynika z powyższych rozważań. W tym stanie rzeczy, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu...(Dz. U Nr 153, poz. 1270) orzeczono jak w sentencji. Rozstrzygnięcie w pkt 2 oparto na podstawie art. 152 powołanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.