II SA/Op 434/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Janowska Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz Sędzia WSA Daria Sachanbińska – spr. Protokolant Sekretarz sądowy Mariola Górska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 listopada 2011 r. sprawy ze skargi R. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 12 lipca 2011 r., nr [...] w przedmiocie zobowiązania dłużnika alimentacyjnego do zwrotu należności otrzymanych przez uprawnionego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z dnia 20 stycznia 2011 r., nr [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Decyzją z dnia 20 stycznia 2011 r., nr [...], działający z upoważnienia Wójta Gminy [...], Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w [...], zobowiązał R. P. jako dłużnika alimentacyjnego do zwrotu należności z tytułu otrzymanych przez uprawnionego M. P. świadczeń z funduszu alimentacyjnego w okresie od 1 października 2009 r. do 30 września 2010 r. w wysokości 3000 zł wraz z ustawowymi odsetkami naliczonymi na dzień wydania decyzji w kwocie 311,73 zł. Decyzja wydana została na podstawie art. 2 pkt 3 i 10, art. 12 ust. 1 i 2, art. 25, art. 27 ust. 1 - 3 i ust. 7 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2009 r. Nr 1, poz. 7 ze zm.) oraz art. 104 i 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej K.p.a. W ustaleniach stanu faktycznego organ podał, że decyzją z dnia 26 października 2009 r., nr [...], przyznano M. P. prawo do świadczeń alimentacyjnych w wysokości 250 zł miesięcznie na okres od 1 października 2009 r. do 30 września 2010 r. Dalej organ zacytował mające zastosowanie w niniejszej sprawie przepisy ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, w tym art. 27 ust. 1 - 3 oraz art. 2 pkt 10 i 3 i stwierdził, że organem właściwym wierzyciela jest Wójt Gminy [...]. Wskazał również, że na konto organu tytułem świadczeń alimentacyjnych nie wypłynęła żadna kwota. Natomiast należność główna podlegająca zwrotowi równa jest łącznej kwocie wypłaconych uprawnionemu świadczeń, czyli 3000 zł. Kwota, od której naliczane są odsetki ustawowe, równa jest kwocie świadczenia za dany miesiąc, a dzień początkowy okresu naliczenia odsetek został ustalony zgodnie z przepisem art. 27 ust. 2 ustawy. Na dzień wydania decyzji kwota ta wynosi 311,73 zł. W odwołaniu od powyższej decyzji R. P. wniósł o umorzenie zadłużenia alimentacyjnego na rzecz jego syna M. P. z uwagi na trudną sytuację materialną i życiową. Podał, że wraz żoną są zarejestrowani jako osoby bezrobotne bez prawa do zasiłku. Podniósł, że jego rodzina jest siedmioosobowa, w tym pięcioro dzieci, na dwie starsze córki (16 i 18 lat) żona dostaje 500 zł, przy czym starsza spodziewa się w marcu dziecka. Poza tym mają troje dzieci w wieku 9, 3 i 2 lat, które często chorują. Odwołujący podkreślił, że stale korzystają z pomocy opieki społecznej w [...], zaś on sam jest pod opieką psychologa i psychiatry, ponieważ nie radzi sobie z zaistniałą sytuacją. Odnosząc się do okresu, w którym były pobierane alimenty przez jego syna, stwierdził, że były one pobierane niesłusznie, bowiem w tym czasie syn przebywał u niego, żywił się, a do domu szedł tylko nocować. W wyniku rozpoznania odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu, decyzją z dnia 12 lipca 2011 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu decyzji Kolegium zrelacjonowało dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie wyjaśniając, że uzupełniło materiał dowodowy o zaświadczenie Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w [...] z dnia 1 lipca 2011 r., z którego wynika, że w roku 2009 na poczet alimentów nie wyegzekwowano i nie przekazano wierzycielowi żadnej kwoty oraz na rzecz funduszu alimentacyjnego wyegzekwowano 0 zł, a zaległość z tego tytułu na dzień 1 lipca 2011 r. wynosi 3000 zł. Ponadto strona przesłała do Kolegium zaświadczenie Komornika z dnia 18 czerwca 2011 r., w którym wskazano, że w okresie 1 października 2009 r. do 30 września 2010 r. nie wyegzekwowano żadnej kwoty od dłużnika. Dalej Kolegium odwołało się do treści art. 27 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów i wywiodło, że w każdym przypadku gdy zakończy się okres świadczeniowy, to jest okres, na jaki ustala się prawo do świadczenia z funduszu alimentacyjnego, czyli od dnia 1 października do dnia 30 września następnego roku kalendarzowego, powstaje ustawowy obowiązek organu wydania decyzji administracyjnej w sprawie zwrotu przez dłużnika alimentacyjnego należności z tytułu otrzymanych przez osobę uprawnioną świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Organ stwierdził, że w niniejszej sprawie R. P. jest dłużnikiem alimentacyjnym w rozumieniu art. 2 pkt 3 ustawy, bowiem został zobowiązany do płacenia alimentów na rzecz syna M. P. w kwocie 250 zł miesięcznie na podstawie wyroku Sądu Okręgowego w Opolu z dnia [...], sygn. akt [...]. Wobec niewywiązywania się z obowiązku alimentacyjnego przez dłużnika, Komornik Sądowy przy Sądzie Rejonowym w [...] prowadzi egzekucję świadczeń alimentacyjnych należnych dla M. P., która okazała się bezskuteczna, co potwierdza zaświadczenie o bezskuteczności egzekucji świadczeń alimentacyjnych z dnia 25 września 2009 r. Organ podał również, że M. P. wypłacono świadczenia z funduszu alimentacyjnego w łącznej kwocie 3000 zł. Natomiast z zaświadczeń Komornika Sądowego wynika, że nie wyegzekwowano od dłużnika żadnej kwoty. Tym samym zasadnie uznał organ pierwszej instancji, że R. P. jest zobowiązany do zwrotu powyższej kwoty. Dalej Kolegium wyjaśniło, że nie jest uprawnione do badania zasadności przyznanych sądownie alimentów, zaś argumenty dotyczące złej sytuacji finansowej odwołującego można podnieść we wniosku o umorzenie należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Przy czym, stosownie do art. 30 ust. 2 ustawy jest to odrębne postępowanie od postępowania w sprawie zwrotu należności na podstawie art. 27 ustawy i może być prowadzone dopiero, gdy w obrocie funkcjonuje ostateczna decyzja w sprawie zwrotu tych należności. Na marginesie Kolegium zauważyło, że brak było podstaw prawnych do podawania w sentencji zaskarżonej decyzji wysokości ustawowych odsetek. Określenie w decyzji ich wysokości jest nieuzasadnione, tym bardziej, że odsetki są naliczane do dnia spłaty. Zdaniem Kolegium, nieprawidłowość ta nie wpływa jednak na sposób podjętego rozstrzygnięcia w przedmiocie zwrotu przez R. P. przedmiotowych należności. W skardze na powyższą decyzję R. P. wniósł o pozytywne rozpatrzenie jego prośby, ponownie wskazując na swoją trudną sytuację materialną i życiową. Podał, że z Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] jego rodzina otrzymuje pomoc w formie zasiłku okresowego w kwocie 550 zł, a dochód na osobę wynosi 166 zł. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu podtrzymało w całości wnioski oraz argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć z innych przyczyn niż w niej wywiedzione. Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury. Ponadto, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa proceduralnego i materialnego niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów, jednakże w zakresie oceny legalności nie może wykraczać poza sprawę, która była lub winna być przedmiotem postępowania przed organami administracji publicznej i której dotyczy zaskarżone rozstrzygnięcie. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej kontroli zakwestionowanego rozstrzygnięcia, Sąd stwierdził, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i objęta rozpoznaniem Sądu - na podstawie art. 135 P.p.s.a. - decyzja organu pierwszej instancji, podjęte zostały z naruszeniem prawa. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że do Sądu zaskarżona została decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 12 lipca 2011 r., utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w [...], którą zobowiązano R. P., jako dłużnika alimentacyjnego, do zwrotu należności z tytułu otrzymanych przez uprawnionego M. P. świadczeń z funduszu alimentacyjnego w okresie od 1 października 2009 r. do 30 września 2010 r. w wysokości 3000 zł wraz z ustawowymi odsetkami naliczonymi na dzień wydania decyzji w kwocie 311,73 zł. Podstawę materialnoprawną wydanych w niniejszej sprawie aktów stanowiła ustawa z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2009 r. Nr 1, poz. 7 ze zm.). Zgodnie z art. 27 ust. 1 tej ustawy dłużnik alimentacyjny jest zobowiązany do zwrotu organowi właściwemu wierzyciela należności w wysokości świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego osobie uprawnionej, łącznie z ustawowymi odsetkami. Odsetki są naliczane przy tym od pierwszego dnia następującego po dniu wypłaty świadczeń z funduszu alimentacyjnego, do dnia spłaty (art. 27 ust. 1a w/w ustawy). Z powyższych regulacji wynika, że w decyzji ustalającej należności powinien zostać przedstawiony sposób ustalenia ich wysokości. W ocenie Sądu, nie jest wykluczona również możliwość wskazania w sentencji decyzji na obowiązek zapłaty należnych odsetek oraz na zasady ich obliczania. Nie dyskredytuje też decyzji podanie kwoty odsetek wyliczonych na dzień jej wydania, z jednoczesnym jednak wskazaniem na dalszy bieg terminu ich naliczania (aż do dnia spłaty należności głównej). Tymczasem, sentencja decyzji pierwszoinstancyjnej nie spełnia tego wymogu. Ponadto organ określił odsetki ustawowe w wysokości 311,73 zł, nie przedstawiając w uzasadnieniu decyzji żadnego wyjaśnienia odnośnie sposobu wyliczenia tej kwoty. Natomiast organ odwoławczy jedynie na marginesie uzasadnienia wskazał, że brak było podstaw prawnych do podawania w sentencji zaskarżonej decyzji wysokości ustawowych odsetek. Poza tym uznał, że określenie w decyzji ich wysokości jest nieuzasadnione, tym bardziej, że odsetki są naliczane do dnia spłaty. Zdaniem Kolegium, nieprawidłowość ta nie wpłynęła jednak na sposób podjętego rozstrzygnięcia w przedmiocie zwrotu przez R. P. przedmiotowych należności. W ocenie Sądu, organy obu instancji nie poczyniły istotnych i niezbędnych ustaleń w zakresie obliczenia odsetek od należności głównej, co stanowi naruszenie art. 7 i 77 K.p.a. Stosownie do tych przepisów organ administracji publicznej zobowiązany jest podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładanego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Ponownego podkreślenia wymaga, że zobowiązując skarżącego do zwrotu odsetek ustawowych od należności głównej organy powinny przedstawić zasady i sposób wyliczenia kwoty odsetek. Nie wyjaśniając powyższego organy dopuściły się także naruszenia art. 107 § 3 K.p.a., zgodnie z którym uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Ponadto należy stwierdzić, że dopiero poczynienie powyższych ustaleń i przedstawienie ich przez organy w uzasadnieniu decyzji umożliwi Sądowi dokonanie pełnej kontroli wydanych rozstrzygnięć. W tym stanie rzeczy, ze względu na konieczność przeprowadzenia postępowania zgodnie z wymogami określonymi w art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 107 § 3 K.p.a., zasadnym jest uchylenie decyzji organów obu instancji. Oceniając nadal zaskarżoną decyzję nie można nie dostrzec, że co prawda organ odwoławczy odnotował wadliwość decyzji pierwszoinstancyjnej w zakresie określenia wysokości odsetek ustawowych, ale jej nie usunął, stwierdzając, że powyższe uchybienie nie ma wpływu na sposób podjętego rozstrzygnięcia. W tym miejscu podkreślenia wymaga, że zawarte w sentencji decyzji rozstrzygnięcie organu jest jej najważniejszym elementem, stanowi bowiem o ustaleniu danego prawa lub nałożeniu na dany podmiot obowiązku. Zatem, określenie w sentencji decyzji pierwszoinstancyjnej konkretnej kwoty odsetek i utrzymanie w mocy tego rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy oznacza, że skarżący jest w istocie zobowiązany tylko do spłaty tejże kwoty. Powyższe zaś stoi w oczywistej sprzeczności z powołaną regulacją art. 27 ust. 1a ustawy, według którego odsetki są naliczane od pierwszego dnia następującego po dniu wypłaty świadczeń z funduszu alimentacyjnego, do dnia spłaty (art. 27 ust. 1a). Niewątpliwie zatem Kolegium, akceptując takie rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, naruszyło również art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy, utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję stwierdza, że w jego ocenie rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji jest prawidłowe. Jak trafnie podkreślił NSA w wyroku z dnia 15 sierpnia 1985 r., utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji oznacza w szczególności utrzymanie w mocy jej podstawowego, koniecznego elementu, jakim jest rozstrzygnięcie. W rozstrzygnięciu (osnowie) decyzji zostaje bowiem wyrażona wola organu administracji załatwiającego sprawę w tej formie. O ile może być wydana decyzja bez uzasadnienia (np. decyzja uwzględniająca żądanie strony), to nie można wydać decyzji bez rozstrzygnięcia. Z tego też względu, w razie sprzeczności pomiędzy rozstrzygnięciem decyzji a jej uzasadnieniem, za miarodajną należy przyjąć treść rozstrzygnięcia. Dlatego, gdy organ odwoławczy utrzymuje w mocy decyzję organu pierwszej instancji należy przyjąć, że w szczególności utrzymał w mocy jej rozstrzygnięcie, sformułowane przez organ pierwszej instancji (por. wyrok NSA sygn. akt III SA 730/85, teza wyroku zamieszczona na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tak więc w sytuacji, gdy organ drugiej instancji, który ponownie rozpoznaje i rozstrzyga sprawę stwierdzi, że zaskarżona decyzja narusza prawo, nie może wydać decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Jeżeli bowiem organ odwoławczy nie usuwa naruszeń prawa popełnionych przez organ pierwszej instancji, to - utrzymując w mocy bez zmian naruszającą prawo decyzję tego organu - wydaje decyzję również naruszającą prawo (por. wyrok NSA z dnia 5 listopada 1981 r., sygn. akt SA/Kr 301/81, opubl. ONSA z 1981 r. Nr 2, poz. 107). W tym miejscu koniecznym jest przypomnienie, że wniesienie odwołania przenosi na organ drugiej instancji kompetencję do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej. Zasadą jest, iż organ odwoławczy wydaje rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, co następuje - stosownie do treści art. 138 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a. - poprzez wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego, polegającego na utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji, uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości lub części i w tym zakresie wydaniu orzeczenia co do istoty sprawy bądź uchyleniu tej decyzji i umorzeniu postępowania pierwszej instancji w całości lub w części. Natomiast w niniejszej sprawie Kolegium - z naruszeniem art. 138 K.p.a. - utrzymało w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcie, stwierdzając jednocześnie jego wadliwość w zakresie odsetek ustawowych. Wobec powyższego, Sąd uznał, że ujawnione naruszenia przepisów procedury administracyjnej są tego rodzaju, że mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, dlatego też - działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. - orzeczono jak w sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zaskarżonej decyzji oparto o przepis art. 152 P.p.s.a. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań Sądu i sprowadzają się przede wszystkim do wydania prawidłowego rozstrzygnięcia w zakresie odsetek ustawowych, które winno zostać należycie uzasadnione, zgodnie z treścią art. 107 § 3 K.p.a.