II SA/Op 437/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Janowska – spr. Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz Sędzia WSA Daria Sachanbińska Protokolant Sekretarz sądowy Mariola Górska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 listopada 2011 r. sprawy ze skargi J. R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 11 lipca 2011 r., nr [...] w przedmiocie przekazania podania w sprawie zasiłku celowego na pokrycie strat poniesionych w wyniku powodzi oddala skargę. Przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie sądowoadministracyjnej stanowi postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 11 lipca 2011 r., nr [...], wydane na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 144 K.p.a., po rozpatrzeniu zażalenia J. R. na postanowienie Zastępcy Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Kędzierzynie-Koźlu z dnia 18 kwietnia 2011 r., nr [...], przekazujące sprawę wnioskodawcy do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Z. Zaskarżonym postanowieniem uchylono postanowienie organu I instancji. Za podstawę wydanego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przyjął następujący stan faktyczny: J. R., pismem z dnia 12 sierpnia 2010 r., skierowanym do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Kędzierzynie-Koźlu zwrócił się o przyznanie pomocy finansowej z uwagi na straty poniesione wskutek powodzi, bowiem zalany został jego dom rodzinny położony w [...] przy ul. [...]. Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Kędzierzynie-Koźlu, działając z upoważnienia Prezydenta Kędzierzynie-Koźla, decyzją z dnia 1 września 2010 r., orzekł o odmowie przyznania J. R. zasiłku celowego przeznaczonego dla osób i rodzin, które poniosły straty w gospodarstwie domowym w wyniku powodzi w maju – czerwcu 2010 r. W motywach swojego rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że przeprowadzone postępowanie wyjaśniające wykazało, że zalaniu uległ budynek w [...] przy ul. [...], gdzie wnioskodawca jest zameldowany na stałe, jednak z wywiadu środowiskowego wynikało, że jego centrum życiowe od dziesięciu lat znajduje się w Z. przy ul. [...]. Od powyższej decyzji J. R. wniósł odwołanie, w wyniku rozpatrzenia którego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu decyzją z dnia 28 października 2010 r., uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Po przeprowadzeniu ponownego postępowania – Zastępca Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Kędzierzynie-Koźlu wydał – na podstawie art. 65 § 1 K.p.a. postanowienie z dnia 18 kwietnia 2011 r., nr [...], przekazujące sprawę strony do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Z. W uzasadnieniu wskazał, że centrum spraw życiowych J. R. znajduje się w Z., gdzie jest najemcą mieszkania, otrzymuje świadczenie emerytalne z ZUS w Z. i tam korzysta z porad lekarza pierwszego kontaktu. W związku z powyższym organ I instancji stwierdził, że nie jest właściwym do rozpatrzenia przedmiotowej sprawy, zaś jest nim Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie w Z. W zażaleniu na opisane wyżej postanowienie J. R. zwrócił się o jego uchylenie i przekazanie sprawy do MOPS w Kędzierzynie-Koźlu. Podniósł, że na stałe jest zameldowany w [...], a w Z. zameldowany jest czasowo. Zarzucił też, że nie polega na prawdzie otrzymywanie przez niego świadczeń emerytalnych z Oddziału ZUS w Z. Żalący nie zgodził się ze stwierdzeniem, że jego centrum życiowe znajduje się w Z., kwestionując ustalenia wywiadu środowiskowego w tej części. Zaznaczył, że został poszkodowany przez powódź w [...] a nie w Z. Wskazał, że przez 14 lat nie remontował swojej nieruchomości, bo nigdy nie otrzymał odpowiedniej pomocy finansowej. Podał też, że nadal jego centrum spraw życiowych koncentruje się w [...], tu dokonuje opłat, a w Z. przebywa tylko czasowo i z konieczności wynajmuje tam mieszkanie. Organ I instancji nie znalazł podstaw do uwzględnienia zażalenia w trybie art. 132 § 1 K.p.a. i przekazał je wraz z aktami sprawy do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu, jednocześnie informując J. R., osobnym zawiadomieniem datowanym na dzień 20 maja 2011 r., że jego sprawa przyznania pomocy finansowej w związku ze szkodami poniesionymi na skutek powodzi w maju 2010 r. została przekazana do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Z. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że zażalenie strony nie zasługuje na uwzględnienie, jednak z innych powodów niż w nim podniesiono. Na wstępie organ odwoławczy stwierdził, że zgodnie z przepisem art. 65 § 1 K.p.a., stanowiącym podstawę prawną zaskarżonego postanowienia, jeżeli organ administracji publicznej, do którego wniesiono podanie, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego, zawiadamiając jednocześnie wnoszącego podanie. Zawiadomienie o przekazaniu powinno zawierać uzasadnienie. Kolegium podkreśliło, że przepis ten w przedstawionym brzmieniu obowiązuje od 11 kwietnia 2011 r., zgodnie z art. 1 pkt 12 ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r., Nr 6, poz. 18). Dlatego dokonując oceny zaskarżonego postanowienia przekazującego sprawę J. R. do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Z. – Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że akt ten wydany został z rażącym naruszeniem art. 65 § 1 K.p.a., a stwierdzenie tego faktu w postępowaniu zażaleniowym powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego postanowienia. Kolegium wyjaśniło, że w dacie wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia tj. w dniu 18 kwietnia 2011 r., brak było podstaw prawnych do wydania postanowienia na podstawie art. 65 § 1 K.p.a., gdyż od 11 kwietnia 2011 r. przywołany przepis przewiduje inną formę przekazania podania, czyli wydanie zawiadomienia a nie zaskarżalnego postanowienia. Skoro, zatem organ I instancji nie miał podstaw do wydania zaskarżonego postanowienia, to tym samym naruszył art. 65 § 1 K.p.a., co oznacza, że rozstrzygnięcie tego organu należało uznać za wadliwe, co z kolei obligowało Samorządowe Kolegium Odwoławcze do jego uchylenia. Jednocześnie Kolegium zauważyło, że brak było podstaw do umorzenia postępowania administracyjnego w całości albo w części, gdyż wadliwe zastosowanie art. 65 § 1 K.p.a. nie oznaczało, że postępowanie z wniosku strony z dnia 12 sierpnia 2010 r. stało się bezprzedmiotowe. Swoją argumentację SKO rozszerzyło o wywody przedstawione w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 686/09 (LEX nr 595469). Wobec powyższego organ odwoławczy skonstatował, że zarzuty merytoryczne zawarte w odwołaniu, dotyczące ustalenia faktycznego miejsca zamieszkania J. R., nie podlegały ocenie przez ten organ, gdyż w sytuacji braku podstaw do wydania zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 65 § 1 K.p.a. nie miały one znaczenia dla załatwienia niniejszej sprawy. Z przedstawionym wyżej rozstrzygnięciem Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie zgodził się J. R., wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, żądając uchylenia rozstrzygnięć organów administracji publicznej z powodu rażącego naruszenia art. 21 § 1 K.p.a. oraz art. 65 § 1 K.p.a. W uzasadnieniu skargi przestawił przebieg postępowania administracyjnego prowadzonego w związku ze złożonym przez niego wnioskiem o przyznanie wsparcia finansowego z uwagi na straty poniesione w wyniku powodzi w 2010 r. oraz przedstawił argumenty przemawiające za ponownym rozpatrzeniem wniosku. Skargę uzasadnił złym stanem nieruchomości spowodowanym przez powódź, jak również brakiem środków finansowych umożliwiających przeprowadzenie choćby drobnych remontów i napraw. Podkreślił, że organy administracji publicznej dokonały błędnej interpretacji jego wniosku, tak jakby żądał przyznania ściśle oznaczonej kwoty, tj. 6.000 zł, tymczasem zwrócił się z prośbą o udzielenie pomocy "zgodnie z duchem ustawy o pomocy społecznej". Zważywszy, że wszyscy sąsiedzi otrzymali pomoc, skarżący uznał odsyłanie jego sprawy z organu do organu, jako prowadzenie działań w celu zniechęcenia go do dochodzenia należnej pomocy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) - dalej zwana P.p.s.a. Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Przedmiotem oceny Sądu poddane zostało postanowienie organu odwoławczego, podjęte na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., uchylające postanowienie organu I instancji o przekazaniu właściwemu organowi sprawy dotyczącej przyznania zasiłku celowego na pokrycie strat poniesionych w wyniku powodzi. Z uwagi na zakres zaskarżonego rozstrzygnięcia, przedmiotem rozważań w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym nie były zatem kwestie związane z merytorycznym rozstrzygnięciem w podanym wyżej zakresie, lecz zagadnienia dotyczące prawidłowości wydania postanowienia incydentalnego (wpadkowego) przez organ I instancji w toku jego postępowania. Wydając dnia 18 kwietnia 2011 r. postanowienie o przekazaniu sprawy innemu organowi, Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Kędzierzynie-Koźlu przywołał jako podstawę prawną swego rozstrzygnięcia art. 65 § 1 K.p.a. Przepis ten przed zmianą dokonaną ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r., Nr 6, poz. 18) brzmiał: "jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego. Przekazanie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie (§ 1)". Z dniem 11 kwietnia 2011 r. brzmienie przywołanego przepisu jest następujące: "jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego, zawiadamiając jednocześnie o tym wnoszącego podanie. Zawiadomienie o przekazaniu powinno zawierać uzasadnienie". Oznacza to, że organ administracji publicznej, który po tym dniu uznał się za niewłaściwy, nie wydaje zaskarżalnego postanowienia o przekazaniu podania organowi właściwemu, lecz zawiadamia na piśmie wnoszącego podanie o tym, że przekazał jego podanie organowi właściwemu. Surogatem ograniczenia ochrony prawnej, służącej w dotychczasowym stanie prawnym wnoszącemu podanie jest wymaganie, aby zawiadomienie o przekazaniu zawierało uzasadnienie. Organ przekazujący podanie powinien zatem nie tylko wskazać organ właściwy do rozpatrzenia podania, ale także przedstawić powody, dla których uznał się za niewłaściwy i powody, dla których właściwy jest organ wskazany w zawiadomieniu o przekazaniu podania. Uzasadnienie zawiadomienia o przekazaniu podania organowi właściwemu powinno zawierać zarówno argumenty dotyczące faktów przedstawionych w podaniu, jak i ocenę prawną właściwości organów administracji publicznej, tj. organu przekazującego i organu, któremu podanie przekazano. Pismem z dnia 20 maja 2011 r., zawierającym wskazanie podstawy prawnej (art. art. 19 i art. 65 § 1 K.p.a. oraz art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej – Dz. U. z 2009 r. Nr 1362 ze zm.), jak i uzasadnienie zajętego stanowiska, Zastępca Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Kędzierzynie-Koźlu zawiadomił J. R., że sprawa przyznania pomocy finansowej w związku ze szkodami poniesionymi na skutek powodzi w maju 2010 r. została przekazana do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Z. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, iż rozstrzygniecie organu odwoławczego o uchyleniu postanowienia o przekazaniu podania innemu organowi, wydane po przedstawionej nowelizacji Kodeksu postępowania administracyjnego, nie naruszało treści przepisu art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Zgodnie bowiem z art. 144 K.p.a. w postępowaniu zażaleniowym stosuje się przepisy dotyczące odwołań, w tym między innymi art. 138 K.p.a., lecz stosowanie to jest "odpowiednie", co oznacza, że należy uwzględnić cechy właściwe zażaleniu i postępowaniu zażaleniowemu. W opinii Sądu, przy rozpoznawaniu zażalenia przez organ odwoławczy w pewnych sytuacjach dopuszczalne jest wydanie rozstrzygnięcia innego niż przewiduje to art. 138 K.p.a. (np. tylko uchylenie zaskarżonego postanowienia). Pogląd taki został wyrażony w Kodeksie postępowania administracyjnego - Komentarz B. Adamiak, J. Borkowski (Wydawnictwo C. H. Beck 2003 r. str. 606-607). Pogląd taki wyraził również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 8 czerwca 2000 r. w sprawie o sygn. akt I SA 936/99 i z 16 marca 2000 r. sygn. akt V SA 1860/99- nie publ. O tym, jakie winno być rozstrzygnięcie organu odwoławczego rozpoznającego zażalenie, decydują wówczas okoliczności każdej sprawy. W niniejszej sprawie organ odwoławczy słusznie uchylił zaskarżone postanowienie organu I instancji, skoro brak było podstaw prawnych do wydania takiego rozstrzygnięcia. Dodatkowo zauważyć przyjdzie, że zawiadomieniem z dnia 20 maja 2011 r. organ I instancji uczynił zadość normie art. 65 § 1 K.p.a. Podsumowując Sąd orzekający uznał, że analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału wskazuje na całkowitą niezasadność skargi. Wbrew zarzutom skargi organ odwoławczy dokładnie i prawidłowo ustalił stan faktyczny i prawny w sprawie, a także właściwie zastosował przepisy procedury administracyjnej. Powody podjętego rozstrzygnięcia organ wyczerpująco przedstawił w uzasadnieniu wydanego postanowienia. W związku z zarzutami skargi jeszcze raz powtórzyć przyjdzie, że sąd administracyjny nie jest uprawniony do ustalania stanu faktycznego sprawy administracyjnej. Obowiązek wyjaśnienia sprawy, zebranie materiału dowodowego i ustalenie stanu faktycznego, a także dokonanie oceny prawnej tego stanu spoczywa organach administracji publicznej rozpoznających sprawę. Rolą sądu administracyjnego jest kontrola zgodności wydanego już aktu administracyjnego z prawem. Stąd nie mogło odnieść skutku żądanie skarżącego o rozpatrzenie wniosku o przyznanie konkretnego świadczenia z pomocy społecznej, skoro sąd administracyjny w zakresie swojej kompetencji kontroluje jedynie legalność wydanego rozstrzygnięcia. W związku z tym w niniejszej sprawie Sąd mógł się odnieść jedynie do zaskarżonych postanowień o charakterze proceduralnym. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.