II SA/Op 439/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Ewa Janowska Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz asesor sądowy Grażyna Jeżewska – spraw. Protokolant: sekretarz sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu w dniu 23 marca 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi A. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie odstępstwa od pozwolenia na budowę oddala skargę. Decyzją z dnia [...], nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie [...], działając na podstawie art. 105 §1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (jednolity tekst: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), umorzył postępowanie w sprawie inwestycji A. W. w K. nr A, polegającej na budowie wiaty w granicy z posesją nr B. W uzasadnieniu wskazał, że kierując się oceną prawną i wskazaniami zawartymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 3 lutego 2004 r. (sygn. akt II SA/Wr 331/2001) ponownie przeprowadzono oględziny przedmiotowej inwestycji, zbadano dokumentację pod kątem charakteru stwierdzonego odstępstwa, ponieważ w trakcie realizacji inwestycji dokonano zmiany w stosunku do zatwierdzonego projektu wiaty, według którego, ściana wiaty znajdująca się w granicy z działką A. K. miała być rozszczelniona papą na sucho od istniejącego muru ogrodzeniowego na całej jego wysokości. Dokonano kontroli przedmiotowej inwestycji z udziałem zainteresowanych stron. W trakcie kontroli w dniu 10 września 2004 r. ustalono, że inwestor realizował budowę w sposób zgodny z wydanym pozwoleniem na budowę. Odnosząc się do stwierdzonego odstępstwa od pozwolenia na budowę organ I instancji uznał, że zgodnie z projektem papa miała jedynie spełniać rolę ślizgową w dylatacji, a nie izolację pionową przeciwwilgociową. Odległość projektowanego muru wiaty od istniejącego muru ogrodzeniowego sąsiada była zmienna, stąd zakładanie papy było zbędne. Ewentualne osiadanie muru wiaty nie wpływa niekorzystnie na istniejący mur ogrodzeniowy. Stwierdził, że przedmiotowy mur ogrodzeniowy nie stanowi ani elementu konstrukcyjnego, ani osłonowego konkretnego obiektu budowlanego, wykonany jest z bloczków betonowych i z cegły. W tym stanie rzeczy uznał, iż odstąpienie jest nieistotne, gdyż nie zmieniło ono przeznaczenia obiektu, jego gabarytów, jak też usytuowania wiaty oraz w żaden sposób nie wpływa niekorzystnie na mur ogrodzeniowy. A. W. jako inwestor, złożył ponadto do protokółu kontroli oświadczenie, że aby zapobiec przedostawaniu się wody opadowej w szczelinę dylatacyjną, dodatkowo uszczelnił ją wzdłuż górnej krawędzi styropianem i zaprawą cementową. Nie zastosował jednak styropianu jako dylatacji na całej powierzchni przylegających do siebie murów. Rolę skutecznej dylatacji pełni nadal pusta szczelina pomiędzy przedmiotowymi murami. Reasumując stwierdził, że w aspekcie sztuki budowlanej, zastosowane rozwiązanie dylatacji jest w pełni alternatywne, stąd umorzono postępowanie jako bezprzedmiotowe. Od tej decyzji odwołała się A. K., wnosząc o zmianę zaskarżonej decyzji albo o uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Nie zgodziła się z argumentacją organu. W jej ocenie stwierdzone odstępstwo jest istotne, a brak dylatacji w postaci jednej warstwy papy na sucho i pozostawienie szczeliny może w niedalekiej przyszłości doprowadzić do znacznego zawilgocenia muru ogrodzeniowego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. decyzją z dnia [...], nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1ustawy z 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (tekst jednolity. Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.) po rozpatrzeniu odwołania A. K. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] z [...] umarzającej postępowanie w sprawie, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy podzielił ustalenia faktyczne i prawne zawarte w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wyjaśnił, że dylatacja w znaczeniu budowlanym oznacza świadome przerwanie ciągłości obiektu lub jego elementu przez ukształtowanie szczeliny o szerokości od kilku mm do kilku cm, co stwarza możliwość wzajemnego przemieszczenia się tak powstałych sekcji, zapobiegając powstawaniu niekontrolowanych rys i pęknięć konstrukcji oraz elementów wykończenia. Brak dylatacji może doprowadzić do uszkodzenia obiektu na skutek nierównomiernego odkształcania się pod wpływem zmian temperatury części obiektu (lub innego obiektu przylegającego), kurczenia się lub pęcznienia materiału, osiadania fundamentów. W przypadku obiektu wiaty w rachubę wchodziło tylko niejednakowe osiadanie fundamentu nowo budowanej wiaty i muru ogrodzeniowego. Przewidziana warstwa papy między istniejącym murem ogrodzeniowym a ścianą wiaty miała ułatwiać "pracę" przylegających do siebie ścian. Ściany oddzielone papą - spełniającą funkcję materiału poślizgowego - znacznie łatwiej mogłyby się względem siebie przemieszczać niż w przypadku dopuszczenia do bezpośredniego tarcia o siebie powierzchni murowanych. Wskazał, że odstępstwo od założenia projektu spowodowane zostało istniejącym stanem rzeczy. Okazało się bowiem, że istniejący mur ogrodzeniowy jest nierówny i wyściółka z papy byłaby niewystarczającym zabezpieczeniem przed ruchami dylatacyjnymi sąsiadującej budowli. Ściana wiaty nie przylegałaby do muru na całej powierzchni, a mogące oddziaływać w punktach stycznych siły mogłyby doprowadzić do uszkodzenia obiektów pomimo oddzielenia ich papą. Zdaniem organu odwoławczego, w takiej sytuacji zasadna była zmiana przyjętego rozwiązania i wykonanie, zamiast wyściółki z papy, szczeliny dylatacyjnej, zaś taka zmiana nie stanowi istotnego odstąpienia od warunków pozwolenia na budowę. Zarówno wyściółka z papy jaki i pozostawienie kilkucentymetrowej szczeliny są to rozwiązania techniczno-budowlane przeciwdziałające skutkom ruchów dylatacyjnych. Przy takich niewielkich obiektach, jak w niniejszym przypadku ich wybór jest w pełni alternatywny i nie można czynić zarzutu inwestorowi, że wybrał opcję właściwszą w zastanej sytuacji na budowie. Organ odwoławczy uznał, że w sprawie ma zastosowanie art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego (tekst jednolity. Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.) przewidujący, że tylko istotne odstąpienie od warunków pozwolenia na budowę wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Wskazał, że zgodnie z art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego, decyzja o zmianie pozwolenia na budowę jest wymagana gdy zmiany dotyczą: zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu, charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego (kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość, liczba kondygnacji i elewacji), geometrii dachu, niezbędnych elementów wyposażenia budowlano-instalacyjnego zapewniających użytkowanie obiektu zgodnie z przeznaczeniem, zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne, zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy oraz wymagających uzyskania opinii, pozwoleń, uzgodnień wymaganych przepisami szczególnymi. Następnie wywiódł, w świetle zacytowanego przepisu, iż zastosowanie szczeliny dylatacyjnej zamiast papy nie stanowiło istotnego odstępstwa od warunków pozwolenia na budowę i nie wymagało uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Odnosząc się do argumentów odwołania stwierdził, iż nieuzasadnione są obawy odwołującej, że woda opadowa dostająca się do szczeliny dylatacyjnej w niedalekiej przyszłości doprowadzi do znacznego zawilgocenia muru ogrodzeniowego. Ściana wiaty usytuowana w odległości kilku centymetrów od muru ogrodzeniowego istotnie ogranicza jego ekspozycję na opady atmosferyczne, mur od strony zasłoniętej ścianą wiaty jest mniej narażony na zawilgocenie niż od strony działki A. K. Nieprawidłowości zaś stanu technicznego wiaty, w razie ich wystąpienia, mogą być przedmiotem zainteresowania organu nadzoru budowlanego, gdy dojdzie do naruszenia przepisów o użytkowaniu obiektów budowlanych, obecnie takiego stanu rzeczy nie stwierdzono. Z powyższą decyzją nie zgodziła się A. K. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu zarzuciła błędy w ustaleniach faktycznych. Nie zgodziła się z argumentacją organu uznającą zamianę papy na szczelinę dylatacyjną za nieistotne odstępstwo od pozwolenia na budowę. Podniosła, że nie jest prawdą, iż jej mur ogrodzeniowy jest nierówny, gdyż wybudowany jest z bloczków betonowych, przeto papa byłaby wystarczającym zabezpieczeniem. Zarzuciła także naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 36a ust 1 Prawa budowlanego, polegające na uznaniu, że omawiane odstępstwo od warunków pozwolenia na budowę nie jest zmianą w stosunku do dokumentacji projektowej, bowiem istniejąca warstwa zabezpieczenia ze styropianu wykruszyła się, co umożliwia zalewanie jej muru wodami opadowymi, a w konsekwencji jego zawilgocenie i szybsze zniszczenie. Zdaniem skarżącej wskazany przez organ odwoławczy art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego, nie ma zastosowania w jej sprawie, gdyż inwestor zakończył budowę przed wejściem w życie tego przepisu. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo podkreślił, że miał świadomość zmian jakie zaszły w przepisach Prawa budowlanego od 2000 r., tj. od kiedy po raz pierwszy była badana sprawa spornej wiaty, jednakże do spraw w przedmiocie odstąpienia od warunków pozwolenia na budowę z woli ustawodawcy mają zastosowanie przepisy nowe, zatem zarzut skarżącej uznano za nieuzasadniony. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami, a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sadowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwaną dalej Prawo o postępowaniu). Decyzja naruszająca prawo może, zatem zostać tylko przez sąd administracyjny uchylona, gdy stwierdzi, że organ prowadzący postępowanie naruszył przepisy prawa procesowego lub materialnego. W przypadku, gdy skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu (art. 151 w/w Prawo o postępowaniu). Z zasady legalności, wynika konsekwencja, iż administracyjny sąd wojewódzki ocenia, czy wydana decyzja jest zgodna z prawem obowiązującym w dacie jej wydania (wyrok NSA z dn. 14 stycznia 1999 r., sygn. akt III SA 4731/97 – LEX nr 37180). Przypomnieć trzeba, że orzekając w niniejszej sprawie organ I instancji, na podstawie art. 105 §1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (jednolity tekst: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm. zwaną dalej kpa), umorzył postępowanie w sprawie inwestycji A. W. w K. nr A, polegającej na budowie wiaty w granicy z posesją nr B. Organ odwoławczy zaś utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w myśl art. 138 § 1 pkt 1 kpa, podzielając stanowisko organu pierwszoinstancyjnego. Podstawą prawną rozstrzygnięcia obu organów była bezprzedmiotowość postępowania (art. 105 § 1 kpa), uznały bowiem, iż nie miały miejsca istotne odstępstwa od projektu zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę, a więc brak było podstaw do prowadzenia postępowania przez organy nadzoru budowlanego, a konsekwencją tych ustaleń było umorzenie prowadzonego postępowania. W myśl art. 105 kpa, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji państwowej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Przesłanki umorzenia postępowania powstają zawsze tylko w konkretnej sprawie administracyjnej, dotyczącej indywidualnie oznaczonej osoby i nie mogą być rozpatrywane w oderwaniu od sprawy. Pojęcie "bezprzedmiotowości postępowania" odnosi się do sprawy w której ono się toczy. Bezprzedmiotowość postępowania oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a zatem nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę, co do jej istoty. W niniejszej sprawie organy dopatrują się bezprzedmiotowości w ustalonym przez nich odstępstwie, ocenionym jako nieistotne. Najpierw należy wskazać, jak słusznie zauważył organ odwoławczy, że w niniejszej sprawie był zobligowany do zastosowania i rozstrzygnięcia sprawy w oparciu o zmieniony art. 36a ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity. Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.- zwaną dalej Prawo budowlane). Zobowiązywał go do tego art. 2 ust 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. z 2004r. Dz. U. Nr 93, poz. 888) stanowiący, że do spraw wszczętych a niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy niniejszej ustawy, z zastrzeżeniem ust. 2-4. Trzeba powiedzieć, że do czasu nowelizacji ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. Prawo budowlane w art. 36a występował element uznania administracyjnego, przeto właściwy organ dokonywał ostatecznej kwalifikacji, czy miał do czynienia z istotnym odstąpieniem od projektu budowlanego bądź warunków pozwolenia na budowę, a więc w konsekwencji, czy zamierzone działania inwestora wymagają zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę. Nowe brzmienie omawianego artykułu, na podstawie którego orzekały organy nadzoru, wyeliminowało element uznania administracyjnego. W ustawie zawarty został katalog działań inwestora uznanych za stanowiące istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. Katalog ten został sformułowany w formie negatywnej (art. 36a ust. 5), i tak - nieistotne odstąpienie nie wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę i jest dopuszczalne, o ile nie dotyczy jednego z siedmiu aspektów wymienionych w omawianym przepisie. Wskazać trzeba, że w świetle brzmienia art. 36a ust. 5 Prawa Budowlanego odstąpienia niepowodujące negatywnych skutków i dopuszczalne nie mogą dotyczyć: 1) zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu, 2) charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości, liczby kondygnacji i elewacji, 3) geometrii dachu (kąt nachylenia, wysokość kalenicy i układ połaci dachowych), 4) niezbędnych elementów wyposażenia budowlano-instalacyjnego, zapewniających użytkowanie obiektu zgodnie z przeznaczeniem, 5) zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne, 6) zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, 7) ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz nie wymaga uzyskania opinii, uzgodnień, pozwoleń i innych dokumentów, wymaganych przepisami szczególnymi. Po zmianie omawianego przepisu legislator w Prawie budowlanym nadal nie zdefiniował pojęcia "istotnego" odstępstwa od warunków pozwolenia na budowę, jednak zawarł katalog działań uznanych za istotne odstąpienia od projektu budowlanego, tak stanowiąc nadal dopuścił, iż może w czasie realizacji inwestycji dojść do odstępstw nie mających takiego charakteru, czyli nieistotnych, z którymi przepisy Prawa budowlanego nie wiążą żadnych skutków. Wracając na grunt rozpoznawanej sprawy zważyć należy, iż w motywach zaskarżonej decyzji organ odwoławczy po opisaniu przebiegu sprawy uznał, na podstawie postępowania wyjaśniającego oraz obowiązujących przepisów w dacie wydania decyzji, iż nie doszło do istotnego odstąpienia od pozwolenia na budowę w przedmiotowej sprawie. Bezspornie przyznał, iż w sprawie doszło do odstępstwa od projektu budowlanego, lecz w jego ocenie, nieistotnego. Zdaniem organu, do zajęcia takiego stanowiska obligowała go treść art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego, który przesądzał jakie działania inwestora mogą być uznane za istotne odstąpienia od pozwolenia na budowę. W badanej sprawie wymienionych w ww. przepisie przypadków organ nie stwierdził. Zastosowanie zaś szczeliny dylatacyjnej, w ocenie organu odwoławczego, zamiast jednej warstwy papy na sucho nie może być uznane - w świetle art. 36a Prawa budowlanego - za istotne odstępstwo. Wobec powyższego stanu faktycznego i przedstawionych rozważań prawnych oraz zarzutów podniesionych w skardze ustalenia wymagało, czy zaskarżoną decyzję o umorzeniu postępowania administracyjnego wobec zakwalifikowania odstępstwa jako nieistotnego można uznać za zgodną z prawem, albowiem rozstrzygnięcie organu może zostać zakwestionowane, przez Sąd tylko wówczas, gdy doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego lub przepisów prawa materialnego. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów, skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W omawianej sprawie zgodnie z zasadami kpa zostało przeprowadzone przez organ nadzoru postępowanie wyjaśniające. W zaskarżonej decyzji organ przedstawił stan faktyczny sprawy oraz zawarł fakty, które uznał za udowodnione, na których się oparł, oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, w uzasadnieniu prawnym - wyjaśnił podstawę prawną decyzji, przytaczając przepisy prawa. Zgodnie z art. 107 § 1 kpa uzasadnienie decyzji stanowi integralną część decyzji. Z uzasadnienia wynikać ma ocena faktów, prawa i subsumpcji oraz celów i skutków rozstrzygnięcia. W oparciu o powyższe reguły oraz poczynione ustalenia organ zastosował odpowiedni przepis Prawa budowlanego. Dokonując oceny spornej kwestii wyjaśnił, jakie zastosowanie ma rozszczelnienie w znaczeniu budowlanym. Wskazał, że przewidziana warstwa papy między istniejącym murem ogrodzeniowym a ścianą wiaty miała ułatwiać "pracę" przylegających do siebie ścian, a nie zapobiegać ewentualnemu zawilgoceniu muru ogrodzeniowego. Uznał w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, jak też wiedzę z zakresu prawa budowlanego, iż zarówno wyściółka z papy jaki i pozostawienie kilkucentymetrowej szczeliny są to rozwiązania techniczno-budowlane przeciwdziałające skutkom ruchów dylatacyjnych, jednocześnie stwierdzając, że przy niewielkich obiektach, a z takim miał do czynienia w niniejszej sprawie, ich wybór jest alternatywny. Sąd podziela stanowisko organu nadzoru budowlanego w tej kwestii, albowiem zarzuty skargi generalnie mają na celu zwalczenie poglądu wyrażonego w uzasadnieniu decyzji organu II instancji, dotyczącego interpretacji zastosowanego przepisu Prawa budowlanego oraz możliwości jego zastosowania w sprawie. Reasumując: istniejąca sytuacja uzasadniała zatem zastosowania art. 105 § 1 kpa. Bezprzedmiotowość postępowania, jak już zaakcentowano na wstępie uzasadnienia, oznacza brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego skutkującego tym, iż nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Jest to orzeczenie formalne, kończące postępowanie bez jej merytorycznego rozstrzygnięcia z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych. W niniejszej sprawie stwierdzenie, iż doszło do nieistotnego odstępstwa od pozwolenia na budowę (przyczyna przedmiotowa) - z którym przepisy Prawa budowlanego nie wiążą żadnych skutków - nakładało na organ obowiązek zakończenia wszczętego postępowania z urzędu w sposób formalny przez umorzenie postępowania. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, działając na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu, orzekł jak w sentencji.