II SA/Op 443/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia WSA Krzysztof Bogusz (spr.) Sędziowie asesor sądowy Elżbieta Naumowicz Protokolant sekretarz sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 maja 2006 r. sprawy ze skargi I. i H. J. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowanego w O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. Przedmiotem skargi I. i H. (małżonków) J. jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] z dnia [...] w sprawie nakazu rozbiórki budynku garażowego czteroboksowego o konstrukcji blaszanej posadowionego na płycie betonowej, a położonego na działce nr A przy ulicy [...] w K. Wydanie tych decyzji poprzedziło postępowanie administracyjne o następującym przebiegu: na skutek skargi mieszkańca ulicy [...] w K. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] na podstawie art. 81 a i art.81 c ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (t.j. Dz. U. 2003 Nr 207 poz. 2016 ze zm.) zawiadomił stronę o kontroli w sprawie wybudowania garażu na działce nr A przy ul. [...] w K. Zawiadomienie zawierało także informację o dacie czynności. W dniu 7 czerwca 2005 roku inspektorzy organu pierwszej instancji przeprowadzili kontrolę sporządzając protokół, w którym ustalono, że "na terenie posesji przy ul. [...] w K. istnieje ciąg czterech boksów garażowych o konstrukcji stalowej, o wymiarach 4.85 m x 11,0 m x h=2,15 m do 2,06 m, który wykonano w 1994 roku". Zaznaczono także w protokóle, że stawiający I. i H. J. nie przedłożyli żadnych dokumentów związanych z wybudowaniem kontrolowanego obiektu. I. i H. J. oświadczyli w toku czynności kontrolnych, że konstrukcja boksów garażowych została rozbudowana w pierwszym kwartale 1999 roku albowiem wcześniej istniały tam tylko miejsca postojowe będące konsekwencją braku możliwości parkowania pojazdów na zbyt wąskiej ulicy [...]. Zaznaczyli, że szerokość ulicy "nie spełnia wymogów drogi osiedlowej, brakuje na niej chodnika i jest zbyt wąska by mogły się po niej poruszać dwa samochody". Ponieważ miejsca postojowe istniejące pod budynkiem od 1991 roku były narażone na spadający z dachu śnieg i dachówki inwestorzy podjęli decyzje o ich zabudowaniu niewystępując jednak o pozwolenie na budowę. Podkreślili także, że usunięcie pojazdów z drogi ułatwia poruszanie się po nich innych użytkowników. Służy celom zaopatrzeniowym a przede wszystkim wzmacnia bezpieczeństwo przeciwpożarowe wprowadzając ład i porządek na ulicy. W toku postępowania przed organem pierwszej instancji organ nadzoru budowlanego ustalił też w Wydziale Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta [...] MRM X/52/85, że obowiązujący w 1994 roku miejscowy plan ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta [...] zatwierdzony uchwałą MRM X/52/85 z dnia 18 grudnia 1985 roku (opublikowaną w Dz. Urz. WRN 10 z dnia 20 maja 1986 roku i utrzymaną w mocy uchwałą Rady Miejskiej [...] nr XI/58/90 z dnia 14 grudnia 1990 roku; Dz. Urz. województwa opolskiego nr 2, poz. 47 z dnia 13 lutego 1991 roku) określał teren na którym położony jest budynek garażowy symbolem "B50MW MN" oznaczającym "istniejącą zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i wielo rodzinną, adaptacja z możliwością uzupełnień zabudowy o podobnym charakterze przy uwzględnieniu sąsiedztwa starego miasta. Ponadto ustalono na podstawie ustaleń ogólnych zawartych w pkt 6.2 ppkt 6 lit. d, że "w zabudowie jednorodzinnej dopuszcza się lokalizacje jednego budynku gospodarczego lub garażu". Dysponując tymi ustaleniami Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] decyzją nr [...] z dnia [...], działając na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 roku Prawo budowlane (Dz. U. 1974 Nr 38 poz. 229 ze zm.) w zw. z art. 103 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane nakazał I. i H. (małżonkom) J. "rozbiórkę budynku garażowego cztero boksowego o konstrukcji stalowej posadowionego na płycie betonowej na posesji przy ul. [...] (działka nr A) w K." W uzasadnieniu decyzji organ przywołał ustalenia dokonane przez inspektorów w czasie kontroli w dniu 7 czerwca 2005 roku w tym wymiary budynku garażowego i stwierdził, że jest on własnością I. i H. J., a został wybudowany bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Następnie powołano się na cytowane wyżej zapisy obowiązującego w 1994 roku miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego [...]. W konsekwencji organ pierwszej instancji uznał ziszczenie się przesłanek określonych w art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 roku do orzeczenia przymusowej rozbiórki. Decyzję tą zaskarżyli odwołaniem małżonkowie J. i wnosząc o jej uchylenie podnieśli, że nie zachodzi podstawa do orzeczenia nakazu rozbiórki, gdyż obiekt zlokalizowany jest na terenie istniejącej zabudowy mieszkaniowej, stanowiąc jej uzupełnienie zaspokajające podstawowe potrzeby bytowe osób tam mieszkających. Zdaniem odwołujących się nie zachodzi także przypadek określony w art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego 1974 roku, gdyż objęty nakazem rozbiórki obiekt " znacznie poprawia warunki użytkowe otoczenia z tego względu, że gminna droga dojazdowa stanowiąca działkę gruntu nr B ukształtowana została z naruszeniem postanowień § 31 ust. 5 Rozporządzenia Ministra Administracji Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 roku w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki, a to dlatego, że na drodze nie mogą parkować żadne samochody należące do mieszkańców, jak i ich gości". Urządzenie przez strony na własnej działce, dla własnych samochodów stanowisk postojowych zostało dlatego wymuszone "ciasnotą otoczenia powodowaną nie normatywną drogą dojazdową". Organ odwoławczy [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. decyzją nr [...] z dnia [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 - Prawo budowlane utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. "W motywach decyzji organ odwoławczy ustalił stan faktyczny zbieżnie z ustaleniami pierwszoinstancyjnymi, po czym zważył, że z uwagi na zapis art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane do wybudowania spornego garażu stosuje się przepisy dotychczasowe, czyli ustawę z dnia 24 października 1974 roku Prawo budowlane. Zwrócono uwagę na zapis art. 28 ust. 1 tej ustawy wskazujący, że roboty budowlane, z wyjątkiem rozbiórek można rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę. W dalszej części uzasadnienia przedstawiono przepisy dotyczące przymusowej rozbiórki obiektu budowlanego przewidziane w art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy. Zaznaczono, że obowiązujący w 1994 roku miejscowy plan ogólnego zagospodarowania przestrzennego [...] stanowił, że teren na którym wybudowano samowolnie garaż składający się z czterech boksów objęty był symbolem B 50 MW MN przeznaczonym pod istniejąca zabudowę mieszkaniową, jednorodzinną i wielorodzinną, przy czym zgodnie z ustaleniami ogólnymi zawartymi w pkt 6.2 ppkt 6 lit.d w zabudowie jednorodzinnej na jednej działce dopuszczano lokalizację jednego budynku gospodarczego lub garażu. W decyzji organu odwoławczego zawarto pogląd, że przy dokonanych ustaleniach faktycznych i przedstawionym stanie prawnym decyzja organu pierwszej instancji jest zgodna z prawem. Zaznaczono, że wydano ją bowiem na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 roku Prawo budowlane a nie na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 2 tego aktu prawnego. Dlatego postępowanie prowadzone było w zakresie zgodności obiektu z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego a nie zasadami określonymi rozporządzeniem z dnia 3 lipca 1980 roku w sprawie warunków jakim powinny odpowiadać budynki. Zwrócono przy tym uwagę, że powołany przez odwołujących się przepis rozporządzenia reguluje dojazd pożarowy, a nie zabudowę działki będącej współwłasnością stron. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego I. i H. (małżonkowie) J. wnieśli o uchylenie decyzji obu instancji administracyjnych i podtrzymując wcześniejsze stanowisko w sprawie podkreślili, że są świadomi, iż "prawo budowlane obowiązujące w dacie budowy garażu nakładało na inwestora konieczność uzyskania pozwolenia na budowę". Zaznaczyli, "że przystępując do budowy znaleźli się w sytuacji przymusowej stworzonej przez warunki zabudowy i usytuowanie drogi dojazdowej do poszczególnych posesji. To te warunki nie pozwalały na parkowanie pojazdów na ulicy. Powstała zatem potrzeba stworzenia miejsc parkingowych na obszarze działki siedliskowej i temu służył garaż blaszany. Montując taki obiekt nie wiedzieli, że przystępują do robót wymagających pozwolenia na budowę". Dalej wywodzili, że nawet przy założeniu konieczności uzyskania pozwolenia na budowę nie istnieje przepis nakazujący bezwzględny nakaz rozbiórki gdyż nie usytuowali garażu na terenie nie przewidzianym pod zabudowę albo pod innego rodzaju zabudowę. Zaznaczyli, że w budynku zamieszkują cztery rodziny i garaż był użytkowany nie tylko przez nich. Końcowo zaakcentowali, że "wybudowanie garażu nie spowodowało niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo pogorszenia warunków zdrowotnych". W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy nie znajdując podstaw do zastosowania art. 54 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wniósł o oddalenie skargi z uzasadnieniem tożsamym do zawartego w zaskarżonej decyzji. W toku postępowania sądowego skarżący na rozprawie podtrzymali swoje stanowisko podnosząc dodatkowo, że przed wykonaniem garażu informowali się w nadzorze budowlanym co do potrzeby uzyskania pozwolenia na budowę, lecz zapewniano ich, że "żadne pozwolenie nie jest potrzebne, a w razie czego garaż się rozbierze". Dodali że przy ich budynku wykonane są dwa dalsze zadaszenia, których inwestorami są inne osoby, lecz tamtych inwestycji nie zakwestionowano mimo, że też służą za miejsca postojowe dla samochodów. Z procesowego oświadczenia organu odwoławczego wynikało, że co do zabudowy działki A organy nie prowadziły postępowania wobec dalszych osób. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 cyt. artykułu). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowo - administracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Dokonana w tak zakreślonych ramach kontrola zaskarżonych decyzji pod względem ich zgodności z prawem pozwala na przyjęcie, że decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji są zgodne z prawem. Na wstępie zauważyć należy, że skarżący są niekonsekwentni w swych zarzutach, gdyż raz wywodzą, że garaże wykonywali ze świadomością, iż nie jest konieczne pozwolenie na budowę, a innym razem, że prawo budowlane obowiązujące w dacie budowy nakładało obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę przed rozpoczęciem robót budowlanych. Systematycznie powołują się jednak na "przymusowość sytuacji", poprawę warunków bezpieczeństwa przeciwpożarowego na ulicy, brak niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo pogorszenia warunków zdrowotnych. O ile ta ostatnia przyczyna nawiązuje do ustawowych przesłanek z art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 24 października 1974 roku, o tyle wszelkie względy przymusowości, społecznej celowości, poprawy lokalnych warunków komunikacyjnych nie mogły mieć znaczenia w rozpatrywanej sprawie. Rozpocząć należy ocenę zaskarżonych aktów od wskazania przepisów prawa materialnego mających przy ich rozpatrywaniu zastosowanie. Słusznie organy przyjęły i to na tle nie budzącego wątpliwości stanu faktycznego, że wobec realizacji bez pozwolenia na budowę czterech boksów garażowych przez skarżących w pierwszym kwartale 1994 roku zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 roku Prawo budowlane (Dz. U. 1974 Nr 38 poz. 229 ze zm.), a w szczególności zawarte w nich uregulowania dotyczące przymusowej rozbiórki. Zgodnie bowiem z regułą zawarta w art. 103 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. 2003, nr 207, poz. 2016 ze zm.) "do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy (tj. 1 stycznia 1995 r. - przypis sądu), a nie zakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy ustawy, z zastrzeżeniem ust. 2". Od ogólnej zasady bezpośredniego działania ustawy nowej ust. 2 wprowadza istotne zastrzeżenie. W szczególności zgodnie z nim "przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe". Odesłanie do przepisów ustawy z 1974 roku powoduje, że skutki samowoli budowlanej polegające na wybudowaniu obiektu przed dniem 1 stycznia 1995 r., należy likwidować przez użycie środków prawnych obowiązujących przed tą datą. W myśl art. 28 ust. 1 ustawy z 1974 roku roboty budowlane z wyjątkiem rozbiórek można rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę. Jedynie pozwolenie na budowę uprawnia do wykonywania robót budowlanych (art. 29 ust. 1 tej ustawy). Bezspornie skarżący w 1994 roku nie uzyskawszy pozwolenia na budowę wybudowali cztery boksy garażowe (innymi słowy cztery garaże). W świetle wskazanych przepisów zostały one wówczas wzniesione samowolnie. Ani brak reakcji organów nadzoru budowlanego, ani rzekome zapewnienie urzędnika, że budowa garażu nie wymaga pozwolenia na budowę, nie mogą tej oceny zmienić. Samowolę budowlaną w warunkach ustawy z 1974 roku należy likwidować przy zastosowaniu art. art. 36, 37, 40 i 42. W rozpatrywanej sprawie trafnie zastosowano art. 37 ust. 1 jako podstawę prawną. W myśl tego przepisu obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część: 1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub 2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia, albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Z treści powołanego przepisu wynika, że ustawodawca nie zamierzał likwidować każdego naruszenia prawa budowlanego zaistniałego przy wznoszeniu obiektu budowlanego, lecz ustalił zasadę, że środki przewidziane ustawą stosuje się jedynie wtedy gdy następują skutki o których mowa w pkt 1 lub 2. Jeśli takie skutki nie występują likwidacja samowoli następuje przy użyciu środków przewidzianych w art. 40 i 42 Prawa budowlanego. Zatem dla zastosowania art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. muszą być jednocześnie spełnione dwa warunki: a) istnienie planu zagospodarowania przestrzennego jako aktu prawnego prawa miejscowego, b) stwierdzenie wybudowania obiektu bez pozwolenia na budowę z naruszeniem planu zagospodarowania przestrzennego. Innymi słowy warunkiem koniecznym skorzystania przez organ z art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy jest wybudowanie obiektu bez wymaganego pozwolenia w czasie obowiązywania planu zagospodarowania przestrzennego przewidującego odmienne przeznaczenie terenu. Taka interpretacja jest następstwem zapisu art. 3 Prawa budowlanego z 1974 roku, w myśl którego obiekty budowlane mogą być budowane wyłącznie na terenach przeznaczonych na ten cel zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym (por. też wyrok NSA z 25 września 1981, I SA 1933/81 opubl. ONSA 1981/2/94 i wyrok NSA z 11 czerwca 1999 IV SA 295/96 opubl. LEX 47787). Z uwagi na treść zapisu art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. istotne dla rozstrzygnięcia sprawy jest to, jaki plan miejscowy obowiązywał w dacie budowy garaży a nie jaki plan obowiązuje w dacie podejmowania decyzji. Taką wykładnię omawianego przepisu zaakceptował Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygając 20 maja 2004 roku skargę kasacyjną w sprawie o sygn. OSK 281-282/04 (orzeczenie niepublikowane). W motywach wyroku sąd ten odwołał się do utrwalonego orzecznictwa bez wskazania konkretnych orzeczeń. Godzi się zatem dla porządku tylko wskazać na to orzecznictwo w szczególności na przykład wyrok NSA z dnia 9 listopada 1998 roku, IV SA 2013/96 opubl. LEX 43731 i wyrok NSA z dnia 19 maja 1999 roku, IV SA 196/96 opubl. LEX 47287. Plan ogólny zagospodarowania przestrzennego miasta [...] obowiązujący w 1994 r. w dacie realizacji inwestycji był obowiązującym prawem miejscowym z mocy uchwały MRN nr X/52/85 z dnia 18 grudnia 1985 roku i uchwały Rady Miejskiej nr XI/58/90 z dnia 14 grudnia 1990 roku. Przewidywał on w odniesieniu do budownictwa jednorodzinnego realizowanego na nowych terenach lub jako uzupełnienie istniejącej zabudowy ustalenie ograniczające "w zabudowie jednorodzinnej na jednej działce dopuszczalną lokalizację jednego budynku gospodarczego lub garażu" (pkt 6.2 ppkt 6 lit. d). Działka na A zbudowana przez skarżących położona jest na terenie 0 symbolu B50MW MN, oznaczającym "istniejącą zabudowę jednorodzinną 1 wielorodzinną, adaptacja z możliwością uzupełnień zabudowy o podobnym charakterze". Poza sporem pozostawało w sprawie także i to, że od ustaleń powołanego planu nie wprowadzono odstępstw. Potwierdza to pismo Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta [...] z dnia 20 lipca 2005 r. którym organ I instancji dysponował przed podjęciem decyzji w przedmiocie nakazu rozbiórki garażu. Reasumując, skoro plan miejscowy dopuszczał lokalizację jednego garażu a inwestorzy wybudowali cztery boksy garażowe to dopuścili się naruszenia ustaleń ukształtowanych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Sankcję tego rodzaju naruszenia określa art. 37 ust. 1 pkt 1. W świetle tego przepisu organ administracji ma obowiązek wydania nakazu przymusowej rozbiórki obiektu zbudowanego bez pozwolenia w razie stwierdzenia, że znajduje się on na terenie przeznaczonym pod zabudowę innego rodzaju. W świetle tego przepisu bez znaczenia pozostaje i nie wymaga wyjaśnienia w postępowaniu administracyjnym, czy obiekt wzniesiony bez pozwolenia wywołał skutki określone w pkt 2 ust. 1 art. 37 Prawa budowlanego z 1974 roku. Wobec zarzutu skarżących, że obiekt garażowy nie doprowadził do sprowadzenia niebezpieczeństwa lub pogorszenia warunków zdrowotnych albo użytkowych otoczenia należy zaznaczyć, że sankcja z art. 37 ust. 1 pkt 2 i przesłanki w nim zawarte w ogóle nie podlegały badaniu, albowiem w ustawie z 1974 roku brak jest przepisu pozwalającego na odstąpienie od nakazu zawartego w pkt 1 ust. 1 art. 37. W szczególności nie daje do tego podstawy przepis art. 40 prawa budowlanego, gdyż ustawa wyraźnie wyłącza jego stosowanie w sytuacjach o jakich mowa w art. 37 (por. też wyrok WSA Rzeszów z dnia 14 października 2004 roku, SA/Rz 753/03 opublik. ONSA i wsa 2005/4/84). Końcowo także trzeba się odnieść do zarzutów skarżących naruszenia paragrafu 31 ust. 5 Rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 roku w sprawie warunków (...) (Dz. U. 1980, nr 17, poz. 62). Przepis ten dotyczy dojazdów pożarowych regulowanych przez odrębne przepisy i nie może być podstawą usankcjonowania samowoli budowlanej, ani odstąpienia od zastosowania art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy na tej tylko podstawie, że warunki lokalne i ukształtowanie dróg osiedlowych nie są zgodne z przepisami przeciwpożarowymi. Na marginesie zwrócić można uwagę, ze przepis art. 39 ustawy z 1974 roku może być zastosowany tylko w odrębnej sprawie, o ile złożony zostanie wniosek o odroczenie wykonania przymusowej rozbiórki na czas oznaczony. Z tych przyczyn i z mocy art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarga podlegała oddaleniu.