II SA/Op 443/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Jeżewska - spr. Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Protokolant Sekretarz sądowy Mariola Górska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 czerwca 2008 r. sprawy ze skargi S. O. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...], nr [...] w przedmiocie wykupu gruntów oddala skargę. S. O. w podaniu z dnia 2 lutego 2007r. skierowanym do Wojewody [...] wnosił o przeprowadzenie postępowania w sprawie wadliwości podziału geodezyjnego parceli A położonej w D. oraz w sprawie nieuregulowania wykupu gruntów obejmujących działki B i C obręb [...]. Starosta [...] postanowieniem z dnia [...], nr [...], podjętym na podstawie art. 66 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm. – zwanej dalej K.p.a.), zwrócił wnioskodawcy omówione podanie o rekompensatę, wskazując na właściwość do orzekania w tej sprawie na sąd powszechny. W uzasadnieniu Starosta podniósł, że pismem z dnia 2 lutego 2007r. S. O. zwrócił się do Wojewody [...] z wnioskami o wznowienie postępowania w zakresie: - wadliwego przeprowadzenia analizy stanów prawnych z podziału geodezyjnego gruntów parceli A, - wadliwości podziału geodezyjnego powyższej parceli, - nie uregulowania wykupu gruntów parceli B i C. Organ I instancji, uzasadniając swoje rozstrzygnięcie wskazał, że postanowieniem z dnia 20 lutego 2007r., nr [...], Wojewoda [...] przekazał jemu według właściwości przedmiotowy wniosek w zakresie nie uregulowania wykupu gruntów parceli B i C. W zakresie zaś wadliwego przeprowadzenia analizy stanów prawnych podziału geodezyjnego gruntów parceli A i wadliwego podziału tej parceli, sprawa została przekazana w tym zakresie według właściwości Burmistrzowi [...]. Następnie organ I instancji podał, że wezwał wnioskodawcę do sprecyzowania żądań zgłoszonych w piśmie z dnia 2 lutego 2007r., w odpowiedzi S. O. w piśmie z dnia 7 marca 2007 r. powtórzył zarzuty, zarówno w zakresie wadliwej analizy stanów prawnych i podziałów geodezyjnych, dotyczących działki A oraz nieuregulowania wykupu parceli B i C stwierdzając, iż posiada on także prawo do "rekompensaty za błędne decyzje Skarbu Państwa". Biorąc pod uwagę treść tych żądań Starosta postanowieniem z dnia 22 marca 2007r. zwrócił wnioskodawcy podanie uznając, iż właściwym w tej sprawie jest sąd powszechny. Na skutek zażalenia wniesionego przez S. O. Wojewoda [...] uchylił ww. postanowienie Starosty [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Jako przesłankę uchylenia postanowienia przyjął brak odniesienia się w zaskarżonym postanowieniu do zarzutów stawianych przez żalącego. Dokonując ponownej oceny żądania wnioskodawcy organ I instancji stwierdził, że nie zmienił się stan faktyczny sprawy i ocena prawna roszczeń strony w zakresie nieuregulowania wykupu gruntów parceli B i C. Zdaniem Starosty, skoro organ administracji nie mógł podjąć jednostronnego rozstrzygnięcia uznającego roszczenia strony i określającego wysokość należnego odszkodowania, to właściwą drogą do dochodzenia tych roszczeń jest sąd powszechny. W zażaleniu na powyższe postanowienie S. O. nie zgodził się ze stanowiskiem organu pierwszej instancji. Wskazał, że do geodezyjnego podziału działki nr A, będącej wówczas własnością jego ojca, doszło w roku 1968 z naruszeniem prawa i bez zgody właścicieli, w wyniku czego powstały działki o nr B i C, które na mocy postanowienia z dnia 6 sierpnia 1968r. zostały przekazane na uzupełnienie gospodarstwa rolnego małżeństwa G. Podniósł, iż ww. działki powinny nadal stanowić własność O. Zdaniem skarżącego, służby geodezyjne źle zinterpretowały postanowienie z 1968r., bowiem powinny były dokonać podziału działki nr D będącej własnością G., a nie działki nr A będącej własnością O. Działanie takie było "nieprawne", Skarb Państwa nie posiadał tytułu prawnego do tych gruntów. Skoro zatem rozdysponował cudzą własność, to by własność tą pozyskać powinien ten "stan prawny" uregulować w drodze wykupu. Dalej wskazał, że na cudzej własności, tj. na działkach nr C i B Skarb Państwa wybudował Fabrykę Mebli z drogą dojazdową i "nie przeniósł praw własności drogą wykupu". Wreszcie zaakcentował, że w sytuacji, gdy "twórcą bałaganu jest administracja" to ona powinna w drodze decyzji naprawić swoje błędy. Poinformował nadto Starostę, że oprócz drogi sądowej organy mają możliwość przeprowadzenia postępowania ugodowego. Wojewoda [...], po rozpatrzeniu zażalenia S. O., działając na podstawie art.138 § 2 i art.144 K.p.a., utrzymał w mocy postanowienie Starosty [...] o zwrocie podania w sprawie nieuregulowania wykupu gruntów obejmujących działki B i C położonych w obrębie [...]. Wojewoda [...] w uzasadnieniu przedstawił przebieg postępowania, podzielając w tym zakresie ustalenia faktyczne i prawne organu I instancji. Dodatkowo podał, że przeprowadził postępowanie wyjaśniające, które wykazało, że pierwotną parcelę o nr A podzielono na działki nr B, C, E i F., co wynika z zapisów w operacie ewidencji gruntów. Wynika z nich również, że na podstawie wykazu zmian gruntowych z podziału parceli A oraz na mocy postanowienia PPRN w L. z dnia 6 sierpnia 1968r., nr [...] prostującego z urzędu akt nadania Nr [...] z dnia 2 sierpnia 1960r. działki B, C i F przypisano małżeństwu G. Jedynie działka E pozostała w pozycji rejestrowej M. O. (ojca S. O.). Na skutek kolejnych czynności prawnych grunt obejmujący działkę B wszedł w skład nieruchomości oznaczonej jako działka G, będącej własnością firmy A S.A. w D. Organ II instancji dalej stwierdził, że w latach 2005-2007, na mocy Zarządzenia Starosty [...] Nr [...] z dnia 20 lipca 2005r., przeprowadzono modernizację ewidencji gruntów, w wyniku której nastąpiła zmiana numeracji działek. Proces modernizacji obejmował również ustalenie przebiegu granic działek, które jednakże nie powodowało dokonywania zmian własności w operacie ewidencji gruntów i budynków. W ramach tych czynności zastrzeżenia wniósł S. O. oświadczając, że działka nr F winna stanowić jego własność, a za grunt obejmujący działki nr B, C powinien otrzymać odszkodowanie. Ponadto, ustalając stan faktyczny spraw organ dokonał badania stanu ksiąg wieczystych założonych dla przedmiotowych nieruchomości i ustalił, że dla parceli A założono księgę wieczystą nr A (obecnie nr B), w której na podstawie aktu nadania z dnia 5 grudnia 1947r. oraz decyzji z dnia 6 maja 1960r. [...] w przedmiocie klasyfikacji i szacunku gospodarstwa jako właściciela ujawniono M. O. ( ojca S. O.), a dla działek B, C i F założono księgę wieczystą nr C (obecnie nr D), w której na podstawie aktu nadania z dnia 2 sierpnia 1960r. [...] oraz decyzji z dnia 2 sierpnia 1960r. w przedmiocie klasyfikacji i szacunku gospodarstwa jako właścicieli ujawniono J. i W. G. W tym stanie rzeczy organ stwierdził, że zapisy w ww. księgach wieczystych, które zgodnie z ustawą z dnia 6 lipca 1982r. o księgach wieczystych i hipotece ( t. j. z 2001r. Dz.U. Nr 124, poz.1361 ze zm.) stanowią podstawę ustalenia stanu prawnego nieruchomości, w tym ujawnienia ich w ewidencji gruntów i budynków, wskazują na występujący spór na tle własności. Dokonanie uporządkowania zaś tego stanu jest możliwe jedynie poprzez przeprowadzenie postępowania przed sądem powszechnym. Na koniec organ wywiódł, iż Starosta [...], jako organ administracji geodezyjnej i kartograficznej, nie może rozstrzygać w formie decyzji administracyjnej kwestii spornej związanej z ustaleniem tytułu własności oraz wysokości odszkodowania. Dopiero rozstrzygnięcie sprawy przez sąd powszechny będzie podstawą dokonania zmian w operacie ewidencji gruntów, bowiem, zgodnie z § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków ( Dz.U. Nr 38, poz. 454), prawa właścicielskie osób uwidaczniane są w ewidencji gruntów na podstawie wpisów dokonanych w księgach wieczystych, prawomocnych orzeczeń sadowych, umów zawartych w formie aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych, dyspozycji zawartych w aktach normatywnych oraz umów dzierżawy. W obszernej skardze do tut. Sądu na powyższe postanowienie S. O. zarzucił, że organ nie uwzględnił jego żądania, co do wykupu działek nr B i C przez Skarb Państwa, który na cudzym gruncie wybudował fabrykę mebli, nie wykupując prawa własności. Podniósł także, że rozstrzygnięcie oparto jedynie na postanowieniu Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z dnia 6 sierpnia 1968r. wydanym na rzecz J. i W. G. na mocy, którego nieprawnie dokonano podziału działki A będącej wówczas własnością jego ojca, przyznając im działki o powierzchni 0.3071ha na uzupełnienie gospodarstwa rolnego. Dalej opisał szczegółowo stan faktyczny sprawy i działania jakie musiał podjąć, aby dochodzić swoich praw. Przyznał, że ówczesne organy nie wydały żadnej decyzji pozbawiającej jego ojca gruntów, stąd nie może udowodnić na drodze administracyjnej, jak też cywilnej, nieprawidłowego ich działania w tej kwestii. Wobec tego wniósł o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewodzie [...], aby wydał postanowienie stwierdzające, że doszło do naruszenia prawa własności działki A stanowiącej jego własność. W przypadku nieuwzględnienia przez Sąd powyższego żądania wniósł o zobowiązanie organu do przedłożenia dowodów w oparciu o które pozbawiono jego ojca gruntów, gdyż postanowienie na które powołuje się organ wydane zostało na rzecz J. i W. G. i nie może stanowić żadnego dowodu w jego sprawie. W kolejnych licznych pismach skierowanych do Sądu skarżący opisuje ponownie stan faktyczny sprawy precyzując, że jego roszczenie dotyczy wykupu wskazanych działek na podstawie art. 231 K.c., a nie odszkodowania. Domaga się również zwrotu działki F, zaś odszkodowania domaga się za wadliwy podział działki A, który spowodował brak dostępu do drogi publicznej z działki E. Odpowiadając na skargę organ II instancji wniósł o je oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim w związku z treścią skargi i zawartym w niej żądaniami: o zobowiązanie Wojewody [...] do wydania aktu stwierdzającego, że doszło do naruszenia prawa własności działki A stanowiącej jego własność, bądź do zobligowania organu do przedłożenia dowodów w oparciu, o które pozbawiono jego ojca gruntów, należy zauważyć, iż sądowa kontrola postanowień (decyzji) jest ustawowo ograniczona. Zgodnie bowiem z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy ( art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270) - zwanej dalej P.p.s.a. W świetle powyższej kompetencji wojewódzki sąd administracyjny nie jest uprawniony, ani też władny do zastępowania organów administracji państwowej w rozstrzyganiu spraw administracyjnych nie jest również uprawniony do rozstrzygania wszystkich kwestii faktycznych i prawnych, jakie wynikły w danej sprawie. Innymi słowy, sąd administracyjnych nie rozpoznaje sprawy co do jej istoty, nie ma uprawnień do zmiany ostatecznego aktu administracyjnego (decyzji, postanowienia). Wobec powyższego, zawarte w skardze żądania skarżącego nie mogą być uwzględnione przez tut. Sąd. Z zasady, iż sąd administracyjny ocenia, czy zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem, wynika konsekwencja, co do tego, iż sąd ten rozważa wyłącznie prawo obowiązujące w dniu wydania postanowienia, jak i stan sprawy istniejący na dzień wydania postanowienia (tak NSA w wyroku z dnia 14 stycznia 1999 r., sygn. III SA 4731/97 – LEX nr 37180). Legalność postanowienia (decyzji) bada się zarówno pod względem formalnym jak też i materialonoprawnym. Tak przeprowadzona kontrola legalności zaskarżonego postanowienia wykazała, iż odpowiada ono wymogom prawa. Przypomnieć trzeba, że przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Wojewody [...] z dnia [...], nr [...], utrzymujące w mocy postanowienie Starosty [...] z dnia [...], podjęte na podstawie art. 66 § 3 K.p.a. Organ orzekł o zwrocie wnioskodawcy podanie, gdyż z jego treści wynikało, że właściwy w sprawie jest sąd powszechny. W myśl powyższego przepisu, gdy z podania wynika, że właściwy w sprawie jest sąd powszechny, wtenczas organ zwraca je wnoszącemu. Zwrot podania następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie (art. 66 § 3 K.p.a.). W ocenie tut. Sądu, organ odwoławczy prawidłowo uznał, że zgłoszone w podaniu do Starosty [...] żądanie z dnia 2 lutego 2007r., uzupełnione pismem z dnia 7 marca 2007r. dotyczące przyznania rekompensaty z tytułu bezprawnych działań organów państwa na jego niekorzyść, jak też żądanie wykupu gruntów obejmujących działki B i C położonych w obrębie [...], nie może zostać rozpoznane przez żaden organ administracji w drodze decyzji administracyjnej. Treść art. 1 K.p.a. ma kluczowe znaczenie dla określenia podmiotowego i przedmiotowego zakresu jego obowiązywania i stosowania. Artykuł ten określa, jakie sprawy załatwiane są na jego podstawie, kto jest uprawniony do jego stosowania oraz w jakiej formie prawnej następuje rozstrzygnięcie danej sprawy. W art. 1 pkt 1 reguluje ogólne postępowanie administracyjne. Celem tego postępowania jest wiążące ustalenie konsekwencji norm prawa materialnego, w odniesieniu do konkretnie oznaczonego adresata w sprawie indywidualnej, przez organ administracji publicznej w formie decyzji. Przepisy kodeksu normujące to postępowanie mają zastosowanie wówczas, gdy spełnione są przesłanki określone w tym przepisie, wskazujące na typ organu stosującego prawo, norm prawnych przez ten organ stosowanych, decyzji stosowania prawa oraz sprawy będącej przedmiotem tej decyzji. Organ administracji załatwia sprawę administracyjną przez wydanie decyzji - chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej (art. 104 K.p.a.). Jednakże organ zobowiązany jest do wydania decyzji wtedy i tylko wtedy, gdy przepisy prawa materialnego administracyjnego zawierają upoważnienie do władczego rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy przez organ. Przenosząc powyższe rozważania natury ogólnej na grunt niniejszej sprawy, zdaniem Sądu, organ odwoławczy zasadnie przyjął, że nie ma przepisu prawa materialnego administracyjnego, który by go upoważniał do uwzględnienia, w drodze decyzji administracyjnej, roszczeń skarżącego o odszkodowanie i wykup nieruchomości nawet gdyby doszło do zajęcia nieruchomości na skutek niezgodnych z prawem działań ówczesnych organów administracji państwowej. Sprawy związane z wykupem nieruchomości od właściciela zostały uregulowane w art. 231 § 2 Kodeksu cywilnego, realizacja roszczenia o wykup nieruchomości może nastąpić tylko w drodze postępowania przed sądem powszechnym, zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 1 i art. 2 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego. Również roszczenie o odszkodowanie (rekompensatę) z tytułu bezprawnych działań organów państwa ma charakter cywilnoprawny, po myśli art. 417 § 1 K. c., który stanowi, że za szkodę wyrządzoną przez niezgodne z prawem działanie lub zaniechanie przy wykonywaniu władzy publicznej ponosi odpowiedzialność Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego lub inna osoba prawna wykonująca tę władzę z mocy prawa. Wobec powyższego, zgodzić się należy z organami, że wskazane żądania skarżącego trzeba ocenić jako mające charakter cywilnoprawny, a te podlegają kognicji sądu powszechnego. Dokonując, zaś kontroli wydanego postanowienia pod względem formalnym, w ocenie tut. Sądu, jest ono zgodne z przepisami procesowymi. Przyjdzie powtórzyć, iż w przypadku gdy z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd, organ administracji publicznej, do którego wniesiono podanie, zwraca je wnoszącemu z odpowiednim pouczeniem. Pouczenie, o którym mowa w tym przepisie, powinno zawierać określenie przyczyny zwrotu podania i wskazanie sądu właściwego do rozpoznania sprawy. Od dnia 1 stycznia 2004r. zwrot podania, o którym mowa w § 3, ma formę postanowienia, na które służy zażalenie. Organ administracji publicznej nie jest zobowiązany do udzielania wnoszącemu szczegółowych wskazówek co do formy i trybu wniesienia powództwa do sądu. Przed dokonaniem zwrotu należy jednak wezwać wnoszącego do sprecyzowania treści żądania, o ile w ocenie organu może to mieć wpływ na ustalenie organu właściwego (tak: A. Wróbel (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks..., s. 411). Wyjaśnienia wnoszącego mogą bowiem spowodować, że to organ, do którego podanie zostało skierowane, będzie właściwy; mogą też spowodować ustalenie innego organu jako właściwego do załatwienia sprawy. Tak przeprowadzone postępowanie gwarantuje właściwą ochronę zainteresowanemu, jak również przyczynia się do respektowania zasad ogólnych postępowania, w szczególności zasady zaufania, legalności oraz szybkości postępowania. W przedmiotowej sprawie organ I instancji zgodnie z przedstawionymi wyżej wymogami wezwał dodatkowo skarżącego do sprecyzowania treści żądania, dokonał prawidłowych ustaleń co do stanu faktycznego oraz jego prawidłowej oceny prawnej. Skarżący w podaniu domagał się odszkodowania (rekompensaty) i wykupu wskazanych nieruchomości, co zresztą przyznaje w skardze i kolejnych pismach wniesionych do Sądu. Organ odwoławczy, zaś przeprowadził dodatkowe postępowanie wyjaśniające, które w sposób niewątpliwy wykazało, że żądania skarżącego powinny zostać skierowane do sądu powszechnego, dokonał oceny i analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego i w sposób odpowiadający wymogom wynikającym z art. 107 § 3 K.p.a. Przedstawił w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia okoliczności oraz fakty, które spowodowały uznanie postanowienia organu I instancji za zgodne z prawem, oraz że roszczenia skarżącego wymagają rozstrzygnięcia w drodze cywilnej przed sądem powszechnym. W świetle powyższego, argumenty zawarte w skardze, a wskazujące na niezgodne z prawem działanie lub zaniechanie organów administracji przy wykonywaniu władzy publicznej nie mogą zostać poddane weryfikacji zwłaszcza, iż organy nie mogą obecnie, jak domaga się skarżący, sanować w drodze decyzji ówczesnych działań faktycznych, uznanych przez skarżącego za sprzeczne z prawem. W tym stanie rzeczy, należało po myśli art. 151 P.p.s.a., oddalić skargę.