II SA/Op 443/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krzysztof Bogusz po rozpoznaniu w dniu 31 października 2011 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. P. na Prezydenta Miasta Opola w przedmiocie odmowy przydziału lokalu mieszkalnego postanawia: odrzucić skargę. A. P. złożył 18 maja 2011 r. wniosek "o przydział lokalu mieszkalnego ( w tym lokalu socjalnego, mieszkania do remontu lub strychu do adaptacji)" z zasobów mieszkaniowych Gminy Opole, przez Prezydenta Miasta Opola, podnosząc, że został wymeldowany z dotychczasowego miejsca pobytu stałego w [...] przy ulicy [...]. Pismem z 11 lipca 2011 r. Naczelnik Wydziału Lokalowego Urzędu Miasta Opola zawiadomił stronę, że Społeczna Komisja Mieszkaniowa zaopiniowała 24 czerwca 2011 r. jego wniosek negatywnie z uwagi na trudną sytuację mieszkaniową Gminy Opole, która "nie jest w stanie zabezpieczyć odpowiedniej liczby lokali socjalnych rodzinom zakwalifikowanym do ich otrzymania od roku 2000". Skargą datowaną na 3 sierpnia 2011 r., która wpłynęła do organu 12 sierpnia 2011 r., skarżący wniósł skargę na pismo organu z 11 lipca 2011 r., domagając się przydziału lokalu mieszkalnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie lub oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm. ) – zwaną dalej w skrócie: "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności organów administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach ; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Sąd orzeka także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosuje środki określone w tych przepisach. Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. 2005, Nr 31, poz. 266 ze zm.), tworzenie warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej należy do zadań własnych gminy (ust.1). Gmina, na zasadach i w wypadkach przewidzianych w ustawie, zapewnia lokale socjalne i lokale zamienne, a także zaspokaja potrzeby mieszkaniowe gospodarstw domowych o niskich dochodach (ust.2). Zgodnie z ust. 3 art. 4 ustawy gmina wykonuje zadania, o których mowa w art. 1 i 2, wykorzystując mieszkaniowy zasób gminy lub w inny sposób, przy czym – zgodnie z art. 4 ust. 4 ustawy – gminy mogą otrzymywać dotacje celowe z budżetu państwa na zadania, o których mowa w ust. 1 i 2. W myśl art. 20 ust. 1 ustawy w celu realizacji zadań, o których mowa w art. 4, gmina może tworzyć i posiadać zasób mieszkaniowy. Stosownie do art. 21 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy rada gminy uchwala między innymi wieloletnie programy gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy oraz zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Rada Miasta Opola wykonując powyższą delegację uchwaliła w dniu 18 października 2001 r. uchwałę nr XLVII/608/01 (ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego z dnia 18 października 2001 r., nr 110, poz. 925 ze zm.). Zgodnie z brzmieniem § 7 ust. 1 uchwały kontrola społeczna realizowana jest przez Społeczną Komisję Mieszkaniową opiniującą wnioski o najem lokali z wyłączeniem spraw określonych w § 3 pkt 5 i § 6 uchwały. Zaskarżonym pismem z 11 lipca 2011 r. Naczelnik Wydziału Lokalowego Urzędu Miasta Opola zawiadomił stronę, że Społeczna Komisja Mieszkaniowa 24 czerwca 2011 r. zaopiniowała wniosek w sprawie najmu lokalu socjalnego negatywnie z uwagi na trudną sytuację mieszkaniową gminy. W uchwale z 21 lipca 2008 r. w sprawie I OPS 4/08 (opubl. ONSA i WSA 2008/6/90) Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że odmowa zakwalifikowania określonej osoby do wynajęcia lokalu oraz umieszczenia na liście osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu nie ma charakteru cywilnoprawnego, lecz stanowi rozstrzygnięcie o tym, że ta osoba nie spełnia warunku do ubiegania się o wynajęcie jej lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy. Ustalanie listy osób zakwalifikowanych nie tworzy stosunku cywilnoprawnego najmu lokalu. Jest natomiast wykonywaniem publicznoprawnych zadań gminy wyprzedając podjęcie czynności cywilnoprawnej, zawarcia umowy najmu. Realizując zadania wynikające z cytowanego wyżej art. 4 ustawy organ gminy ocenia, czy wnioskodawca, członek wspólnoty samorządowej, może uzyskać pomoc gminy w zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych , a to przez zakwalifikowanie do osób , z którymi może być zawarta umowa najmu lokalu z zasobu mieszkaniowego gminy. Takie działanie jest załatwieniem sprawy z zakresu administracji publicznej. Według cytowanej wyżej uchwały NSA z 21 lipca 2008 r. wątpliwości powstałe w praktyce co do dopuszczalności drogi sądowej należy interpretować na rzecz ochrony praw obywatelskich i prawa do sądu. Dlatego w rozpoznawanej sprawie powołane na wstępie pismo Naczelnika Wydziału Lokalowego Urzędu Miasta Opola należy traktować jako akt organu jednostki samorządu terytorialnego w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a., a zatem podlegający kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, na który służy skarga. Zatem poza cytowanym wyżej art. 21 ust. 1 i 2 ustawy należy powołać się też na przepis art. 21 ust. 3 pkt 5 ustawy rozwijający określenie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład zasobu mieszkaniowego gminy. W jego myśl zasady te winny obejmować także tryb rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali zawierany na czas nieoznaczony i o najem lokali socjalnych. Jeżeli zatem poza informacją o opinii Społecznej Komisji Mieszkaniowej pismo Naczelnika Wydziału Lokalowego zawiera stwierdzenie, że Gmina Opole nie jest w stanie zabezpieczyć odpowiedniej ilości lokali socjalnych rodzinom zakwalifikowanym do ich otrzymania od roku 2000, to oznacza jednoznacznie odmowę zakwalifikowania strony na listę osób uprawnionych do zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego, którą w myśl § 11 ust. 1 i 2 uchwały Rady Miasta Opola zatwierdza Prezydent Miasta Opola (poprzednio Zarząd Miasta Opola). Jednakże w każdej sprawie sądowoadministracyjnej sąd z urzędu bada nie tylko dopuszczalność skargi w zakresie przedmiotu zaskarżenia, zgodnie z regulacją art. 3 i 4 P.p.s.a., ale także wymogi formalne skargi. Ich spełnienie warunkuje dalsze badanie skargi. Wymogi formalne skargi określone zostały w art. 57 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 46 i 47 P.p.s.a. Przyjmując, że wymogi te skarga strony spełniła sąd ocenić musiał także czy wyczerpany został tryb wnoszenia skargi oraz termin. Zgodnie z art. 52 § 1 P.p.s.a. każdą skargę można wnieść dopiero po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Wyjątki od tej zasady przewidują § 3 i § 4 art. 52 P.p.s.a. W myśl § 4 tego artykułu – co do innych aktów lub czynności niż określonych w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a – jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, skargę również należy poprzedzić wezwaniem na piśmie organu do usunięcia naruszenia prawa. W takim wypadku termin, o którym mowa w § 3 art. 52 P.p.s.a. nie ma zastosowania. Przy tak określonych zasadach poprzedzenia skargi wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa sąd zarządzeniem przewodniczącego z 30 września 2011 r. zobowiązał stronę do wskazania zastosowania art. 52 P.p.s.a. W odpowiedzi z 10 października 2011 r. skarżący podniósł, że nie wzywał Prezydenta Miasta Opola do usunięcia naruszenia prawa. Jeżeli zatem w myśl art. 52 § 4 P.p.s.a. skargę należało poprzedzić wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa to brak podjęcia przez stronę tej czynność skutkować musiał odrzuceniem skargi jako niedopuszczalnej na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. Na marginesie należy jedynie odnotować, że według treści wniosku strona wniosła o przydzielenie alternatywnie nie tylko lokalu socjalnego, co do którego otrzymała akt z 11 lipca 2011 r., ale też mieszkania do remontu lub strychu do adaptacji i w przedstawionych sądowi dokumentach brak jest stanowiska organu odnośnie pozostałych żądań.