II SA/Op 444/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Jeżewska Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia WSA Teresa Cisyk (spr.) Protokolant St. sekretarz sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 listopada 2012 r. sprawy ze skargi T. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 26 kwietnia 2012 r., nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku celowego oddala skargę. Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej w Nysie, działający z upoważnienia Burmistrza Nysy, decyzją z dnia 29 lipca 2011 r., nr [...], przyznał T. R. zasiłek celowy specjalny w wysokości 40 zł na zakup żywności, leków i opłaty, a odmówił przyznania zasiłku celowego. Pismem z dnia 16 listopada 2011 r. Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej w Nysie zawiadomił T. R. o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie nieodebranego zasiłku celowego specjalnego w wysokości 40 zł przyznanego decyzją z dnia 29 lipca 2011 r., nr [...]. Decyzją Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej w Nysie, działającego z upoważnienia Burmistrza Nysy, z dnia 21 grudnia 2011 r., nr [...], uchylono decyzję własną z dnia 29 lipca 2011 r., nr [...], którą przyznano T. R. zasiłek celowy specjalny w wysokości 40 zł. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż na podstawie wywiadu środowiskowego z dnia 30 listopada 2011 r. ustalono, że beneficjent prowadzi samodzielnie gospodarstwo domowe, źródłem jego utrzymania jest renta inwalidzka, po odliczeniu alimentów, w wysokości 550,80 zł miesięcznie. Organ wskazał także, że T. R. w dniu 30 listopada 2011 r. oświadczył, że jedną z przyczyn nieodbierania przez niego specjalnego zasiłku celowego jest obniżenie świadczeń ze środków pomocy społecznej oraz nierespektowanie pełnomocnictw, jakie udziela opiekunce. Organ zauważył także, iż klient nie wyraził chęci odbioru przyznanych mu świadczeń, ani też nie wskazał numeru konta bankowego, pomimo, że takowe posiada, a kwota nieodebranych świadczeń, na dzień wydania decyzji, wynosi 950 zł. Wskazując na przepisy art. 106 ust. 5, art. 106a ust. 1 oraz art. 2 ustawy o pomocy społecznej organ uznał, że świadczeniobiorca nie wykorzystuje przyznanych mu środków finansowych i nie wykorzystuje własnych możliwości do poprawy swojej sytuacji materialnej, a tym samym zaistniały przesłanki z art. art.11, 12 i 107 ust. 5 uzasadniające zmianę decyzji przyznającej świadczenie z pomocy społecznej. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł T. R. Domagał się w nim uchylenia w całości zaskarżonej decyzji, podnosząc, że zakres pomocy społecznej nie jest ograniczony przedmiotowo i każdorazowo wymaga uwzględnienia wszystkich okoliczności w indywidualnej sprawie, a organ przyznając zasiłek celowy specjalny w wysokości 40 zł na zakup żywności, leków i opłaty nie wskazał jak skarżący za tę kwotę miał dokonać takich zakupów oraz jak dysponując tą kwotą i rentą ma polepszyć swoją sytuację, skoro nie wystarcza to na dokonanie opłat, które miesięcznie przekraczają kwotę 600 zł. Skarżący podkreślał, że brak środków finansowych w grudniu spowodował, że nie zakupił niezbędnych leków. Decyzją z dnia 26 kwietnia 2012 r., Nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu działając na podstawie art. 1 i 18 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych oraz art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i umorzyło postępowanie organu I instancji w całości. W uzasadnieniu decyzji przedstawiono stan faktyczny i prawny stanowiący podstawę procedowania i stwierdzono, że zapadła decyzja nie odpowiada prawu. SKO dowodziło, że podnoszone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji argumenty nie mogą stanowić podstawy do uchylenia decyzji przyznającej świadczenie z pomocy społecznej. W sprawie nie wystąpiła bowiem żadna z przesłanek, o których mowa w przepisach art. 11, 12, i 107 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, która mogłaby skutkować uchyleniem decyzji przyznającej prawo do świadczenia. Uzasadniał dalej organ, że tylko w sytuacji marnotrawienia przyznanych świadczeń, ich celowego niszczenia lub wykorzystywania w sposób niezgodny z przeznaczeniem, marnotrawienia własnych zasobów finansowych może nastąpić ograniczenie świadczeń, odmowa ich przyznania, albo przyznanie pomocy w formie świadczenia niepieniężnego. W rozpatrywanej sprawie nie można uznać, że strona marnotrawi przyznane jej świadczenie, celowo je niszczy lub korzysta z niego w sposób niezgodny z przeznaczeniem. Organ nie wykazał również, aby odwołujący nie współdziałał z pracownikiem socjalnym w celu rozwiązania swojej sytuacji życiowej. Za brak współdziałania nie można uznać tego, że strona nie podała numeru własnego konta bankowego, a także nie udzieliła innej osobie pełnomocnictwa do odbioru przyznanych świadczeń. W takim stanie rzeczy brak było podstaw do wydania zaskarżonej decyzji, a tym samym postępowanie przed organem I instancji należało umorzyć. Z treścią powyższej decyzji nie zgodził się T. R., który w złożonej skardze wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Podniósł, że organ pierwszej instancji nigdy nie odniósł się do orzecznictwa, na które powoływał się skarżący, jak również nie przedłożył list o wysokości wypłaconych środków pieniężnych z ostatnich 12 miesięcy, dla potwierdzenia swoich możliwości płatniczych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu, nie mając pełnych danych, postanowiło natomiast z jednej strony uchylić zaskarżoną decyzję w całości, a z drugiej zdecydowało się przychylić do działań organu pierwszej instancji i co za tym idzie umorzyć postępowanie w całości. W ocenie skarżącego ze wskazanych okoliczności wynika, że w sprawie naruszono przepisy prawa materialnego oraz procedury. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu w odpowiedzi na skargę wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało dotychczasową argumentację. Postanowieniem z dnia 12 września 2012 r., sygn. akt II SA/Op 444/12, ustanowiono dla skarżącego pełnomocnika z urzędu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami, a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). W postępowaniu sądowo – administracyjnym badaniu podlega zatem prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej zwanej P.p.s.a.). W przypadku, gdy skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu (art. 151 P.p.s.a.). Z zasady, iż sąd administracyjny ocenia, czy zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, wynika konsekwencja, co do tego, iż sąd ten rozważa wyłącznie prawo obowiązujące w dniu wydania decyzji jak i stan sprawy istniejący na dzień wydania decyzji (tak NSA w wyroku z dnia 14 stycznia 1999 r., sygn. III SA 4731/97 – LEX nr 37180). Legalność decyzji bada się zarówno pod względem formalnym jak też i materialono-prawnym. Oznacza to, że sąd kontroluje zaskarżoną decyzję wyłącznie w aspekcie jej zgodności z prawem i może decyzję taką uchylić lub stwierdzić jej nieważność, tylko wówczas, gdy narusza ona prawo materialne lub procesowe w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Przeprowadzona kontrola zaskarżonej decyzji wykazała, że odpowiada ona kryterium legalności. Na wstępie wskazać należy, że zasada dwuinstancyjności, wyrażona w art. 15 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej K.p.a., stanowi o istocie tego postępowania. Zgodnie z tą zasadą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji podlega - w wyniku złożenia odwołania przez uprawniony podmiot - ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. Wniesienie zatem przez stronę odwołania od decyzji wydanej w danej sprawie przez organ I instancji obliguje organ II instancji do dokonania oceny prawidłowości decyzji organu pierwszoinstancyjnego nie tylko w granicach zarzutów przedstawionych w odwołaniu, lecz także pod kątem przepisów prawa materialnego i procesowego, które mają zastosowanie w sprawie rozstrzygniętej tą decyzją. Dwuinstancyjność postępowania oznacza, że złożenie przez stronę odwołania od decyzji organu pierwszej instancji powoduje, iż sprawa rozpoznawana jest ponownie przez organ odwoławczy. Organ ten rozpoznaje sprawę, a nie odwołanie. Powyższe oznacza, że organ odwoławczy nie może ograniczyć się jedynie do kontroli zaskarżonej decyzji, a obowiązany jest rozpoznać ponownie sprawę i wydać decyzję zgodnie z treścią art. 138 K.p.a., to jest dokonując merytorycznej i prawnej oceny zaskarżonej decyzji. Podkreślić należy, że zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą wyznaczony jest zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu pierwszej instancji, w tej sprawie przedmiot postępowania dotyczył decyzji uchylającej decyzję o przyznaniu świadczenia. Organ odwoławczy nie może zmienić rodzaju sprawy, a zatem w postępowaniu odwoławczym może być rozpoznana i rozstrzygnięta wyłącznie tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym sprawa. Organ odwoławczy nie może rozszerzać zakresu sprawy. Oznacza to, że organ odwoławczy nie może orzekać w zakresie innym niż to uczynił przed nim organ pierwszoinstancyjny. Odwołanie przenosi bowiem na organ odwoławczy kompetencję do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy rozstrzygniętej decyzją organu pierwszej instancji. Stąd też Kolegium nie było uprawnione do dokonania oceny prawidłowości decyzji organu I instancji z dnia 29 lipca 2011 r., którą przyznano skarżącemu z pomocy społecznej świadczenie w wysokości 40 zł. Postępowanie w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji na podstawie art. 106 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm., dalej zwaną ustawą) jest postępowaniem w nowej sprawie. Nie jest to kontynuowanie czy rozpatrywanie na nowo sprawy administracyjnej rozstrzygniętej już ostateczną decyzją, przyznającą określone uprawnienia do świadczeń z pomocy społecznej. Jest to nowa sprawa administracyjna, której zakres wyznacza treść art. 106 ust. 5 ustawy (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 31 stycznia 2012 r., sygn. akt II A/Rz 133/11- Lex nr 1113991). Mając na uwadze powyższe przypomnieć należy, że przedmiotem oceny jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 26 kwietnia 2012 r., którą uchylono decyzję Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej w Nysie z dnia 21 grudnia 2011 r. uchylającą własną decyzję z dnia 29 lipca 2011 r. o przyznaniu skarżącemu pomocy w formie zasiłku celowego specjalnego w wysokości 40 zł i umorzono postępowanie organu I instancji w całości. Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. zgodnie z którym organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. Wynikające z przytoczonego przepisu uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji kasacyjnej, tj. uchylenia decyzji i umorzenia postępowania w pierwszej instancji, powoduje, że organ drugiej instancji nie rozstrzyga sprawy merytorycznie. Organ odwoławczy decyzją kasacyjną eliminuje decyzję organu I instancji i umarza postępowanie w sprawie w razie, gdy brak jest podstaw prawnych lub faktycznych do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a zatem gdy postępowanie w sprawie jest bezprzedmiotowe. Wydanie zatem decyzji kasacyjnej i umorzenie postępowania przed organem I instancji związane jest z wystąpieniem okoliczności powodujących bezprzedmiotowość postępowania przed pierwszą instancją. Sytuacja taka wystąpiła w niniejszej sprawie. Organ I instancji wszczął z urzędu postępowanie związane z uchyleniem decyzji własnej z dnia 29 lipca 2011 r. dotyczącej przyznania skarżącemu zasiłku celowego specjalnego w wysokości 40 zł. Przyczyną wszczęcia postępowania w tym zakresie był fakt nieodebrania przez skarżącego przyznanego mu zasiłku. Jako podstawę prawną decyzji organ I instancji przywołał przepisy art. 11 ust. 1, art. 41 pkt 1, art. 106 ust. 5 oraz art. 106a ust. 1 ustawy, a spełnienia ustawowych przesłanek uzasadniających uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia z pomocy społecznej upatrywał w tym, że strona nie odbierając przyznanych świadczeń, nie podając numeru konta bankowego, ani też nie udzielając innej osobie upoważnienia do odbioru tego świadczenia nie stara się wykorzystać własnych możliwości oraz uprawnień w celu polepszenia swojej sytuacji życiowej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu, w wyniku wniesienia przez skarżącego odwołania, dokonało powtórnej, wnikliwej oceny i analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego i w sposób szczegółowy, odpowiadający wymogom wynikającym z art. 107 § 3 K.p.a., przedstawiło w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji okoliczności oraz fakty, które spowodowały uznanie, że decyzja organu I instancji narusza prawo, a postępowanie przed organem I instancji należało w całości umorzyć. Przedstawioną w tym uzasadnieniu argumentację podziela Sąd. Fakt niedokonania odbioru przez skarżącego przyznanego mu zasiłku celowego specjalnego, jak też i nieudzielenie innej osobie upoważnienia do obioru tego zasiłku, czy też brak wskazania konta bankowego na które ten zasiłek mógłby być wpłacony nie stanowi podstaw do uznania, że skarżący nie wykorzystuje własnych możliwości oraz uprawnień w celu polepszenia swojej sytuacji życiowej. Podstawę decyzji organu I instancji stanowił art. 106 ust. 5 ustawy, który przewiduje, że decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w artykułach 11, 12 i 107 ust. 5. Zmiana decyzji administracyjnej na korzyść strony nie wymaga jej zgody. Zebrany w sprawie materiał dowody przez organ I instancji nie upoważniał tego organu do uznania, że w sprawie wystąpiły przesłanki, o których stanowi art. 11, art. 12 i art. 107 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej. W szczególności skarżącemu nie można postawić zarzutu o braku współdziałania z pracownikiem socjalnym. Skarżący nie uniemożliwił przeprowadzenia pracownikowi socjalnemu wywiadu środowiskowego, a za jedną z postaci odmowy współdziałania z pracownikiem socjalnym uznaje się uniemożliwienie przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego. Z akt sprawy nie wynika także, aby skarżący odmówił złożenia oświadczenia o stanie majątkowym, czy też aby marnotrawił przyznane mu świadczenia, celowo je niszczył lub korzystał w sposób niezgodny z przeznaczeniem, jak też marnotrawił własne zasoby finansowe (art. 11 ustawy). Pracownik socjalny nie stwierdził także, aby wystąpiła dysproporcja między udokumentowaną wysokością dochodu a sytuacją majątkową skarżącego (art. 12 ustawy). Jedynie stwierdzenie przez organ ziszczenia się jednej z przesłanek określonych w art. 106 ust. 5 ustawy, wiąże się z wydaniem decyzji uchylającej lub zmieniającej decyzję pierwotną ze skutkiem ex nunc, czyli jedynie na przyszłość. Art. 106 ust. 5 ustawy nie uprawnia do wydania decyzji ze skutkiem wstecznym. Tym samym w sprawie nie wystąpiły przesłanki uzasadniające uchylenie decyzji przyznającej skarżącemu świadczenie i stąd też decyzja organu I instancji zasadnie została przez organ odwoławczy uchylona, a postępowanie w sprawie umorzone. Decyzja wydawana na postawie art. 106 ust. 5 ustawy, która zmienia lub uchyla pierwotną decyzję, przyznającą prawo do określonych świadczeń z pomocy społecznej ma charakter decyzji konstytutywnej. Ze względu na konstytutywny charakter takiej decyzji, może ona wywoływać wyłącznie skutki ex nunc i stąd też brak jest jakichkolwiek podstaw, by uchylać lub zmieniać decyzję przyznającą prawo do określonych świadczeń z pomocy społecznej z mocą wsteczną ex tunc - z chwilą zaistnienia zmiany sytuacji dochodowej uprawnionego. Skarżący kwestionuje zapadłe decyzje organów obu instancji w istocie ze względu na wysokość przyznanego mu zasiłku celowego specjalnego i odmowę przyznania zasiłku celowego. Zarzuty te nie są zasadne, gdyż w niniejszym postępowaniu nie jest możliwe dokonanie kontroli prawidłowości decyzji przyznającej zasiłek celowy specjalny, na co wskazywano wyżej. Reasumując, zaskarżona decyzja nie tylko odpowiada prawu, ale jest nadto decyzją korzystną dla skarżącego, gdyż w jej wyniku do obrotu prawnego powróciła decyzja, którą przyznano skarżącemu świadczenie z pomocy społecznej. Zmiana korzystnej dla skarżącego zaskarżonej decyzji organu odwoławczego i jej uchylenie zgodnie z żądaniem skarżącego prowadziłoby w istocie do naruszenia przepisu art. 134 § 2 P.p.s.a, który stanowi, ze sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba, że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności aktu lub czynności. W odniesieniu do skarżonej decyzji nie wystąpiły przesłanki uzasadniające stwierdzenie jej nieważności. W tym stanie rzeczy, w oparciu o art. 151 P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. ----------------------- 7