II SA/Op 445/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Krupiński Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędziowie Sędzia WSA Daria Sachanbińska (spr.) Protokolant Referent stażysta Katarzyna Działek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2017 r. sprawy ze skargi A Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia 26 lipca 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę. Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez A Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (zwana dalej skarżącą lub Spółką) jest decyzja Wojewody Opolskiego z dnia 26 lipca 2017 r., nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Starosty Kędzierzyńsko-Kozielskiego z dnia 11 kwietnia 2017 r., nr [...], odmawiającą Spółce zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę inwestycji obejmującej budowę budynku handlowo-usługowego wraz z infrastrukturą techniczną, przebudową istniejącego obiektu mieszkalnego jednorodzinnego oraz rozbiórką obiektu gospodarczego w miejscowości [...], przy ul. [...], na działkach o numerach a, b i c. Zaskarżona decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym: Po rozpoznaniu wniosku Spółki z dnia 7 lutego 2017 r., Starosta Kędzierzyńsko-Kozielski decyzją z dnia 11 kwietnia 2017 r. - działając na podstawie art. 35 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290, z późn. zm.; w dacie orzekania przez organ odwoławczy - Dz. U z 2017 r. poz. 1332), zwanej dalej Prawem budowlanym - odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę ww. inwestycji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podał, że realizację przedsięwzięcia zaplanowano na terenie oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy [...] dla sołectwa [...] (uchwała Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia 22 sierpnia 2005 r., opubl. w Dz. Urz. Woj. Opolskiego Nr [...], poz. [...] z dnia [...] października 2006 r.) symbolem MNU, wedle którego tereny zostały przeznaczone pod zabudowę mieszkaniowo-usługową (brutto) o niskiej intensywności zabudowy. Podstawowe przeznaczenie to: adaptacja i projektowanie stref budownictwa mieszkaniowego jednorodzinnego o niskiej intensywności wraz z podstawowymi usługami bytowymi: drobne obiekty handlu, gastronomii i rzemiosła oraz inne nieuciążliwe rodzaje działalności gospodarczej nie zaliczane do działalności wytwórczej lub magazynowej; max. wysokość zabudowy - 11 m od poziomu gruntu rodzimego do kalenicy dachu lub szczytu ścianki attykowej; ustala się konieczność zapewnienia miejsc parkingowych. Dopuszczalne przeznaczenie to: ulice dojazdowe i wewnętrzne, obiekty i urządzenia infrastruktury technicznej obsługujące funkcję podstawową, parkingi, budynki gospodarcze, garaże wolnostojące. Z kolei po myśli § 8 ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zwanego w skrócie "planem miejscowym", teren oznaczony symbolem MNU objęty jest ścisłą ochroną konserwatorską - układ ruralistyczny, strefa "A", czyli wszelkie projekty wymagają uzgodnienia i zatwierdzenia u [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Dalej organ wskazał, że zgodnie z art. 35 ust.1 pkt 1 Prawa budowlanego, przed wydaniem pozwolenia na budowę należało sprawdzić zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu. Analizując przedłożony projekt budowlany odnotował, że Spółka planuje zrealizować m.in. budowę budynku handlowo-usługowego o następujących parametrach technicznych: powierzchnia użytkowa - 499,50 m², powierzchnia zabudowy - 545 m², kubatura - 3.947m³. Wyjaśnił nadto, że postanowieniem z dnia 22 marca 2017 r. Starosta Kędzierzyńsko-Kozielski - realizujący zadania z zakresu administracji rządowej, należące do właściwości [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] - zaopiniował pozytywnie przedmiotową inwestycję. W trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego Wójt Gminy [...] poinformował organ, że sprzeciwia się realizacji planowanej inwestycji, która zmieni całkowicie istniejącą historyczną zabudowę w układzie ruralistycznym, wymusza ingerencję w istniejącą historyczną zabudowę, wywołuje negatywne skutki dla mieszkańców bezpośrednio sąsiadujących z tą inwestycją, jak również nie zapewnia niezbędnej ilości miejsc parkingowych. Ponadto Wójt wyjaśnił, że budowa budynku handlowo-usługowego "[...]" nie mieści się w definicji "drobne obiekty handlu" i jest niezgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...]. Zastrzeżenia co do inwestycji złożyła też jedna ze stron postępowania. Następnie, analizując treść planu miejscowego, organ stwierdził, że nieruchomość objęta wnioskiem o pozwolenie na budowę to przede wszystkim zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna o niskiej intensywności wraz podstawowymi usługami bytowymi, takimi jak "drobne obiekty handlu". Natomiast na terenie wsi [...] zostały ustalone tereny wyłącznie dla handlu i oznaczono je symbolem UH - tereny usług handlu - podstawowe: obiekty handlu. Zatem, zdaniem organu, zaprojektowana inwestycja na działkach numer a, b, c jest niezgodna z ustaleniami planu miejscowego. Budynek handlowy stanowi bowiem przeważający procent inwestycji w porównaniu do istniejącej zabudowy jednorodzinnej na tych nieruchomościach i nie stanowi uzupełnienia zabudowy jednorodzinnej, jest natomiast podstawową zabudową tych nieruchomości. W odwołaniu od tej decyzji Spółka zarzuciła naruszenie art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego przez wydanie decyzji odmownej w sytuacji, gdy wniosek spełniał wszystkie wymogi formalne, a przedsięwzięcie jest zgodne z planem miejscowym. Zarzuciła też naruszenie zasady równego traktowania obywateli i w tym zakresie wskazała na obowiązek wydania rozstrzygnięcia na podstawie zapisów planu miejscowego, a nie na podstawie interpretacji tych zapisów dokonanej przez Wójta. W przekonaniu Spółki, organ naruszył również art. 80 K.p.a. przez ewidentne przekroczenie granic swobody oceny dowodów. Za błędne Spółka uznała stanowisko o dopuszczeniu handlu w planie miejscowym tylko na terenie o symbolu UH. Natomiast sporne tereny mają przeznaczenie mieszkalno-usługowe. Poza tym organ nie wyjaśnił pojęcia "drobne obiekty handlu" i nie odniósł się do kwestii dopuszczenia na analizowanym terenie "innej nieuciążliwej działalności gospodarczej". Nie wyjaśniono też pojęcia "intensywność zabudowy". W związku z tymi zarzutami Spółka domagała się uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia i wydania decyzji zgodnej z wnioskiem. W wyniku rozpatrzenia odwołania, Wojewoda Opolski utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie wskazaną na wstępie decyzją z dnia 26 lipca 2017 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257), zwanej dalej K.p.a. Organ odwoławczy nie podzielił stanowiska Spółki o zgodności inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru objętego inwestycją, choć z innych powodów niż wskazane przez organ pierwszej instancji. Powołał się mianowicie m.in. na zapisy § 12 ust. 7 uchwały z dnia 22 sierpnia 2005 r., zgodnie z którymi nowoprojektowane oraz rozbudowywane obiekty kubaturowe muszą nawiązywać skalą i usytuowaniem na działce (w przypadku dachów wielospadowych - kierunki kalenic) do obiektów bezpośrednio sąsiadujących z planowaną inwestycją. Następnie wskazał, że z projektu budowlanego wynika, iż powierzchnia zabudowy przebudowywanego budynku mieszkalnego wynosi 133 m², natomiast powierzchnia zabudowy planowanego budynku handlowo-usługowego wynosi 545 m². Ustalił również, że powierzchnia zabudowy w najbliższym sąsiedztwie inwestycji, czyli budynku mieszkalnego przy ul. [...], usytuowanego na działce nr d, obręb [...], wynosi 120 m², natomiast powierzchnia zabudowy budynku mieszkalnego przy ul. [...], usytuowanego na działce nr e, obręb [...], wynosi 150 m². W tych okolicznościach organ odwoławczy stwierdził, że projektowany budynek handlowo-usługowy narusza ww. przepis uchwały, bo swoją skalą nie nawiązuje do budynków usytuowanych w bezpośrednim sąsiedztwie, gdyż jego wielkość zabudowy przekracza ponad trzykrotnie powierzchnię zabudowy budynków sąsiednich. Uznał również, że wprawdzie przebudowa budynku mieszkalnego oraz rozbiórka obiektu gospodarczego jest zgodna z obowiązującymi przepisami prawa, jednak mając na względzie treść art. 33 Prawa budowlanego, który wprowadza zasadę, iż pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego objętego wnioskiem inwestora, nie było możliwe zatwierdzenie projektu budowlanego w części i udzielenie pozwolenia na budowę w części. Dalej, przyznał Wojewoda rację Spółce, iż żadne przepisy prawa nie upoważniają wójtów do interpretacji uchwalonych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego w postępowaniu w sprawie o udzieleniu pozwolenia na budowę, dlatego Starosta w sposób nieuprawniony wystąpił do organu gminy o interpretację zapisów prawa miejscowego obowiązującego na terenie działania tego organu. Poza tym Wojewoda zarzucił organowi pierwszej instancji, że pominął fakt, iż ustalenia planu miejscowego dopuszczają jako funkcję podstawową "inne nieuciążliwe rodzaje działalności gospodarczej nie zaliczane do działalności wytwórczej lub magazynowej", przez które należy rozumieć rodzaje działalności gospodarczej, nieposiadające charakteru wytwórczego, przetwórczego lub magazynowego oraz te rodzaje działalności gospodarczej, których funkcjonowanie nie narusza środowiska i warunków użytkowych w stosunku do otoczenia na skutek zanieczyszczenia powietrza, gleby, wody, a także w wyniku hałasu, wibracji lub promieniowania (§ 4 ust. 8 uchwały z dnia 22 sierpnia 2005 r.). Jednocześnie organ odwoławczy dostrzegł, że uchwałodawca nie zdefiniował pojęcia drobnych obiektów handlu, niemniej jednak w tym przypadku trzeba posłużyć się wykładnią językową przy analizie treści aktu prawnego. Za obiekty drobnego handlu należy więc uznać sklep o niewielkich rozmiarach, stanowiący całość techniczno-użytkową, przeznaczony do sprzedaży detalicznej, w której odbywa się bezpośrednia sprzedaż towarów. Tymczasem z informacji widniejących na stronie internetowej [...] wynika, że "[...]" jest najszybciej rozwijającą się siecią supermarketów proximity w Polsce (supermarkety proximity oznaczają mniejsze supermarkety znajdujące się poza centrami miast). Z kolei za supermarket należy uznać sklep o bardzo dużej powierzchni, sprzedający szeroki asortyment towarów codziennego użytku, takich jak żywność, ubrania, kosmetyki, środki czyszczące itp. Natomiast z dokumentacji projektowej wynika, że przedmiotowy obiekt handlowy będzie miał 499,50 m² powierzchni użytkowej, w tym 400 m² powierzchni sprzedaży. Z opisu znajdującego się na stronie 65 projektu budowlanego wynika, że w sali sprzedaży będzie mogło jednocześnie przebywać 75 osób. Organ dowodził, że trudno taki obiekt nazwać obiektem drobnego handlu, gdzie wielkość oraz cechy przemawiają za tym, iż jest to supermarket. Przedmiotowy obiekt mieści się jednak w drugiej kategorii obiektów dopuszczonych przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, tj. "inne nieuciążliwe rodzaje działalności gospodarczej nie zaliczane do działalności wytwórczej lub magazynowej", bowiem - w ocenie organu - spełnia on wymogi dotyczące ochrony środowiska i nie oddziałuje negatywnie na otoczenie. W dalszej części uzasadnienia Wojewoda uznał, że błędne ustalenia dokonane przez organ pierwszej instancji stanowią co prawda naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., jednak obowiązkiem organu odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie sprawy tak, jak gdyby nie było rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Realizując ten obowiązek, Wojewoda doszedł do wniosku, iż powyższa inwestycja w zakresie budowy budynku handlowo-usługowego jest niezgodna z zapisami § 12 ust. 7 planu miejscowego w zakresie przekroczenia skali nowoprojektowanego budynku w odniesieniu do budynków usytuowanych w bezpośrednim sąsiedztwie. W skardze na powyższą decyzję, A Sp. z o.o. z siedzibą w [...], reprezentowana przez pełnomocnika, zarzuciła organowi "naruszenie przepisów prawa materialnego", a to: - art. 7 K.p.a. przez niedokonanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i tym samym uznanie, że planowana inwestycja jest niezgodna z planem miejscowym, w szczególności z jego § 12 ust. 7, podczas gdy prawidłowa interpretacja i dokładna analiza sprawy mogłaby doprowadzić do całkowicie odmiennych wniosków, - art. 8 K.p.a. przez niewskazanie żadnych przesłanek czy analiz, które pozwalałyby na uznanie stanowiska organu za słuszne, zwłaszcza w zakresie ustalenia, że planowana inwestycja jest niezgodna z planem miejscowym, - art. 11 i art. 77 K.p.a. przez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego, w tym nieprzeprowadzenie dokładnej analizy zapisów planu miejscowego, tj. § 12 ust. 8, oraz niewyjaśnienie, z jakich przyczyn ten zapis planu został pominięty w rozważaniach organu, a przez to naruszenie podstawowej zasady postępowania, jaką jest zasada prawdy obiektywnej. W związku z tymi zarzutami Spółka wniosła o uchylenie w całości decyzji organu pierwszej i drugiej instancji oraz zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi Spółka nie zgodziła się ze stanowiskiem uznającym projektowany budynek za supermarket. Podzieliła natomiast pogląd, że inwestycja mieści się w pojęciu usług oznaczonych w planie symbolem MNU - inne nieuciążliwe rodzaje działalności gospodarczej nie zaliczane do działalności wytwórczej lub magazynowej. Ponadto Spółka zaprzeczyła, by inwestycja była niezgodna z § 12 ust. 7 planu miejscowego. W tym zakresie organ nie dokonał bowiem prawidłowej interpretacji planu, nie przeprowadził żadnej analizy oraz całkowicie pominął treść § 12 ust. 8 planu miejscowego, zgodnie z którym w uzasadnionych przypadkach dopuszcza się odstępstwa od zasad wymienionych w pkt 7, jednak odstępstwa te należy uzgodnić z architektem miejskim. Powyższe, w ocenie skarżącej, stanowi istotne naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego, bo organy administracji publicznej - także w postępowaniu odwoławczym - mają obowiązek działania z należytą starannością i wnikliwością, w szczególności biorąc pod uwagę treść art. 7 i art. 77 K.p.a., art. 126 w zw. z art. 124 i art. 107 § 3 K.p.a., jak i zobowiązane są do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwianiu sprawy (art. 11 K.p.a.). W odpowiedzi na skargę Wojewoda Opolski wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Dodatkowo podkreślił, że przesłanki zaskarżonego rozstrzygnięcia zostały wyczerpująco przedstawione w uzasadnieniu zakwestionowanej decyzji. Na rozprawie sądowej pełnomocnik Spółki podtrzymała skargę wraz z jej argumentacją. Podkreśliła, że organ nie rozważył potrzeby realizacji inwestycji ze względu na jej szczególne znaczenie. Dodała, że w odległości 50 m od spornego terenu, w budynku o pow. 600 m² znajduje się supermarket "[...]". Podniosła również, że inwestycji sprzeciwia się Wójt, zaś organ nie uwzględnił opinii konserwatora zabytków. Skargę poparł uczestnik postępowania E. P. będący właścicielem działki, na której planowana jest inwestycja. Okazał mapkę sytuacyjną obrazującą sporną działkę oraz działkę nr f, na której znajduje się sklep "[...]", oddzielony drogą. Z kolei uczestniczka postępowania D. D. domagała się oddalenia skargi, podnosząc, że wszystkie okna jej budynku mieszkalnego będą skierowane na sklep "[...]", który zasłoni całkowicie widoczność. Poza tym wentylatory sklepu są zaplanowane od strony jej nieruchomości, a obsługa sklepu będzie odbywać się tuż przy jej posesji. Uczestniczka okazała zdjęcia obszaru funkcjonowania sklepów "[...]" w innych miejscowościach, w celu wykazania, że w przedstawionych przypadkach sklepy mają odpowiednie zaplecze logistyczne, czego w sytuacji spornej inwestycji nie będzie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066, z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu, w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury. Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję administracyjną następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu bądź stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 3 P.p.s.a.), skarga podlega natomiast oddaleniu, na podstawie art. 151 P.p.s.a. Przeprowadzona przez Sąd, w granicach tak określonej kognicji, kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że nie narusza ona prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Uzasadniając tak dokonaną ocenę, celowe jest powtórzenie, że postępowanie administracyjne w rozpoznawanej sprawie zostało wszczęte wnioskiem skarżącej Spółki z dnia 7 lutego 2017 r. i dotyczyło planowanej do realizacji inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo-usługowego wraz z infrastrukturą techniczną, przebudową istniejącego obiektu mieszkalnego jednorodzinnego oraz rozbiórką obiektu gospodarczego w miejscowości [...], przy ul. [...], na działkach o numerach a, b i c. Materialną podstawę prawną wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy art. 35 powoływanej już wcześniej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, nadal zwanej w skrócie Prawem budowlanym, określające zakres działania organów administracji architektoniczno-budowlanej w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Odnosząc się do ww. regulacji wskazać przyjdzie, że przepis art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego niewątpliwie nakłada na organ administracji architektoniczno-budowlanej obowiązek sprawdzenia, przed zatwierdzeniem projektu budowlanego i wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę: - zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (pkt 1); - zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi (pkt 2); - kompletności projektu budowlanego i posiadania wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7 (pkt 3); - wykonania - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 (pkt 4). W razie stwierdzenia naruszeń w zakresie określonym w ust. 1, na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane organ zobowiązany jest natomiast do nałożenia w drodze postanowienia obowiązku usunięcia w określonym terminie wskazanych nieprawidłowości, a po jego bezskutecznym upływie do wydania decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. W przypadku jednak, gdy zostały spełnione wymagania określone w art. 35 ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, wówczas zgodnie z art. 35 ust. 4 tej ustawy, organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Z ostatnio wskazanego przepisu a contrario wynika, że jeżeli projekt budowlany jest niezgodny z uregulowaniami miejscowego planu lub innego aktu prawa miejscowego, lub też gdy akty te nie dopuszczają możliwości lokalizacji danej inwestycji na terenie objętym wnioskiem, bądź też zakazują lokalizacji takich inwestycji na tym terenie, to organ nie może wydać pozwolenia na budowę. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że ustawodawca określając w art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego wymaganą relację pomiędzy projektem budowlanym a ustaleniami miejscowego planu i innych aktów prawa miejscowego, posługuje się pojęciem "zgodności", co oznacza związek znacznie silniejszy niż tylko "spójność" czy "brak sprzeczności". Nie można zatem w tym zakresie stosować jakiejkolwiek wykładni rozszerzającej. Twierdzenie to wzmacnia okoliczność, że miejscowy plan i inne akty prawa miejscowego zawierają ustalenia wiążące na obszarze, na którym obowiązują, tak długo dopóki nie zostanie stwierdzona ich nieważność bądź nie zostaną uchylone. Postanowienia tych aktów wiążą nie tylko właścicieli nieruchomości gruntowych położonych na ich obszarze, ale i organy gminy oraz inne organy państwa, we właściwości których pozostaje wypowiadanie się w kwestii praw i obowiązków właściciela nieruchomości, na podstawie przepisów odrębnych. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że negatywny wynik ustaleń organu co do tej zgodności w zasadzie przekreśla możliwość wydania pozytywnej decyzji o pozwoleniu na budowę (por. wyrok NSA z dnia 2 października 2015 r., sygn. akt II OSK 215/14, dostępny na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dokonując w niniejszej sprawie ustaleń odnośnie do spełnienia wymogów wynikających z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, organy obu instancji ustaliły, że na terenie objętym wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę obowiązuje plan miejscowy wprowadzony uchwałą Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia 22 sierpnia 2005 r. Dlatego prawidłowo uznały, że w pierwszym rzędzie należało ocenić, czy przedstawiony przez inwestora projekt budowlany jest zgodny z ustaleniami tego planu. Z akt sprawy wynika, że Spółka zamierza zrealizować inwestycję na trzech działkach, oznaczonych w planie miejscowym symbolem MNU, który obejmuje tereny przeznaczone pod zabudowę mieszkaniowo-usługową (brutto) o niskiej intensywności zabudowy. Podstawowe przeznaczenie to: adaptacja i projektowanie stref budownictwa mieszkaniowego jednorodzinnego o niskiej intensywności wraz z podstawowymi usługami bytowymi: drobne obiekty handlu, gastronomii i rzemiosła oraz inne nieuciążliwe rodzaje działalności gospodarczej nie zaliczane do działalności wytwórczej lub magazynowej. Dopuszczalne przeznaczenie to: ulice dojazdowe i wewnętrzne, obiekty i urządzenia infrastruktury technicznej obsługujące funkcję podstawową, parkingi, budynki gospodarcze, garaże wolnostojące. Natomiast teren, na którym usytuowany jest budynek mieszkalny planowany do przebudowy oznaczony jest w części symbolem MNU, zaś w części symbolem (A)K25L1/2- ulica lokalna, w miejscu istniejącej drogi. Według § 8 planu miejscowego, teren oznaczony symbolem MNU objęty jest ścisłą ochroną konserwatorską - układ ruralistyczny, strefa "A", czyli wszelkie projekty wymagają uzgodnienia i zatwierdzenia u [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Za istotny dla rozstrzygnięcia sprawy Wojewoda Opolski uznał jednak przede wszystkim § 12 planu miejscowego, także odnoszący się do przedmiotowego terenu, a który to przepis ustala lokalne warunki i zasady zabudowy. W ust. 7 tej regulacji przewidziano, że nowoprojektowane oraz rozbudowywane obiekty kubaturowe muszą nawiązywać skalą i usytuowaniem na działce do obiektów bezpośrednio sąsiadujących z planowaną inwestycją. Zdaniem Sądu, w świetle ustaleń dotyczących zabudowy występującej na działkach znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie projektowanego budynku usługowo-handlowego, za prawidłowe trzeba uznać stanowisko Wojewody, że w spornym zakresie inwestycja jest niezgodna z przytoczonym § 12 ust. 7 planu miejscowego, który wprowadził konieczne do zachowania wymogi w zakresie wielkości, gabarytów i usytuowania na działce inwestycji. W okolicznościach sprawy powierzchnia zabudowy budynku przebudowywanego oraz budynków usytuowanych na działkach graniczących z terenem inwestycji, tj. przy ul. [...] nr [...] oraz nr [...], wynosi odpowiednio 133 m², 120 m² i 150 m², zaś powierzchnia zabudowy planowanego do zrealizowania na przedmiotowym terenie budynku usługowo-handlowego (sklep "[...]") wynosi 545 m². Wprawdzie skala nowego budynku ma jedynie nawiązywać do budynków istniejących, co nie oznacza, że jego powierzchnia zabudowy czy kubatura ma być identyczna, jednak już z samego porównania podanych wyżej wartości powierzchni zabudowy wyraźnie wynika, że nowy budynek ma być kilkakrotnie większy od budynków znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie, zatem w żaden sposób nie nawiązuje do nich swoją skalą. Trafnie argumentował organ odwoławczy, że § 12 ust. 7 planu miejscowego ma na celu eliminację zabudowy dysharmonizującej ład przestrzenny, a niewątpliwie do zaburzenia tego ładu doprowadziłoby zrealizowanie budynku, którego powierzchnia jest ponad trzykrotnie większa od budynków najbliżej położonych. Na tę ocenę nie może wpłynąć to, że w niedalekim sąsiedztwie znajduje się już obiekt o podobnych rozmiarach (sklep "[...]"), ponieważ w komentowanych zapisach planu miejscowego prawodawca lokalny jednoznacznie wskazał, że porównanie skali obiektów ma dotyczyć budynków bezpośrednio ze sobą sąsiadujących. Z materiału dokumentacyjnego sprawy oraz wyjaśnień stron postępowania wynika natomiast, że takim obiektem "bezpośrednio sąsiadującym" nie jest sklep "[...]", usytuowany na działce nr f. Z ukazanych wyżej powodów uznać należało, że planowana przez Spółkę inwestycja polegająca na budowie budynku handlowo-usługowego nie jest zgodna z określonymi w § 12 ust. 7 ustaleniami planu miejscowego, a tym samym zasadnie odmówiono Spółce wydania wnioskowanego pozwolenia na budowę. W tym miejscu odnotowania wymaga, że Wojewoda nie zakwestionował zgodności z planem miejscowym inwestycji w zakresie przebudowy budynku mieszkalnego oraz rozbiórki obiektu gospodarczego, jednak nie wydał pozytywnego rozstrzygnięcia co do części wniosku, ponieważ trafnie stwierdził, że w przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt mogący samodzielnie funkcjonować, tylko na wniosek inwestora byłoby możliwe wydanie pozwolenia na budowę dla takiego obiektu. Postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę może być bowiem wszczęte wyłącznie na wniosek zainteresowanego inwestora, zaś organ orzekający jest związany treścią wniosku i nie może we własnym zakresie wykroczyć poza treść żądania znajdującego się we wniosku. Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi, uznać należy, że są one bezzasadne. Przede wszystkim Sąd nie zgodził się ze skarżącą, że orzekające w sprawie organy nie wyjaśniły stanu faktycznego sprawy. Podkreślić trzeba, że Spółka nie spełniła wymogu koniecznego dla uzyskania pozwolenia na budowę, jaki wynika z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, a ustalenia organu odwoławczego w tym zakresie dotyczyły głównie zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] i były wystarczające dla oceny w przedmiocie zgodności projektu budowlanego z ustaleniami tego planu. Na wskazaną ocenę nie mógł wpłynąć podniesiony dopiero w skardze argument o braku przeanalizowania sprawy w kontekście zapisów § 12 ust. 8 planu miejscowego. Przepis ten stanowi, że w uzasadnionych przypadkach dopuszcza się odstępstwa od zasad wymienionych w pkt 7, jednak odstępstwa te należy uzgodnić z architektem miejskim. Nie można nie dostrzec, że w toku całego postępowania skarżąca nie zgłaszała organom, by w sprawie przedmiotowego przedsięwzięcia wystąpił taki "uzasadniony przypadek", zaś rzeczą organu wydającego decyzję zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę nie jest poszukiwanie za inwestora okoliczności uzasadniających zastosowanie odstępstw od obowiązujących zasad zabudowy. Ponadto w zaskarżonej decyzji organ odwoławczy, stosownie do art. 107 § 3 K.p.a., wskazał podstawy faktyczne i prawne podjętego rozstrzygnięcia, wyjaśniając jego motywy. Omówił również istotne zarzuty podniesione w odwołaniu, uznając je w części za słuszne i zaprezentował w tym zakresie stosowną argumentację. Z kolei, w sytuacji gdy o niezgodności projektu budowlanego z planem miejscowym przesądził wynikający z § 12 ust. 7 tego planu zakaz realizacji budynków nienawiązujących skalą do obiektów bezpośrednio sąsiadujących z planowaną inwestycją, zbędne jest odnoszenie się do tych wywodów skargi, w których kwestionowano stanowisko Wojewody w sprawie uznania spornego budynku handlowo-usługowego za supermarket, który nie mieści się w pojęciu "drobne obiekty handlu". Wykładnia tego pojęcia dokonana przez organ nie miała bowiem wpływu na rozstrzygnięcie. Reasumując, w ocenie Sądu, na uwzględnienie nie zasługują zarzuty Spółki dotyczące naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 8, art. 11 i art. 77 K.p.a., które zostały błędnie określone w skardze jako przepisy prawa materialnego. W tym stanie rzeczy Sąd skargę oddalił, na podstawie art. 151 P.p.s.a.