II SA/Op 45/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędziowie: Sędzia WSA Krzysztof Bogusz (spr.) Sędzia WSA Grażyna Jeżewska Protokolant: Sekretarz sądowy Agnieszka Jurek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 października 2007 r. sprawy ze skargi A. C. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...], nr [...] w przedmiocie wyboru przewodniczącego rady oddala skargę. Przedmiotem skargi A. C. jest uchwała nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] w sprawie wyboru Przewodniczącego Rady Miasta [...]. Skarżący domagał się stwierdzenia nieważności tej uchwały jako niezgodnej z prawem. Wniesienie skargi poprzedziło postępowanie o następującym przebiegu. Rada Miasta [...] podjęła w dniu [...] uchwałę Nr [...] w sprawie wyboru Przewodniczącego Rady Miasta [...]. Uchwałę podjęto na podstawie art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r., Nr 142, poz. 1591 z późn.zm.). W uchwale tej stwierdzono, że Rada Miasta [...] "po przeprowadzeniu tajnego głosowania, bezwzględną większością 13 głosów przy obecności 24 radnych, dokonała wyrobu radnego S. B. na Przewodniczącego Rady Miasta [...]". W uchwale zaznaczono też, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia. Z akt postępowania wynika, że na wspomnianej sesji Rady Miasta [...] powołano komisję skrutacyjną, w skład której weszli radni A. D., R. O. i J. T. Komisja ustaliła zasady tajnego głosowania w sprawie wyboru Przewodniczącego Rady Miasta [...]. Ze sporządzonego protokołu komisji skrutacyjnej wynikało, że w głosowaniu tajnym wzięło udział 24 radnych. Oddano 23 głosy ważne i jeden głos nieważny. Stwierdzono też, że za wyborem radnego S. B. na Przewodniczącego Rady Miasta [...] głosowało 13 radnych, przeciwnych było 2 radnych a 8 wstrzymało się od głosowania, co stanowi "uzyskanie właściwej ilości głosów zgodnie z art. 19 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym". Pismem z dnia 14 grudnia 2006r. A. C. wezwał Radę Miasta [...] do usunięcia naruszenia "trybu procedowania podczas trzech kolejnych sesji przy wyborze przewodniczącego Rady Miasta [...]". Zaznaczył, że podczas sesji Rady w sposób niewłaściwy obliczano wyniki głosowania. Zarzucił, że źle zinterpretowano przepisy, w szczególności § 53 Statutu Miasta [...]. Rada Miasta [...] nie zajęła stanowiska w przedmiocie wezwania do usunięcia naruszenia prawa ( por. pismo Rady Miasta [...] z dnia 31 maja 2007r. k. 38 i 44 akt ). W skardze sądowoadministracyjnej A. C. domagał się stwierdzenia nieważności uchwały nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] jako niezgodnej z prawem. W szczególności zarzucił naruszenie art. 19 ustawy o samorządzie gminnym oraz § § 51-53 Statutu Miasta [...]. Wskazał, że wymieniona ustawa nie precyzuje jak należy rozumieć bezwzględną większość. Zaznaczył, ze podczas tajnego głosowania było obecnych nie 24 radnych, lecz 25 radnych. Do grona tego należał bowiem Prezydent Miasta [...] R. Z., który przed głosowaniem jeszcze nie zrzekł się mandatu radnego. Wreszcie skarżący podniósł, że " w głosowaniu na Przewodniczącego Rady Miasta [...] było 2 kandydatów radny A. W. oraz radny T. K. Dalej skarżący przytoczył wyniki głosowania na te dwie osoby i stwierdził, że "zgodnie z wykładnią prawną przewodniczącym winien zostać radny A. W.". W toku postępowania sądowego skarżący złożył pismo procesowe z 25 czerwca 2007 r., w którym wskazując na swój interes prawny w zaskarżeniu uchwały w sprawie wyboru Przewodniczącego Rady Miasta [...], podniósł, że jest obywatelem O., posiada czynne prawo wyborcze, brał udział w głosowaniu w wyborach powszechnych w związku z tym uważa, iż "procesowanie przy wyborze Przewodniczącego Rady Miasta [...] winno być zgodne z ustawa samorządową, Konstytucję RP i innymi aktami normatywnymi". W odpowiedzi na skargę Gminy [...], reprezentowana przez Prezydenta Miasta [...], wniosła o odrzucenie skargi ewentualnie o jej oddalenie, a w obu przypadkach o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego na jej rzecz. Wskazano, że skarżący nie wykazał interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Dlatego z mocy art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm. ) - zwana dalej P.p.s.a., winna zostać odrzucona. Jednocześnie z ostrożności procesowej wskazano, że wbrew zarzutom skarżącego nie naruszono zapisów art. 19 ust 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz zasad głosowania określonych w § od 51 do 53 Statutu Miasta [...]. Zwrócono uwagę, że obecny na posiedzeniu Rady Miasta [...] R. Z. został wybrany na Prezydenta Miasta [...] i jego mandat jako radnego wygasł z mocy prawa, stosownie do treści art. 190 ust. 1 pkt 2b ustawy z 16 lipca 1998r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. z 2003r., Nr 159, poz. 1547 ze zm). Wskazując na brzmienie art. 19 ustawy o samorządzie gminnym zwrócono uwagę że wymagane ustawowo kworum radnych biorących udział w głosowaniu zostało zachowane, że w głosowaniach nie brało udziału więcej niż 24 radnych a w związku z tym bezwzględna większość przy liczbie 24 radnych wynosiła 13. Końcowo także zaznaczono, że uchwała o wyborze Przewodniczącego Rady Miasta [...], zgodnie z art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, została przekazana Wojewodzie [...], który jako organ nadzoru nie wniósł do niej zastrzeżeń. W toku rozprawy strony podtrzymały swoje stanowiska zawarte w pismach procesowych a skarżący ponadto we wniosku dowodowym z 4 października 2007 r. domagał się przesłuchania dwóch radnych w charakterze świadków oraz "złożenia do akt orzeczenia NSA we Wrocławiu i zapisu dźwiękowego z pierwszej sesji Rady Miasta [...] na okoliczność świadomego oświadczenia nieprawdziwych faktów przez radnego T. K. które mogły wpłynąć na wyniki głosowania radnych". Sąd rozpoznał wnioski dowodowe skarżącego w trybie art. 106 § 3 P.p.s.a. Sąd oddalił wnioski dowodowe skarżącego. Przede wszystkim Sąd podkreśla, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym wyłączony jest dowód z przesłuchania świadków. Sąd może natomiast przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, przy czym musi być to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie powodować nadmiernego przedłużania postępowania w sprawie. Oceniając okoliczności faktyczne sprawy i przedłożony materiał dowodowy tyczący uchwały z [...] Sąd nie stwierdził potrzeby uzupełniania postępowania dowodowego. Tym bardziej, że żądany przez stronę zapis dźwiękowy sesji Rady Miasta [...] i wyroku NSA służyć miały wykazaniu "poświadczenia nieprawdy" przez S. B. i P. J. co "mogło wpłynąć i wpłynęło na wyniki głosowania radnych, gdy było dwóch kandydatów T. K. i A. W.". Nie może zatem mieć znaczenia w sprawie skargi na uchwałę Nr [...] w sprawie wyboru Przewodniczącego Rady Miasta [...] w osobie S. B. sposób i wynik głosowania w innym głosowaniu w, którym kandydujący inni radni nie uzyskali wymaganej liczby głosów. Jak wynika z protokołu Nr [...] sesji Rady Miasta [...] głosowań takich było więcej i żadne z poprzedzających zaskarżone głosowanie nie doprowadziło do uzyskania przez kandydata wymaganej bezwzględnej większości głosów. Nadto nie można pominąć, w ocenie wniosków dowodowych skarżącego, że w istocie zmierzają one do ustalenia popełnienia czynu karalnego. Sąd administracyjny nie jest właściwy do prowadzenia ustaleń co do podejrzenia popełnienia przestępstwa. Działanie w tym zakresie należy do organów ścigania. Dlatego żaden z wniosków dowodowych skarżącego zgłoszony w piśmie z 4 października 2007 r. i na rozprawie nie mógł zostać uwzględniony. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga podlegała oddaleniu. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.Nr 153 poz 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z kolei w myśl art. 3 §1 pkt 5-6 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5), oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Przechodząc do oceny wniesionej skargi trzeba zważyć, że podstawą jej złożenia jest artykuł 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z nim każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Taka regulacja oznacza konieczność zbadania przez sąd wymogu formalnego wniesienia skargi jakim jest poprzedzenie jej wezwaniem do usunięcia naruszenia, a w konsekwencji zachowania stosownych terminów. W myśl bowiem art. 101 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym w sprawie wezwania do usunięcia naruszenia stosuje się przepisy o terminach załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym. Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa skarżący złożył 14 grudnia 2006 r. Rada Miasta [...] nie zajęła żadnego stanowiska w tym przedmiocie, co przyznaje wprost pismo procesowe Prezydenta Miasta [...] z dnia 31 maja 2007 r. Czy zatem wniesienie skargi 3 stycznia 2007 r. było dopuszczalne, skoro nie upłynął termin 60 dni z art. 35 § 3 K.p.a. Zagadnienie to dotychczas było sporne w orzecznictwie. Rozstrzygnęła je uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OPS 2/07. Postanowiono w niej, że skarga na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest wniesiona po bezskutecznym wezwaniu organu do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, także wówczas, gdy skargę wniesiono w terminie 60 dni od dnia wezwania a przed upływem terminu załatwienia wezwania (art. 35 § 3 K.p.a., w związku z art. 101 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym), jeżeli organ nie uwzględnił wezwania. Zatem brak było podstaw do odrzucenia skargi wniesionej 3 stycznia 2007 r., z tej tylko przyczyny, że od złożenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa do wniesienia skargi, nie upłynął jeszcze termin określony w art. 35 § 3 K.p.a. Kolejnym zagadnieniem wymagającym rozważenia w granicach rozpoznawanej sprawy, w rozumieniu art. 134 § 1 P.p.s.a. było rozstrzygnięcie spełnienia przez skarżącego przesłanki naruszenia uchwałą interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego. Z wezwania do usunięcia naruszenia prawa i pisma procesowego uzupełniającego skargę wynikało wprost, że naruszenia o jakim stanowi art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym skarżący dopatrywał się w tym, że jest obywatelem posiadającym czynne prawo wyborcze, że uczestniczył w wyborach samorządowych, w których wybrano Radę Miasta [...] oraz w tym, że wybór Przewodniczącego tej Rady winien być zgodny z przepisami prawa i Konstytucją R.P. Oceniając tak wskazaną podstawę legitymacji czynnej skarżącego trzeba zważyć, że przesłanką skargi w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest naruszenie indywidualnego interesu prawnego osoby skarżącej a nie naruszenia interesu ogólnego, którego rzecznikiem chciałaby być ta osoba. Na podstawie wymienionego przepisu nie można skarżyć uchwały rady gminy tylko na tej podstawie, że skarżący uważa, iż narusza ona prawo. O istnieniu interesu prawnego stanowią przepisy prawa materialnego powszechnie obowiązującego. Z takich przepisów mogą wynikać konkretne prawa podmiotowe obywateli. Według utrwalonego orzecznictwa NSA przyjąć należy, że "mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby". Reasumując wykazywane w pismach strony skarżącej zagrożenie dla demokracji i dbałość o przestrzeganie norm prawnych przez organy gminy, nie legitymuje do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Uregulowane tam uprawnienie nie ma charakteru actio popularis. Sprzeczność z prawem uchwały nie uprawnia do wniesienia skargi, o ile uchwała wprost nie narusza jednostkowego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego. W sytuacji naruszenia uchwałą prawa, skarżący może sygnalizować sprzeczne z prawem działania rady gminy np. organowi nadzoru lub prokuratorowi (por. też wyrok NSA z 1 lipca 1999 r., sygn. akt II SA/Ka 2458/98 opubl. Wokanda 2000/3/37, z 22 lutego 1984 r., I SA 1748/83 niepubl., z 14 marca 2002 r., II SA 2503/ 01 opubl. LEX 81964). Z tych przyczyn samo wskazanie przez skarżącego na przepis art. 19 ustawy o samorządzie gminnym i zapisy statutu Rady Miasta [...] dotyczące wyboru Przewodniczącego tej Rady, bez jednoczesnego odniesienia, w jaki sposób uchybienia tym normom naruszyły jego interes prawny lub uprawnienie, nie dawało legitymacji czynnej do zaskarżenia uchwały. Dlatego z mocy art. 151 P.p.s.a. skarga podlegała oddaleniu, przy czym już tylko ubocznie Sąd zwraca uwagę, że w orzecznictwie dopiero niedawno wykształciła się koncepcja oddalenia skargi wyrokiem w razie jej wniesienia przez podmiot nieuprawniony, pozbawiony legitymacji procesowej czynnej. Wcześniej bowiem skargi takie odrzucano postanowieniem (por. wyrok NSA z 18 września 2003 r., sygn. akt II SA/Op 2637/02, opubl. LEX 80699). Wobec wniosku organu o zasądzenie kosztów trzeba wskazać stronie przeciwnej reprezentowanej przez radcę prawnego, że przed sądem administracyjnym I instancji zwrot kosztów postępowania przysługuje tylko skarżącemu np. w przypadkach przewidzianych w art. 200 i 201 § 1 P.p.s.a. Organ ponosi koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie (art. 199 P.p.s.a.), bowiem brak w przepisach o postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym odpowiednika przepisu art. 203 i 204 P.p.s.a. Z tych wszystkich przyczyn i z mocy powołanych przepisów Sąd orzekł jak w wyroku.