II SA/Op 452/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Krzysztof Bogusz (spr.) sędzia WSA Teresa Cisyk Sędziowie sędzia WSA Ewa Janowska Protokolant sekretarz sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lutego 2006 r. sprawy ze skargi K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie uprawnień do kierowania pojazdami 1) uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...], [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. na rzecz K. S. kwotę 200 (dwieście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi K. S. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta miasta [...] z dnia [...] w sprawie odmowy wydania prawa jazdy kategorii C + E. Postępowanie administracyjne prowadzone w sprawie wszczęte zostało wnioskiem strony z dnia 2 listopada 2004 roku w którym K. S., powołując się na posiadane prawo jazdy nr [...] wydane 7 stycznia 1986 roku przez Kierownika Wydziału Komunikacji Urzędu Miasta [...] stwierdzające posiadanie uprawnień do kierowania pojazdami kategorii A, B, C i E, domagał się wymiany tego dokumentu na nowy. Decyzją z dnia [...] [...] wydaną na podstawie art. 97 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. 2003, nr 58, poz. 515 ze zm.) i § 7 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 21 stycznia 2004 roku w sprawie wydawania uprawnień do kierowania pojazdami (Dz. U. 2004, nr 24, poz. 215) Prezydent Miasta [...] odmówił stronie wydania prawa jazdy kategorii "C+ E". W uzasadnieniu, po powołaniu trzech dat uzyskania przez K. S. uprawnień do kierowania pojazdami kolejno kategorii A, B, E i C, stwierdzono, że " z akt wynika, iż posiada strona "tylko kategorię B + E". W odwołaniu K. S. wniósł o uchylenie decyzji organu I instancji zarzucając naruszenie prawa, a to Konstytucji RP przyjmującej zasadę ochrony praw nabytych i ustawy Prawo o ruchu drogowym. W szczególności podniósł, że od 1985 roku posiada kategorie prawa jazdy E do C i z niezrozumiałych dla niego względów przy wymianie poprzedniego dokumentu na nowy pozbawiono go tego uprawnienia. Po rozpatrzeniu odwołania decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. na podstawie art.. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu, po przedstawieniu przebiegu postępowania administracyjnego wszczętego na wniosek strony, organ odwoławczy przytoczył daty uzyskania przez stronę uprawnień do prowadzenia pojazdów kategorii w kolejności A, B, E, i C po czym powołał się na przepisy obowiązującej w 1985 roku ustawy z dnia 1 lutego 1983 Prawo o ruchu drogowym. Analizując przepis art. 69 tej ustawy organ uznał, że wbrew twierdzeniom strony prawo jazdy kategorii E rozciągało się wyłącznie na otrzymaną wcześniej kategorię B. To zaś oznacza, że w oparciu o § 4 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 29 kwietnia 2002 roku w sprawie wymiany praw jazdy organ mógł wymienić dotychczasowe prawo jazdy tylko na posiadane wcześniej kategorie, a K. S. przed złożeniem wniosku nie posiadał uprawnień do kierowania pojazdami E do C. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego K. S. wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji zarzucając naruszenie prawa materialnego a to art. 69 Prawa o ruchu drogowym oraz zasad postępowania w szczególności art. 77 i 80 kpa. Ponadto skarżący zarzucił naruszenie art. 2 i art. 31 ust. 2 Konstytucji RP, które to przepisy - jego zdaniem - wyrażają zasadę ochrony praw nabytych i zakazują arbitralnego znoszenia lub ograniczania praw podmiotowych przysługujących jednostce. Skarżący wniósł także o zwrot kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie z uzasadnieniem tożsamym do zawartego w skarżonej decyzji. W toku postępowania sądowego skarżący dla dodatkowego wykazania jego argumentów przedłożył dwa druki Międzynarodowego Prawa Jazdy stwierdzające posiadanie 22 lutego 1985 prawa jazdy kategorii A i B, a 8 kwietnia 1989 roku prawa jazdy kategorii A, B, C i E (karta 18 akt sądowych). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§1). Kontrola, o której mowa sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 cyt. artykułu). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Trzeba także dodać, że w myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z tego ostatniego przepisu wynika ta przede wszystkim konsekwencja, że niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze sąd z urzędu bada, czy nie nastąpiło naruszenie prawa materialnego lub procesowego skutkujące koniecznością usunięcia zaskarżonego aktu z obrotu przez jego uchylenie lub stwierdzenie nieważności. Po tak zakreślonym zakresie kognicji Sądu Administracyjnego należy wskazać, że skarga zasługuje na uwzględnienie, choć częściowo też z innych przyczyn niż w niej wskazane. Lektura zaskarżonych decyzji organów obu instancji prowadzi do wniosku, że organy naruszyły zasady procedury administracyjnej w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. W szczególności naruszono zasady postępowania dowodowego i zasadę dwuinstancyjności. Ta ostatnia przewidziana jest w Konstytucji i powtórzona w kpa. Zgodnie z art. 78 zd. 1 Konstytucji RP każda ze stron ma prawo do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. W myśl art. 15 kpa postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Zatem każda sprawa w myśl tych reguł winna być rozpoznana dwukrotnie w postępowaniu administracyjnym najpierw przez organ I instancji a następnie perz organ II instancji. Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest bowiem aby rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Ta argumentacja przytoczona w wyroku NSA z dnia 12 listopada 1992 roku w sprawie V SA 721/92 opubl. ONSA 1992/3-4/95 znajduje potwierdzenie w dotychczasowym orzecznictwie tego sądu, by wspomnieć tylko wyrok NSA z dnia 22 marca 1996 roku sygn. akt SA/Wr 1996/95 ONSA 1997/1/35 i wyrok z dnia 12 grudnia 2000 sygn. V SA 359/00 opubl. LEX 51287. Przeprowadzenie przez organ administracji "postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów dla których postępowanie to jest prowadzone" oznacza nic innego jak zachowanie wszystkich zasad ogólnych procedury administracyjnej w tym przewidzianych w art. 7 i 10 kpa. W sprawie K. S. organ pierwszej instancji z naruszeniem art. 7, 75 § 1, 77 § 1, 80 i 86 kpa nie wyjaśnił w postępowaniu administracyjnym wszelkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Tak bowiem należy odczytywać decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...]. Po zacytowaniu trzech dat wydania kolejnych kategorii praw jazdy i ogólnym stwierdzeniu, że " z akt wynika" iż strona "posiada kategorie B + E" motywy tak faktyczne, jak i prawne tego aktu administracyjnego się kończą. Nie ma w tej decyzji żadnego odniesienia do dokumentów dotyczących nabywania kolejnych uprawnień kategorii prawa jazdy, które w dokumencie wydanym za nr [...] nr serii [...] przez Kierownika Wydziału Komunikacji Urzędu Miasta [...] wymieniało posiadanie przez stronę od 7 stycznia 1986 roku prawa jazdy na kategorie pojazdów A,B, C i E. Nie ma także w tej decyzji wskazania zgodnie z art. 80 kpa w zw. z art. 107 § 3 kpa z oparciem w przepisach prawa materialnego dlaczego dokonano weryfikacji uprawnień strony .Nie wynika to ani z uzasadnienia faktycznego, ani z powołanej w decyzji argumentacji prawnej. Wydanie takiej decyzji jest tym bardziej wadliwe, że w toku postępowania nie umożliwiono stronie wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów (przy czym w ogóle wątpliwy jest zakres postępowania dowodowego), a to stosownie do zasady wynikającej z art. 10 § 1 w zw. z art. 81 kpa. Zwłaszcza też, że akt ten wydano przy zasadniczo odmiennej ocenie faktów przez organ I instancji i skarżącego, nie przesłuchując przy tym K. S. w charakterze strony w trybie art. 86 kpa Nie znalazła się też w decyzji organu pierwszej instancji ocena okoliczności podnoszonych przez skarżącego w piśmie z dnia 2 marca 2005 roku a dotyczących nabycia uprawnień do kierowania pojazdami kategorii E i C w 1985 roku. Wadliwości te wydają się być następstwem założenia przyjętego przez organ a znajdującego wyraz w jego piśmie z 1 kwietnia 2005 roku nr [...], które miało "zastąpić" decyzję, założenia, że prowadzenie postępowania dowodowego jest zbędne, gdyż strona nie posiada kategorii prawa jazdy E do C. Organ odwoławczy takiej formie i procedurze załatwienia sprawy administracyjnej sprzeciwił się stanowczo w postanowieniu z dnia 31 maja 2005 nr [...] (karta 11 akt administracyjnych), lecz następnie rozstrzygając odwołanie K. S. nie był już tak konsekwentny i "zastąpił" organ pierwszej instancji w jego czynnościach. W orzeczeniu drugoinstancyjnym pojawia się już argumentacja prawna mająca uzasadnić przyjęcie braku posiadania przez K. S. wszystkich dochodzonych uprawnień do kierowania pojazdami, ale ograniczona tylko do zapisów obowiązującej w 1985 roku ustawy z 1 lutego 1983 roku Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. 1983 nr 6 poz. 35 ze zm.) i obecnie obowiązujących rozporządzeń Ministra Infrastruktury z dnia 29 kwietnia 2002 roku w sprawie wymiany praw jazdy (Dz. U. 2002 nr 69 poz. 640 ze zm. i z dnia 21 stycznia 2004 roku w sprawie wydawania uprawnień do kierowania pojazdami (Dz. U. 2004, nr 24, poz. 215 ze zm. Brak natomiast odniesienia do zasad nabywania w 1985 roku poszczególnych kategorii prawa jazdy wynikających z rozporządzenia Ministra Komunikacji i Spraw Wewnętrznych z dnia 13 października 1983 roku w sprawie kierowców pojazdów silnikowych (Dz. U. 1983 nr 59 poz. 269 ze zm.) wydanego na podstawi art. 79 ust. 1 cyt. Prawa o ruchu drogowym z 1983 roku, i to na tle konkretnych dokumentów zawartych w aktach administracyjnych sprawy a oznaczonych np kartami 3,3a, 3b, 4, 4a, 4b, 4c, 4d, 4 e, 5 i 5a. Zabrało także w decyzji organu odwoławczego odniesienia się do zarzutu odwołania wskazującego, że skarżona decyzja organu pierwszej instancji narusza konstytucyjną zasadę ochrony praw nabytych. W konsekwencji tych uwag trzeba podnieść, że przedstawiony wyżej sposób prowadzenia postępowania przez organ pierwszej instancji zaakceptowany przez organ odwoławczy uprawnia Sąd do zarzucenia zaskarżonym aktom dopuszczenia się także naruszenia zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa przewidzianej w art. 8 kpa. Skoro przeprowadzone postępowanie administracyjne naruszało tak istotne zasady postępowania to decyzja organu odwoławczego i poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta [...] nie mogły się ostać. Wymienione wyżej naruszenia przepisów postępowania miały istotny wpływ na jego wynik w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153 poz. 1270 ze zm.), stąd należało orzec jak w wyroku. Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych zważań. Rozstrzygnięcia zawarte w zakresie wykonalności decyzji i kosztów postępowania sądowego uzasadniają odpowiednio art. 152 i art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.