II SA/Op 452/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Janowska Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Krupiński Sędzia WSA Krzysztof Sobieralski (spr.) Protokolant St. sekretarz sądowy Mariola Krzywda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lutego 2020 r. sprawy ze skargi P. Ł. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Opolu z dnia 4 października 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia 18 lipca 2019 r., nr [...]. Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez P. Ł. jest, wydana z upoważnienia Komendanta Wojewódzkiego Policji w Opolu, decyzja Zastępcy Komendanta Wojewódzkiego Policji w Opolu z dnia 4 października 2019 r. (nr [...]) utrzymująca w mocy decyzję pełniącego obowiązki Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia 18 lipca 2019 r. (nr [...] ) w sprawie odmowy przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w wysokości przysługującej policjantowi posiadającemu członków rodziny. Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z dnia 1 września 2014 r. Komendant Wojewódzki Policji w Opolu przydzielił P. Ł. lokal mieszkalny położony w [...] przy pI. [...]. Odbiór lokalu nastąpił protokołem zdawczo-odbiorczym w dniu 23 września 2014 r. Rozkazem Personalnym nr [...] z dnia 8 sierpnia 2016 r. Komendant Wojewódzki Policji w Opolu - na prośbę policjanta - z dniem 30 listopada 2016 r. zwolnił go z zajmowanego stanowiska [...], [...] w [...] i z dniem 1 grudnia 2016 r. przeniósł do dalszego pełnienia służby w Komendzie Powiatowej Policji w [...]. P. Ł. w dniu 14 października 2016 r. skierował do Komendanta Wojewódzkiego Policji w Opolu raport w sprawie zdania lokalu służbowego w [...] przy pI. [...]. Do przekazania lokalu doszło 18 października 2016 r. Dnia 29 kwietnia 2019 r. P. Ł. wraz z żoną nabyli lokal mieszkalny nr [...] położony w budynku wielolokalowym w [...] przy ul. [...], którego do dnia nabycia był najemcą. Dnia 22 maja 2019 r. [...] P. Ł. złożył w Komendzie Powiatowej Policji w [...] oświadczenie mieszkaniowe do ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz do ustalenia jego wysokości, ubiegając się o przyznanie równoważnika od dnia 22 maja 2019 r. z uwagi na czas dojazdu do miejsca pełnienia służby i z powrotem środkami publicznego transportu, przekraczający łącznie z przesiadkami 2 godz. Decyzją z dnia 18 lipca 2019 r. Komendant Powiatowy Policji w [...] odmówił P. Ł. przyznania prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, przyjmując, że nie przyznaje się go policjantowi, który utracił lub zrzekł się zajmowanego lokalu mieszkalnego lub domu w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. W odwołaniu od tej decyzji P. Ł. zwrócił uwagę, że miejscowość, w której mieszka nie spełnia kryteriów miejscowości pobliskiej względem miejscowości, w której wykonuje obowiązki służbowe. Czas dojazdu z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby przekracza bowiem w obie strony 2 godziny. Z tego względu uznaje, że spełnia kryteria ustawowe do przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Opisaną na wstępie decyzją z dnia 4 października 2019 r. Komendant Wojewódzki Policji w Opolu utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu zwrócił uwagę, że stosownie do treści art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2019 poz. 161 z późn. zm) policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Ponadto zgodnie z § 1 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 1130 z późn. zm.) równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego nie przyznaje się policjantowi w służbie stałej, jeżeli utracił lub zrzekł się prawa do zajmowanego dotychczas lokalu mieszkalnego lub domu, o których mowa w § 1 ust. 1 rozporządzenia. Organ odwoławczy podkreślił, że P. Ł. zrzekł się prawa do zajmowanego dotychczas lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby, a dopiero z dniem 1 grudnia 2016 r. policjant został przeniesiony do dalszego pełnienia służby w Komendzie Powiatowej Policji w [...]. Zatem w sprawie ziściły się przesłanki, zawarte w § 1 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia. Mieszkanie położone w [...] przy pl. [...] po przeniesieniu strony z dniem 1 grudnia 2016 r. do dalszego pełnienia służby w Komendzie Powiatowej Policji w [...] znajdowałoby się w miejscowości pobliskiej w rozumieniu art. 88 ust. 4 ustawy o Policji wobec miejsca pełnienia służby, gdyż przejazd środkami publicznego transportu zbiorowego pomiędzy [...] i [...] oraz droga powrotna zajmowałyby poniżej 2 godzin. Zatem organ Policji zaspokoił w pełni potrzeby mieszkaniowe policjanta. Zauważono przy tym, że nie ma znaczenia, iż policjant dopiero w dniu 22 maja 2019 r. złożył oświadczenie mieszkaniowe do ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Jego sytuacja od dnia 1 grudnia 2016 r. nie uległa zmianie i nie można mu było przyznać prawa do równoważnika, bowiem zrzekł się prawa do zajmowanego lokalu mieszkalnego położonego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, a położonego w [...]. Gdyby P. Ł. nie zrzekł się lokalu mieszkalnego w [...] , to – zdaniem organu odwoławczego – miałby prawo do skorzystania z uprawnienia określonego w art. 96 ust. 1 ustawy o Policji oraz rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 grudnia 2003 r. w sprawie trybu przydzielania lokalu mieszkalnego policjantowi przeniesionemu do służby w innej miejscowości oraz policjantowi, który skorzystał z pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu (Dz. U. Nr 215, poz. 2119), gdyż policjantowi przeniesionemu do służby w innej miejscowości, który w poprzednim miejscu pełnienia służby posiada lokal mieszkalny lub dom, można przydzielić lokal mieszkalny, jeżeli zwolnił lub w terminie nie dłuższym niż 3 miesiące od dnia wydania decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego w nowym miejscu pełnienia służby, zwolni lokal mieszkalny lub dom w poprzednim miejscu pełnienia służby. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu P. Ł. zażądał uchylenia zaskarżonej decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w Opolu oraz poprzedzającej ją decyzji Komendanta Powiatowego Policji w [...] . W uzasadnieniu stwierdził, że jego obecne miejsce zamieszkania znajduje się w miejscowości [...] przy ul. [...]. Lokal ten nie leży w miejscowości pobliskiej do miejsca pełnienia służby tj. KPP w [...] z uwagi na fakt, iż czas dojazdu środkami transportu publicznego przekracza 2 godziny w obie strony. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji w Opolu wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podkreślono, że skarżący zrzekł się prawa do lokalu w raporcie z dnia 14 października 2016 r. i przekazał lokal protokołem zdawczo-odbiorczym z dnia 18 października 2016 r. Natomiast został przeniesiony do nowego miejsca pełnienia służby z dniem 1 grudnia 2016 r. Zatem nie mają do niego zastosowania przepisy art. 96 ustawy o Policji. Zwrócono uwagę, że w obecnym stanie faktycznym skarżący nie ma prawa do lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej, zatem nie ma prawa do formy zastępczej, to jest równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W trakcie rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Opolu skarżący podtrzymał skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 z późn. zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej: P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Badana jest zatem wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury. Sąd nie ma zatem możliwości merytorycznego orzekania w sprawie rozstrzygniętej przez organy administracji publicznej aktami administracyjnymi poddanymi jego kontroli. Stosownie do treści art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który nie miał w sprawie zastosowania. Przy czym, przeprowadzając kontrolę, sąd bierze pod uwagę stan faktyczny oraz stan prawny istniejący w momencie podejmowania przez organ administracji kontrolowanego aktu administracyjnego – co jest istotne w niniejszej sprawie. Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W takich przypadkach sąd uchyla zaskarżoną decyzję. Stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. sąd stwierdza nieważność decyzji, gdy zachodzą przesłanki nieważności określone w art. 156 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256), zwanej dalej K.p.a., lub w innych przepisach. W myśl art. 145 § 1 pkt 3 P.p.s.a., uwzględniając skargę na decyzję, sąd stwierdza jej wydanie z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w K.p.a. lub innych przepisach. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi sąd ją oddala zgodnie z art. 151 P.p.s.a. Skarga zasługuje na uwzględnienie z uwagi na naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a którego dopuściły się organy obu instancji. Materialnoprawną podstawę decyzji organu stanowiły przepisy przywołanej ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2019 r. poz. 161 z późn. zm.) oraz rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 1130 z późn. zm.) – zwanego dalej "rozporządzeniem". Zgodnie z art. 92 ust. 1 ustawy o Policji, policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Stosownie natomiast do treści § 1 ust. 2 pkt 1 - 5 rozporządzenia, równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego nie przyznaje się policjantowi w służbie stałej, jeżeli: 1) utracił lub zrzekł się prawa do zajmowanego dotychczas lokalu mieszkalnego lub domu, o których mowa w ust. 1; 2) otrzymał pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu na podstawie odrębnych przepisów, z wyjątkiem policjanta przeniesionego do służby w innej miejscowości; 3) jego małżonek otrzymał pomoc, o której mowa w pkt 2; 4) bezzasadnie odmówił przyjęcia lokalu mieszkalnego odpowiadającego przysługującym mu normom zaludnienia i znajdującego się w należytym stanie technicznym i sanitarnym; 5) w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej zajmuje lokal mieszkalny stanowiący odrębną nieruchomość lub dom jednorodzinny (część domu) albo spółdzielczy własnościowy lokal mieszkalny będące przedmiotem spadku, jeżeli udział w spadku odpowiada co najmniej dwóm normom zaludnienia. Organy obu instancji odmówiły przyznania P. Ł. równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, gdyż P. Ł. zrzekł się prawa do zajmowanego dotychczas lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby przed przeniesieniem do nowego miejsca pełnienia służby, uznając, że w sprawie ziściły się przesłanki negatywne, określone w § 1 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia. Organy przyjęły, że mieszkanie położone w Opolu przy pl. [...] po przeniesieniu strony z dniem 1 grudnia 2016 r. do dalszego pełnienia służby w Komendzie Powiatowej Policji w [...] znajdowałoby się w miejscowości pobliskiej w rozumieniu art. 88 ust. 4 ustawy o Policji wobec miejsca pełnienia służby, gdyż przejazd środkami publicznego transportu zbiorowego pomiędzy [...] i [...] oraz droga powrotna zajmowałyby poniżej 2 godzin. W ocenie Sądu interpretacja wskazanych przepisów, jaką przyjęły organy obu instancji jest błędna. Przepis art. 92 ust. 1 ustawy o Policji oraz § 1 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia należy interpretować w ten sposób, że przesłanką odmowy przyznania funkcjonariuszowi policji równoważnika za brak lokalu mieszkalnego jest utrata bądź zrzeczenie się prawa do takiego lokalu lub domu w miejscu pełnienia służby albo w miejscowości pobliskiej miejscu pełnienia służby w momencie pełnienia służby. Okoliczność posiadania przez funkcjonariusza policji lokalu mieszkalnego lub domu w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej miejscu pełnienia służby oraz okoliczność utraty bądź zrzeczenia się takiego lokalu lub domu należy ustalać na moment (czas) pełnienia służby, ze względu na którą funkcjonariusz wnioskuje o przyznanie mu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Utrata lub zrzeczenie się przez funkcjonariusza policji lokalu mieszkalnego lub domu w poprzednim miejscu pełnienia służby (a więc w przeszłości) nie może stanowić negatywnej przesłanki do przyznania mu równoważnika pieniężnego w nowym miejscu pełnienia służby. Należy bowiem podkreślić, że celem regulacji art. 88 – 98 ustawy o Policji jest zabezpieczenie aktualnych potrzeb mieszkaniowych funkcjonariuszy policji w miejscu pełnienia przez nich służby. Równoważnik pieniężny jest formą realizacji prawa do lokalu mieszkalnego; uprawnieniem pochodnym do prawa wynikającego z art. 88 ust. 1 ustawy o Policji. Ma on zastępczy charakter w tym sensie, że dopiero gdy w stosunku do policjanta nie zrealizowano uprawnienia podstawowego, należy mu przyznać i wypłacić określoną kwotę pieniężną na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych. Dlatego logicznym jest, że równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego nie przysługuje wówczas, gdy funkcjonariusz policji, któremu w aktualnym miejscu pełnienia służby bądź miejscowości pobliskiej aktualnemu miejscu pełnienia służby przydzielono lub zapewniono lokal mieszkalny i był on tam przez niego dotychczas zajmowany, zrzekł się tego prawa. Uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, określonego w art. 92 ust. 1 ustawy o Policji, nie można również wiązać bezpośrednio z treścią art. 96 ust. 1 tej ustawy. Jakkolwiek ten ostatni przepis reguluje przypadki, w których funkcjonariuszowi może zostać przyznany lokal mieszkalny w nowym miejscu pełnienia służby, jeśli posiadał taki lokal w poprzednim miejscu pełnienia służby, to jednak posiadanie takiego lokalu w poprzednim miejscu pełnienia służby w momencie objęcia służy w nowym miejscu nie jest warunkiem zastosowania art. 96 ust. 1 ustawy o Policji. Jeśli bowiem w chwili objęcia służby w nowym miejscu funkcjonariusz nie posiada lokalu mieszkalnego lub domu w poprzednim miejscu pełnienia służby, to w nowym miejscu służby również może mu zostać przydzielony lokal mieszkalny w trybie tego przepisu. Komendant Wojewódzki Policji w Opolu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przedstawia błędny pogląd jakoby art. 96 ust. 1 ustawy o Policji znajdował zastosowanie tylko wobec tych funkcjonariuszy policji, którzy w poprzednim miejscu służby posiadali lokal mieszkalny w chwili zmiany miejsca pełnienia służby, a w konsekwencji tylko takie osoby mogły być uprawnione do uzyskania równoważnika pieniężnego za brak lokalu (jako świadczenia zastępczego) w nowym miejscu pełnienia służby. W stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy administracyjnej P. Ł. nie utracił i nie zrzekł się dotychczas zajmowanego lokalu mieszkalnego, który byłby zlokalizowany w obecnym (aktualnym) miejscu pełnienia przez niego służby lub w miejscowości pobliskiej obecnemu miejscu pełnienia przez niego służby. Zrzeczenie się (a właściwie zdanie) lokalu mieszkalnego w poprzednim miejscu pełnienia służby (a więc w przeszłości) nie może stanowić negatywnej przesłanki do przyznania mu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w nowym miejscu pełnienia służby. Z tych względów § 1 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia nie mógł znaleźć zastosowania jako negatywna przesłanka realizacji uprawnień przewidzianych w art. 92 ust. 1 ustawy o Policji. Wskazane naruszenie prawa materialnego miało istotny wpływ na wynik sprawy i obligowało Sąd do wyeliminowania z obrotu prawnego zarówno bezpośrednio zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Mając na uwadze powyższe, Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ administracji uwzględni przedstawiony sposób wykładni powołanych przepisów i po przeprowadzeniu postępowania wyda stosowną decyzję