II SA/Op 454/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Teresa Cisyk Sędziowie: sędzia WSA Ewa Janowska – spraw. asesor sądowy Elżbieta Naumowicz Protokolant : sekretarz sądowy Katarzyna Johan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 grudnia 2005 roku sprawy ze skargi G. i J. N. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...], nr [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. na rzecz G. i J. N. solidarnie kwotę 500 (słownie: pięćset) złotych tytułem kosztów postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Opolu. Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przez G. i J. N. jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. Nr [...] z dnia [...] wydana w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 KPA, uchylająca decyzję organu pierwszej instancji w części dotyczącej wyznaczenia terminu wykonania robót budowlanych i orzekająca w tym zakresie, wyznaczając termin na dzień 31 stycznia 2005 r., w pozostałym zakresie utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. Nr [...] z dnia [...]. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy ustalił, że postępowanie z zakresu nadzoru budowlanego w sprawie stanu technicznego budynku mieszkalnego w O. przy ul. [...] zostało wszczęte z urzędu w wyniku interwencji M. W. W toku postępowania wyjaśniającego przeprowadzono w dniu 17 sierpnia 2004 r. oględziny nieruchomości i stwierdzono, że budynek ten jest piętrowy murowany z cegły, kryty dachówką. Ustalono, że sporny budynek od zewnętrz na wysokości parteru pozbawiony jest tynku, widoczne są zawilgocenia na ścianach elewacji, na dachu występują liczne prześwity, a więźba dachowa jest skorodowana biologicznie. Stwierdzono także, że rynny są niedrożne i niepołączone z rurą spustową, na strychu i w pomieszczeniach górnej kondygnacji stwierdzono ponadto występowanie licznych zacieków. W rezultacie, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. decyzją z dnia 20 sierpnia 2004 r. wydaną na podstawie art. 62 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. t. j. nr 106 z 2000, poz. 1126 ze zm.) zobowiązał współwłaścicieli budynku – M. W. oraz G. i J. N. do przedstawienie organowi inspekcji budowlanej: protokołu przeglądu stanu technicznego i przydatności do użytkowania spornego budynku mieszkalnego oraz opinii kominiarskiej. Opierając się na wynikach przeprowadzonych oględzin oraz dostarczonych przez strony dokumentach (protokołu z kontroli stanu technicznej sprawności i wartości użytkowej budynku i instalacji wraz z otoczeniem z dnia 27.08.2004 r. przedłożonego przez M. W., protokołu z okresowej kontroli przewodów kominowych nr [...], opinii technicznej wraz z protokołem pokontrolnym stanu technicznego sprawności i wartości użytkowej budynku z września 2004 r. przedłożonej przez G. i J. N.) – organ I instancji decyzją z dnia [...] nakazał współwłaścicielom budynku mieszkalnego usunięcie zagrożeń bezpieczeństwa ludzi i mienia związanego ze złym stanem technicznym budynku mieszkalnego w O. przy ulicy [...]. W szczególności organ pierwszej instancji nakazał uszczelnienie i zabezpieczenie połaci dachu wraz z wymianą skorodowanych biologicznie elementów więźby dachowej oraz elementów odprowadzających wodę deszczową z połaci dachu. Nakazał również wykonanie remontu przewodów kominowych oraz wymianę ław kominiarskich i wykonanie prawidłowej wentylacji w pomieszczeniach budynku stosownie do zaleceń zawartych w opinii kominiarskiej nr [...]. Z decyzją organu pierwszej instancji nie zgodzili się G. i J. N. wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia z uwagi na niewyjaśnienie w pełni stanu faktycznego i niewyczerpujące przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego. Organ odwoławczy wskazał, że stosownie do art. 61 Prawa budowlanego właścicieli lub zarządca budynku jest zobowiązany utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z zasadami o których mowa w art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego tzn. użytkować obiekt zgodnie z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywać w należytym stanie technicznym i estetycznym nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznych. W przypadku stwierdzenia przez uprawniony do tego organ administracji publicznej, że budynek lub jego części znajdują się w nieodpowiednim stanie technicznym, mogącym spowodować zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska może żądać przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego obiektu lub jego części (art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego). W przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym organ nadzoru budowlanego nakazuje w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości określając termin wykonania obowiązku – art. 66 ust. pkt 1 Prawa budowlanego. Organ odwoławczy uznał, że zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwolił na dokładne określenie zakresu robót koniecznych do wykonania, a opinie przedstawione przez współwłaścicieli zostały zbadane przez organ I instancji pod kątem ich prawidłowości i proponowanych rozwiązań, zaś doświadczenie, wykształcenie i posiadane uprawnienia budowlane przez powiatowego inspektora nadzoru budowlanego pozwoliły na dokonanie oceny nieodpowiedniego stanu przedmiotowego budynku. Organ odwoławczy podniósł jednocześnie, że na współwłaścicielach nieruchomości ciąży obowiązek dbałości o stan techniczny budynku i sporne kwestie związane z zarządem nieruchomością nie mogą zostać rozwiązane w drodze decyzji administracyjnej. W skardze oraz piśmie procesowym z dnia 10 stycznia 2005 r. skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzucając, że organy nadzoru budowlanego nie zgromadziły kompletnego materiału dowodowego stanowiącego podstawę wydanej decyzji, a w szczególności oparły się na jednostronnej opinii przedłożonej przez uczestnika postępowania – M. W. Zarzucili również, że nie byli w stanie przedstawić kompletnej opinii o stanie całego budynku, w tym przedstawienie stanu więźby dachowej, ponieważ współwłaściciel nie zezwolił biegłej powołanej przez skarżących na swobodne oględziny budynku (pomieszczeń strychowych). Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowo – administracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. nr 153, poz. 1270). Z zasady, iż sąd administracyjny ocenia, czy zaskarżona decyzja jest zgodna prawem, wynika konsekwencja co do tego, iż sąd ten rozważa wyłącznie prawo obowiązujące w dniu wydania decyzji jak i stan sprawy istniejący na dzień wydania decyzji (tak NSA w wyroku z dnia 14 stycznia 1999 r., sygn. III SA 4731/97 – LEX nr 37180). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Tak przeprowadzona kontrola zaskarżonej decyzji wykazała, że nie odpowiada ono wymogom prawa. W pierwszym rzędzie zgodzić się należy z wyrażonym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji poglądem, że w rozpatrywanym przypadku mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w brzmieniu ustalonym ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane – Dz. U. Nr 93 poz. 888. Trafnie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił, że właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2 powołanej ustawy. W tym miejscu należy podnieść, że szczegółowe warunki użytkowania obiektów mieszkalnych zostały określone w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 sierpnia 1999 r. w sprawie warunków technicznych użytkowania budynków mieszkalnych (Dz. U. Nr 74, poz. 836). Za należyty stan techniczny obiektu budowlanego należy uznać stan jego sprawności technicznej jako całości oraz jego elementów, instalacji i urządzeń odpowiadających wymaganiom prawa, w tym przepisom techniczno-budowlanych oraz zasadom wiedzy technicznej. Natomiast art. 66 Prawa budowlanego stwarza właściwemu organowi możliwość skutecznego zapewnienia użytkowania obiektu budowlanego, zgodnego z przepisami rozdziału 6 Prawa budowlanego, zwłaszcza do egzekwowania przestrzegania art. 61. Jak wyżej wskazano, w odniesieniu do budynków podstawą do ustalenia powstałych nieprawidłowości, o których mowa w art. 66 ust. 1 (stwierdzenie, że obiekt jest w nienależytym stanie technicznym) a także do zastosowania środka o którym mowa w art. 66 ust. 2 są przede wszystkim przepisy powołanego wyżej rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690, ze zm.). Usunięcie nieprawidłowości stanu technicznego obiektu budowlanego na podstawie art. 66 Prawa budowlanego zawsze powinno uwzględniać cechy kontrolowanego obiektu, a rodzaj i zakres nakazów skierowanych do inwestora powinien być zależny od ustalonych kontrolnych potrzeb. Organ nadzoru może uznać za nieodpowiedni stan techniczny wówczas, gdy ujawniony stan obiektu narusza wymagania wynikające z obowiązujących przepisów i tylko w takim przypadku organ nadzoru budowlanego może nałożyć obowiązek usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Użyte w art. 61 pkt 1 ustawy Prawo budowlane pojęcie "nieodpowiedni" jest określeniem nieostrym, a brak zdefiniowania w samej ustawie, co stanowi nieodpowiedni stan techniczny obiektu budowlanego wymaga rozważenia, w jakich przypadkach w rozumieniu tego przepisu należy odnieść do obiektów budowlanych kryterium odpowiedniości jako przesłankę dla stosowania rygorów wynikających z art. 66. Z przepisu tego wynika bowiem uprawnienie dla organu nadzoru budowlanego do nakładania na podmioty posiadające tytuł prawny do budynku obowiązków mających na celu usunięcie nieprawidłowości, a więc stanu niezgodnego z przepisami. Nakładanie przez organ administracji określonych obowiązków mocą decyzji administracyjnych musi wynikać ze ściśle określonej normy prawnej i wobec tego określenie nieodpowiedni stan techniczny budynku należy odnieść do sytuacji, w której rzeczywisty stan techniczny obiektu nie spełnia wymagań obowiązujących przepisów. Organ nadzoru budowlanego może uznać nieodpowiedni stan techniczny tylko wówczas, gdy ujawniony stan obiektu narusza wymagania wynikające z obowiązujących przepisów i tylko w takim przypadku organ ten może nałożyć obowiązek usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Oznacza to, że ustalenie przesłanek ewentualnego wydania decyzji przewidzianej w art. 66 Prawa budowlanego oraz treść jej rozstrzygnięcia powinno następować na podstawie przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane po dokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy, przy uwzględnieniu interesu społecznego i uzasadnionych interesów osób trzecich (porównaj wyrok NSA z 22.06.2001 r. sygn. IV SA 1103/99 LEX 53388). W rozpoznawanej sprawie organy nadzoru budowlanego przyjmując, że obiekt jest w nieodpowiednim stanie technicznym nie wykazały wymagania jakie przepisy narusza ujawniony stan budynku stanowiący współwłasność skarżących. Należy także zwrócić uwagę, że rozstrzygnięcie zawarte w sentencji decyzji jest jednym z najistotniejszych elementów każdej decyzji administracyjnej. Musi być ono tak sformułowane, aby wynikało z niego w sposób jednoznaczny, jaki obowiązek zostaje nałożony na stronę. Obowiązek ten powinien być wyrażony precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji. Jest to niezbędne ze względu na ewentualna potrzebę poddania takiej decyzji wykonania w postępowaniu egzekucyjnym. Natomiast zaskarżona decyzja i poprzedzającą ją decyzja organu I instancji nie czynią zadość temu wymogowi. Organy administracji nakazały bowiem ogólnie wykonanie uszczelnienia i zabezpieczenia połaci dachu wraz z wymianą skorodowanych biologicznie elementów więźby dachowej oraz elementów odprowadzających wodę deszczową dodając, że sposób i zakres wykonania winien być ustalony przez współwłaścicieli budynku, a także bardzo ogólnie nakazały wykonanie prawidłowej wentylacji w pomieszczeniach budynku. Oznacza to, że wydając decyzję organy działały z obrazą art. 66 Prawa budowlanego, a uchybienie temu przepisowi pozostaje w związku z rozstrzygnięciem sprawy i powoduje uchylenie decyzji obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270). Orzeczenie o kosztach uzasadnia art. 200 powołanej ustawy, a rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2 wyroku znajduje oparcie w art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań.