II SA/Op 454/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędziowie: Sędzia WSA Teresa Cisyk (spr.) Sędzia WSA Ewa Janowska Protokolant referent Maria Żymańczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lutego 2006 r. sprawy ze skargi S. S. na decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w W. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie pozbawienia uprawnień kombatanckich 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w W. z dnia [...], nr [...]; 2) określa, że zaskarżona decyzja w całości nie podlega wykonaniu. S. S. wniósł do Urzędu do Spraw Kombatantów w W., podanie z dnia 1 czerwca 2004r., w którym zawarł prośbę o przyjęcie go do związków kombatantów. W motywach prośby wskazał, że w czasie wojny był gońcem w podziemiu Armii Krajowej, a ponadto w 1942r. został zabrany do przymusowej pracy, gdzie wykonywał ciężkie obowiązki w gospodarstwie rolnym u niemieckiego rolnika. Dodał, że wcześniej nie składał podania, bowiem posiadał uprawnienia kombatanckie z wojska, które zostały mu odebrane. Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w W. postanowieniem z dnia 1 czerwca 2004r., nr [...] wydanym na podstawie art. 149 § 1 i art. 145 § 1 pkt 5 kpa - wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją z dnia 20 czerwca 2000r. pozbawiającą wnioskodawcę uprawnień kombatanckich. Decyzją z dnia 27 października 2004r. Kierownik Urzędu odmówił uchylenia decyzji własnej z dnia 20 czerwca 2000r. i decyzji ją poprzedzającej z dnia 12 stycznia 2000r. o pozbawieniu uprawnień kombatanckich. W uzasadnieniu wskazano, że zgromadzone dowody (w tym dowody stanowiące podstawę wznowienia) nie dały podstaw do uchylenia decyzji. W wyniku złożonego przez S. S. wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, Kierownik Urzędu decyzją z dnia 14 marca 2005r., wydaną w trybie art. 127 § 3 kpa uchylił decyzję własną z dnia 27 października 2004r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w W. decyzją z dnia [...], wydaną na podstawie art. 105 § 1 kpa oraz art. 148 § 1 kpa umorzył postępowanie wznowione postanowieniem Kierownika Urzędu z dnia 11 października 2004r. W uzasadnieniu organ wskazał na zasady obowiązujące przy wznowieniu postępowania, w tym do dochowania jednomiesięcznego terminu z art. `148 kpa i skutku jego naruszenia w postaci zastosowania art. 149 § 3 kpa. Organ dodał, że do podania z dnia 1 czerwca 2004r., S. S. dołączył oświadczenia dwóch świadków, które nie mogły stanowić podstawy wznowienia postępowania, bowiem pochodziły one z maja 2001r., a zatem zostały złożone z uchybieniem terminu z art. 148 § l kpa. W związku z tym organ uznał, że wznowione zostało postępowanie z naruszeniem art. 148 § 1 kpa i należało to postępowanie jako wadliwe umorzyć, na zasadzie art. 105 § 1 kpa. S. S. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy i analizę przedłożonych dokumentów, bowiem uznał, że złożył je w terminie a decyzja zaskarżona jest dla niego krzywdząca. Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w W. po rozpatrzeniu wniosku skarżącego wydał decyzję z dnia [...], nr [...] na podstawie art. 127 § 3, art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 105 § 1 oraz 145 § 1 pkt 5, art. 148 § 1 i art. 149 § 3 kpa, którą utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] W uzasadnieniu organ podał, że dnia 9 grudnia 1999r. S. S. został zawiadomiony przez Kierownika Urzędu o wszczęciu postępowania weryfikacyjnego w trybie art. 21 i art. 25 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (Dz. U. z 2002r. Nr 42, poz. 371 ze zm.). Kierownik Urzędu decyzją z dnia 12 stycznia 2000r., utrzymaną w mocy decyzją z dnia 20 czerwca 2000r. pozbawił S. S. uprawnień kombatanckich stwierdzając, że uzyskał on je wyłącznie z tytułu działalności w charakterze uczestnika walk o ustanowienie i utrwalenie władzy ludowej. Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu wyrokiem z dnia 23 maja 2003r. (sygn. akt II SA/Wr 1654/2000) oddalił skargę strony na decyzję Kierownika Urzędu o pozbawieniu uprawnień kombatanckich i tym samym decyzja we wskazanym przedmiocie stała się ostateczna. Organ podkreślił, że do podania z dnia 1 czerwca 2004r. skarżący powołując się na służbę w charakterze gońca w oddziale Armii Krajowej dołączył życiorys, dokument z Fundacji Polsko - Niemieckie Pojednanie oraz oświadczenie świadków J. C. z dnia 9 maja 2001r. oraz K. K. z dnia 10 maja 2001r. na okoliczność służby w AK. Przywołując przepis art. 16 kpa organ wskazał na zasadę trwałości decyzji administracyjnych oraz cytując brzmienie art. 145 § 1 pkt 5 kpa podkreślił przesłankę do wzruszenia decyzji ostatecznej poprzez wznowienie postępowania administracyjnego. Dodał, że podanie o wznowienie wnosi się do organu administracji, który wydał decyzję w sprawie w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia art. 148 § 1 kpa. Organ stwierdził, że analiza wniosku skarżącego, który legł u podstaw wznowienia postępowania pochodzącego z dnia 1 czerwca 2004r. prowadzi do wniosku, że S. S. nie wskazał w nim żadnych nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów, które mogłyby mieć wpływ na rozstrzygnięcie tej sprawy. Fakt współpracy z oddziałami Armii Krajowej znany był Kierownikowi Urzędu w dacie wydania decyzji o pozbawieniu uprawnień kombatanckich, jak również sądowi administracyjnemu. Organ stwierdził, że dołączone do pisma z dnia 1 czerwca 2004r. oświadczenia dwóch świadków nie mogły stanowić podstawy wznowienia postępowania, bowiem pochodziły one z maja 2001r., a zatem upłynął miesięczny termin zakreślony przepisem art. 148 § 1 kpa obligujący stronę do wskazania nowego dowodu w postaci oświadczenia świadka jako podstawy wznowienia i z uwagi na oczywisty brak podstaw do wznowienia, należało umorzyć wznowione postępowanie w sprawie. Skargę na powyższą decyzję złożył S. S. Podał, że nie może zrozumieć, co stoi na przeszkodzie, że nie może być kombatantem z tyt. działalności w A.K., oraz wykonywanej czasie okupacji pracy w niemieckim gospodarstwie rolnym. W odpowiedzi na skargę Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w W. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W ramach kontroli legalności, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd administracyjny nie jest związany granicami skargi. Oznacza to, że sąd powinien wybrać właściwy, przewidziany w przepisach art. 145 – 150 tej ustawy, sposób rozstrzygnięcia skargi, niezależnie od treści skargi, a więc zakresu, w jakim akt został zaskarżony, oraz sformułowanych w niej zarzutów i wniosków. Jedyne ograniczenie możliwości wyboru przez sąd właściwego orzeczenia zawiera, przewidziana w art. 134 § 2, niedopuszczalność wydania przez sąd administracyjny orzeczenia na niekorzyść skarżącego. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 powołanej wyżej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), co pozwala i obliguje do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Dokonując pod tym kątem oceny stanu faktycznego i prawnego niniejszej sprawy, Sąd uznał, że skargę należy uwzględnić, z powodów innych niż podnoszonych w skardze. Zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca wydane zostały bowiem z naruszeniem przepisów procedury administracyjnej. Postępowanie administracyjne w rozpoznawanej sprawie zostało wszczęte przez Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w W. na wniosek S. S., z dnia 1 czerwca 2004r. Przedmiotem zaskarżonych decyzji, w wyniku wszczętego postępowania było umorzenie wznowionego postępowania administracyjnego w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją, którą pozbawiono S. S. uprawnień kombatanckich. Podstawą prawną zaskarżonych decyzji były przepisy prawa procesowego – art. 105 § 1; art. 145 § 1 pkt 5; art. 148 § 1 kpa. W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, iż wszczęcie postępowania administracyjnego, niezależnie od tego czy następuje to z urzędu czy też na wniosek strony, obejmuje różne czynności organu administracji publicznej lub stron. Do organu należy przeprowadzenie oceny formalnej i procesowej żądania wniesionego przez stronę postępowania. Ocena formalna polega na sprawdzeniu, czy podanie odpowiada wymogom formalnym przewidzianym dla pisma procesowego - art. 63 § 1, 2 i 3 kpa. Procesowa ocena polega na stwierdzeniu istnienia przesłanek koniecznych do wszczęcia postępowania, w tym ustaleniu, czy określona sprawa może stanowić przedmiot postępowania administracyjnego w świetle art. 1 pkt 1 kpa, czy strona spełnia wymogi wynikające z art. 28 kpa oraz czy organ dysponuje zdolnością prawną do podjęcia rozstrzygnięcia w tej sprawie (art. 20, 21 i 25 kpa). Odnotować warto, że ocena procesowa dotyczy postępowania wszczętego na wniosek strony, jak również z urzędu. Po otrzymaniu wniosku, organ sprawdza z urzędu swoją właściwość w sprawie, bowiem w sytuacji gdy uzna brak swojej właściwości, zobowiązany jest - na zasadzie art. 65 § 1 kpa - przekazać niezwłocznie podanie organowi właściwemu. W rozpoznawanej sprawie taka okoliczność nie zachodziła, zatem podanie strony skarżącej rozpatrywał właściwy organ. Kolejna ocena, czy podanie spełnia wymagania stawiane pismom w danej sprawie, jest dokonywana przez właściwy organ administracji publicznej w formie czynności procesowych przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego, o ile przepisy szczególne w tej materii nie zawierają szczególnej regulacji. Od daty wszczęcia postępowania, działania organu administracji publicznej oceniane są przez pryzmat zasad ogólnych zawartych w przepisach art. 6 – 16 kpa. W art. 7 kpa zostały zawarte zasady rzetelnej procedury, które muszą być respektowane w państwie prawa. Zasada prawdy obiektywnej przewidziana przywołanym wyżej przepisem, dotyczy także treści żądania strony oraz trybu rozpatrzenia tego żądania. Ponadto zasada prawdy obiektywnej jest także związana z zasadą informowania stron przez organ administracji (art. 9 kpa). Stąd obowiązkiem organu jest nadanie żądaniu strony odpowiedniej formy procesowej i przyjęcie właściwego trybu postępowania z uwzględnieniem intencji strony. Jeżeli intencja strony, wyrażona w podaniu skierowanym do organu nie jest jednoznaczna, organ powinien ją ustalić z udziałem strony, bowiem organ ten związany jest żądaniem strony, które wyznacza rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania. Treść żądania wyznacza stosowną normę prawa materialnego lub normę prawa procesowego, która ma znaczenie dla ustalenia zakresu postępowania (por. wyrok NSA z 24 lipca 2001r., sygn. akt IV SA 1091/99 - LEX nr 78924). Odnosząc powyższe rozważania do rozpoznawanej sprawy, zwrócić należy uwagę, iż pismo z dnia 1 czerwca 2004r., wszczynające postępowanie w niniejszej sprawie nie zawierało stwierdzenia, iż S. S. oczekuje wzruszenia decyzji, które pozbawiły go uprawnień kombatanckich. Przywołane pismo zawiera prośbę "o przyjęcie do związku kombatantów". Skarżący zawarł w tym piśmie informację o swojej działalności w czasie wojny jako goniec w podziemiu Armii Krajowej oraz przymusowej pracy u niemieckiego rolnika w gospodarstwie. Dodał, że wcześniej nie składał podania, ponieważ miał uprawnienia kombatanckie, których go pozbawiono. Powstaje więc wątpliwość, czy to pismo stanowi wyłącznie wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie wzruszenia decyzji ostatecznych orzekających o utracie uprawnień kombatanckich. Żądanie strony wznowienia postępowania powinno spełniać nie tylko wymagania określone w art. 63 § 2 i 3 kpa, ale również we wniosku powinna być wskazana oraz uzasadniona jedna z przyczyn wznowienia określonych w art. 145 § 1 kpa (por. teza pierwsza wyroku NSA z 27 sierpnia 1999r., IV SA 1313/97 – LEX nr 47878). W przedmiotowej sprawie natomiast organ sam, bez udziału strony zinterpretował i przyjął pismo z dnia 1 czerwca 2004r., jako wniosek - w trybie art. 145 § 1 pkt 5 kpa - o wznowienie postępowania zakończonego pozbawieniem uprawnień kombatanckich. Powtórzyć wypada z przedstawionych powyżej rozważań prawnych, iż organ rozpoznając przedmiotowy wniosek, zobowiązany był podjąć wszelkie kroki zmierzające do jednoznacznego określenia przez stronę żądania wniosku (art. 7, 9 i art. 77 § 1 kpa). Z treści pisma skarżącego, z dnia 1 czerwca 2004r., nie wynikało czy kwestionuje decyzję pozbawiającą uprawnień kombatanckich i w związku z tym żąda w trybie nadzwyczajnym jej wzruszenia (wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności, zmiany lub uchylenia), czy też godzi się z tą decyzją, ale oczekuje wydania decyzji przyznającej uprawnienia kombatanckie z tytułu wskazywanej działalności i dołączonych dowodów. Organ administracji nie podjął jednak żadnych działań, które umożliwiłyby jednoznaczne ustalenie treści żądania strony. Ponieważ brak podstaw do stwierdzenia, że strona żądała wznowienia postępowania, to tym samym nie można przyjąć, że umorzenie wszczętego postępowania wznowieniowego jest prawidłowe. W tej sytuacji należało stwierdzić, że zaskarżona decyzja Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych i poprzedzającą ją decyzja tego organu z dnia [...] zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych względów należało na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzec jak w sentencji. Orzeczenie w przedmiocie wykonania decyzji oparto o art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.