II SA/Op 458/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Janowska Sędzia WSA Daria Sachanbińska Protokolant St. sekretarz sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 listopada 2010 r. sprawy ze skargi A. W. na postanowienie Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia [...] nr [...] w przedmiocie legalności usytuowania anten krótkofalarskich oddala skargę. Przedmiot postępowania sądowoadministracyjnego stanowi postanowienie Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia [...] , nr [...], który działając na podstawie art. 138 § 1 K.p.a., uchylił zaskarżone postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie nyskim w całości i umorzył postępowanie organu I instancji w sprawie zawieszenia postępowania. Zaskarżone postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym: Organ nadzoru budowlanego zawiadomieniem z dnia 10 sierpnia 2009 r. powiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie oceny legalności funkcjonowania anten nadawczo-odbiorczych, które stanowią własność A. W., a zlokalizowane są na dachu budynku mieszkalnego wielorodzinnego w N. przy ulicy [...]. Postanowieniem z dnia [...], nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie nyskim działając na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie legalności usytuowanych przez A. W. anten krótkofalarskich nadawczo-odbiorczych na budynku mieszkalnym w N. przy ulicy [...]. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego w postaci wydania przez Burmistrza Nysy decyzji, co do możliwości sytuowania bądź nie anten nadawczych na budynku mieszkalnym oraz dopuszczalności ich legalizacji, a także wobec konieczności pozyskania dokumentów z archiwum w przedmiocie posiadania przez inwestora wymaganych Prawem Budowlanym dokumentów postępowanie w sprawie należało zawiesić. Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła Wspólnota Mieszkaniowa Nr [...] w N.. Zarzuciła w jego uzasadnieniu, że organ winien zażądać od inwestora dokumentów dotyczących uzyskania przez niego wymaganych prawem dokumentów, a nie występować o nie do archiwum. Nie godziła się także z tym, że to organ zobowiązany jest do wystąpienia do Burmistrza Nysy o legalizację inwestycji bądź zawarcie inwestycji w planie zagospodarowania przestrzennego Śródmieścia N. Zdaniem żalących inwestor nie posiada żadnych dokumentów wymaganych Prawem budowlanym i stąd też zawieszenie postępowania wobec zagrożenia życia i zdrowia jest nieuzasadnione. Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...], nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 K.p.a., uchylił zaskarżone postanowienie w całości i umorzył postępowanie organu I instancji w sprawie zawieszenia postępowania. W uzasadnieniu przedstawił przyczyny zawieszenia postępowania przez organ I instancji oraz brzmienie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. i stwierdził, że w sprawie nie występuje zagadnienie wstępne, które uzasadniałoby zawieszenie postępowania. W sprawie, bowiem dla prawidłowego rozpoznania koniecznym jest ustalenie, czy zrealizowany przez A. W. obiekt został wybudowany legalnie, bądź z naruszeniem przepisów art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane, a to m.in. na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie był, w czasie realizacji obiektu, przeznaczony pod zabudowę albo był przeznaczony pod zabudowę innego rodzaju. Konieczność ustalenia powyższego obliguje organ do wystąpienia do burmistrza Nysy o ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w 1964 r. oraz przesłania wypisów i wyrysów z mapy planu i wypisu z opisu treści planu. Skargę na powyższe postanowienie wywiódł A. W.. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie przepisów postępowania poprzez błędne uznanie, że nie zaistniały przesłanki do zawieszenia postępowania, pomimo konieczności udzielenia przez Burmistrza Nysy odpowiedzi, co do ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który obowiązywał w 1964 r. i niezbędnego okresu oczekiwania na odpowiedź, naruszenie przepisów postępowania poprzez złamanie zasady bezstronności i wypowiadania się na temat ostatecznego rozstrzygnięcia, a to poprzez zawarcie stwierdzenia, że dokonał samowoli budowlanej, a także rozpoznania sprawy pomimo istnienia wyroków Sądu Rejonowego w N. i Sądu Okręgowego w O. dotyczących legalności posiadanych anten. Wskazując na powyższe skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zawieszenie postępowania organu I instancji oraz dopuszczenie dowodu z wyroku z dnia 8 maja 2007 r., o sygn. akt [...]. W uzasadnieniu skarżący dowodził, że wadliwie organ II instancji uznał, że czas oczekiwania na odpowiedź Burmistrza Nysy nie daje postawy do zawieszenia postępowania. Nadto, zdaniem skarżącego organ odwoławczy przed zgromadzeniem materiału dowodowego rozstrzygnął sprawę stawiając wnioski i przytaczając obszerną argumentację prawną odnośnie legalności istniejących anten. Taki sposób rozpoznania zażalenia jest naruszeniem zasady obiektywizmu. Zaakcentował także skarżący, że brak jest podstaw prawnych do badania legalności usytuowania anten na budynku mieszkalnym, albowiem kwestie te były już rozpoznane przez Sąd Rejonowy w N.. Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podkreślając, że strona nie podnosi nowych okoliczności, które wymagałyby dodatkowego wyjaśnienia. W pismach procesowych z dnia 14 sierpnia 2010 r. i 2 listopada 2010 r. skarżący wskazywał, że dociekanie przez organy nadzoru budowlanego w N. legalności usytuowania anten ponad 40 - 50 lat temu jest całkowicie bezzasadne, zwłaszcza, że wówczas obowiązujące przepisy nie wymagały obowiązku zgłoszenia, ani uzyskania pozwolenia na ich posadowienie. Zauważył także, że w uzasadnieniu do wyroku Sądu Rejonowego w N. stwierdzono, że anteny zostały zamontowane przed powstaniem Wspólnoty Mieszkaniowej Nr [...], której jest członkiem, a w okresie, kiedy właścicielem był Zakład Energetyczny N., który wyraził zgodę na zainstalowanie anten na budynku dachu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż w postępowaniu sądowym badana jest wyłącznie legalność zaskarżonego aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury. Jednocześnie, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej zwanej P.p.s.a., Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, iż Sąd bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa proceduralnego i materialnego niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów, jednakże w zakresie oceny legalności nie może wykraczać poza sprawę, która była lub winna być przedmiotem postępowania przed organami administracji publicznej i której dotyczy zaskarżone rozstrzygnięcie. Na zasadzie natomiast art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku, gdy skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu (art. 151P.p.s.a.). Przeprowadzona w niniejszej sprawie, z uwzględnieniem powyższych zasad, kontrola zaskarżonego postanowienia uprawniała stwierdzenie, że zaskarżone postanowienie odpowiada wymogom prawa. Art. 97 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz.1071 ze zm.), zwanej dalej K.p.a. określa okoliczności uzasadniające dopuszczalności przerwania ciągłości podejmowanych przez organ czynności procesowych w prowadzonym postępowaniu administracyjnym. Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Dla prawidłowego zatem zastosowanie tej podstawy prawnej zawieszenia postępowania niezbędnym było wyjaśnienie przez organy obu instancji czy w sprawie wystąpiło "zagadnienie wstępne". W doktrynie i orzecznictwie przez pojęcie to rozumie się sytuacje w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. Ocena zaś tego zagadnienia wstępnego, gdyby ono w sobie mogło być przedmiotem odrębnego postępowania, należy ze względu na jego przedmiot do kompetencji innego organu niż ten, przed którym toczy się postępowanie w głównej sprawie. Jego treścią może być wypowiedź co do uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego, albo inne jeszcze okoliczności mające znaczenie prawne (por. komentarz do art. 97 Kodeksu postępowania administracyjnego pod red. prof. dr hab. Barbary Adamiak wyrok Naczelnego Sąd Administracyjnego w z dnia 30 sierpnia 2001r. , syg. II SA 1982/00 ; System Informacji Prawnej – LEX nr 54554). W świetle powyższego dyspozycja art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. oznacza tyle, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego (prejudycjalnego) przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. Musi bowiem istnieć związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym. W przypadku braku takiego związku zawieszenie postępowania na tej podstawie nie jest dopuszczalne (por. wyrok NSA z 21.09.2001r., syg. I SA 2314/00 - System Informacji Prawnej – LEX nr 55746). Zatem organ, przed którym toczy się postępowanie w sprawie głównej musi ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. O takiej zależności przesądza treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej. Powyższa zależność musi być bezpośrednia. Gdy w sprawie wyłania się zagadnienie, które wykazuje jedynie pośredni związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, nie ma ono charakteru zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Mogą wiązać się z nim określone skutki, ale powstanie takiego zagadnienia nie rodzi obowiązku zawieszenia postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 28 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 1698/07 - LEX nr 489631). Organ I instancji nie ustalił, ani też nie wskazał na istnienie bezpośredniego związku przyczynowego pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a występującym w niniejszej sprawie w jego ocenie, zagadnieniem wstępnym związanym z czasem oczekiwania na udzielenie informacji, co do możliwości legalizacji spornej inwestycji oraz dokumentów z archiwum dotyczących uzyskania przez skarżącego pozwolenia na budowę. W związku z takim stanowiskiem, że w/w okoliczności stanowią zagadnienie wstępne stwierdzić należy, że prejudykat powinien mieć charakter prawny, a nie faktyczny. Jego treścią może być tylko wypowiedź co do uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego albo inne jeszcze okoliczności mające znaczenie prawne. Nadto przyczyną zawieszenia postępowania administracyjnego nie może być taka okoliczność, którą organ prowadzący postępowanie administracyjne może ocenić we własnym zakresie, nawet gdy okoliczność ta może być przedmiotem oceny dokonywanej także przez inne organy lub sądy w odrębnych postępowaniach. Ocena spełnienia ustawowo określonych przesłanek do rozstrzygnięcia danej sprawy jest podstawowym obowiązkiem organów administracji, dlatego też organy te nie mogą się od niej uchylać, jeżeli nie zostało to wyłączone z ich właściwości, oczekując na dokonanie takiej oceny przez inne organy lub sąd (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 26 czerwca 2008 r., sygn. akt II SA/Lu 300/08 - LEX nr 509846). NSA w wyroku z dnia 8 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1559/07 (por. LEX nr 516077) stwierdził wręcz, że zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. mogą być wyłącznie kwestie prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. W przepisie tym chodzi o kwestie, których rozstrzygnięcie nie mieści się w kompetencji organu prowadzącego postępowanie administracyjne w danej sprawie. Zagadnieniem wstępnym nie może być wyjaśnienie okoliczności faktycznych sprawy, gdyż należy to wyłącznie do obowiązków organu prowadzącego postępowanie administracyjne w danej sprawie. Zagadnienie wstępne musi więc dotyczyć w pierwszym rzędzie kwestii materialnoprawnej, która warunkuje możliwość wyznaczenia konsekwencji normy prawnej dla indywidualnej sytuacji i determinuje tym samym treść merytorycznego rozstrzygnięcia. W takim rozumieniu w niniejszej sprawie nie wystąpiło zagadnienie wstępne, a zatem nie było dopuszczalne zawieszenie postępowania. Czas oczekiwania na udzielenie informacji z archiwum nie stanowi zagadnienia wstępnego. Również interpretacja postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez Burmistrza nie stanowi zagadnienia wstępnego, gdyż wykładni tych przepisów prawa miejscowego dokonać winien organ prowadzący niniejsze postępowanie. Zasadnie zatem organ odwoławczy orzekł o uchyleniu postanowienia organu I instancji w przedmiocie zawieszenia postępowania. Zauważyć należy także, że dla prawidłowego toku postępowania koniecznym jest ustalenie przez organy administracji, czy sporne anteny nadawczo-odbiorcze posadowione są legalnie na dach budynku, czy też nie. Dopiero ustalenie tej kwestii pozwoli na podjęcie ewentualnych dalszych czynności związanych z istnieniem bądź nie możliwości legalizacji inwestycji. Decydujące znaczenie w procesie oceny legalności obiektu budowlanego ma bowiem ustalenie w pierwszej kolejności, że obiekt wybudowany został bez pozwolenia na budowę i nie narusza swym istnieniem przepisów prawa w tym regulujących kwestie planowania i zagospodarowania przestrzennego. Dopiero ustalenie, że obiekt budowlany wybudowany został samowolnie pozwala organowi nadzoru budowlanego na zobowiązanie inwestora do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji. Reasumując, zawieszenie postępowania administracyjnego przez organ I instancji na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. - z uwagi na oczekiwanie na udzielenie informacji, co do tego czy skarżący (inwestor) występował z wnioskiem o udzielenie pozwolenia, bądź ze zgłoszeniem dotyczącym wykonania na dachu budynku mieszkalnego wielorodzinnego anten nadawczo-odbiorczych, jak również zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i ewentualną decyzję Burmistrza Nysy, co do konieczności wydania decyzji o warunkach zabudowy na obecnym etapie tego postępowania nie stanowi zagadnienia wstępnego. Na interpretację zagadnienia wstępnego jako przesłanki zawieszenia postępowania administracyjnego nie mają bowiem wpływu względy natury celowościowej i ekonomiki. Mając powyższe na uwadze, w oparciu o art. 151 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.