II SA/Op 460/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Janowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Teresa Cisyk Sędzia WSA Daria Sachanbińska Protokolant Sekretarz sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lutego 2008 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku dla bezrobotnych 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. W dniu 3 kwietnia 2007 r. A. B. zarejestrował się w Powiatowym Urzędzie Pracy w K. jako osoba bezrobotna. W dniu 6 kwietnia 2007 r. wydana została z upoważnienia Starosty [...] decyzja nr [...], orzekająca na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. a i b, art. 2 ust. 1 pkt 2 oraz art. 73 ust. 1 pkt 2 lit. b, art. 72 ust. 3, art. 71 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2004 r. Nr 99, poz. 1001 ze zm.) oraz art. 104 K.p.a. (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), o uznaniu A. B. z dniem 3 kwietnia 2007r. za osobę bezrobotną i przyznaniu mu prawa do zasiłku na okres 12 miesięcy od dnia 11 kwietnia 2007r. W dniu 16 kwietnia 2007r. E. B., upoważniona przez A. B. do zgłoszenia w jego imieniu braku gotowości do podjęcia zatrudnienia, poinformowała Powiatowy Urząd Pracy w K. o jego wyjeździe od dnia 16 kwietnia 2007r. tj. w okresie krótszym niż 30 dni, w związku z czym Starosta [...] decyzją z dnia 19 kwietnia 2007r., nr [...], na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. b, art. 75 ust. 3 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. z 2004r. Nr 99 poz. 1001) oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), orzekł o wstrzymaniu A. B. wypłaty zasiłku dla bezrobotnych od dnia 16 kwietnia 2007r. W dniu 7 maja 2007r. A. B. potwierdził gotowość do zatrudnienia i Starosta [...] decyzją z dnia [...], nr [...], na podstawie art. 104 K.p.a. (Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) w związku z art. 75 ust. 3 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. Nr 99 poz. 1001), orzekł o wznowieniu mu wypłaty zasiłku dla bezrobotnych od dnia 7 maja 2007r. W tym samym dniu A. B. otrzymał powyższą decyzję. W dniu 8 czerwca 2007 r. złożył od niej odwołanie do Wojewody [...], domagając się przywrócenia okresu zasiłku, którego go pozbawiono wskutek mylnej informacji. Podniósł, iż w okresie od 11 kwietnia 2007r. do 4 maja 2007 r. przebywał w szpitalu rehabilitacyjnym w K. z powodu schorzenia kręgosłupa. Nie pozostawał on zatem w gotowości do pracy nie na skutek wyjazdu do 30 dni, jak błędnie przyjął Starosta, lecz w wyniku choroby. Nie przedstawił zwolnienia lekarskiego, albowiem nie poinformowano go o takiej konieczności. Nie wiedział również, że upoważniona przez niego osoba wskazała wyjazd jako rzeczywistą przyczynę nieobecności. W wyniku rozpatrzenia tego odwołania Wojewoda [...] decyzją z dnia [...], nr [...], na podstawie art. 75 ust. 3 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 99, poz. 1001 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...]. W uzasadnieniu przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie i odwołując się do treści art. 75 ust. 3 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, wskazał, iż A. B. w okresie od 16 kwietnia 2007 r. do 4 maja 2007 r. przebywał w [...] Centrum Rehabilitacji w K., a zatem pozostawał w sytuacji powodującej brak gotowości do podjęcia zatrudnienia, stąd nie należał się mu zasiłek dla osób bezrobotnych. Organ odwoławczy argumentował, że gdyby po wyjściu ze szpitala strona przedstawiła zaświadczenie o niezdolności do pracy, zachowałaby prawo do zasiłku na podstawie art. 80 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, jednak wskutek braku stosownego zaświadczenia lekarskiego, należało wstrzymać wypłatę zasiłku za czas nieobecności w miejscu zamieszkania. Na powyższą decyzję A. B. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu i domagając się jej uchylenia, powtórzył argumentację prezentowaną w uzasadnieniu odwołania od decyzji pierwszoinstancyjnej z dnia [...]. Wojewoda [...] w odpowiedzi na skargę żądał jej oddalenia w całości, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej wskazane. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz ma jedynie ocenić działalność organu orzekającego. Analogiczne unormowanie zawarte zostało w przepisie art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm,) zwanej dalej P.p.s.a. Oznacza to, że Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zatem zmienić zaskarżonej decyzji. Sąd administracyjny uwzględniając skargę, uchyla decyzję w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 ustawy z dnia 14 czerwca 1060 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej K.p.a., lub innych przepisach - stwierdza nieważność decyzji w całości lub części. Stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30.sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi P.p.s.a.). Po myśli art. 134 § 1 P.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Tak przeprowadzona kontrola zaskarżonej decyzji wykazała, iż wydana ona została z naruszeniem przepisów proceduralnych, a zwłaszcza art. 134 K.p.a. i 129 K.p.a, które to uchybienie musi skutkować wyeliminowaniem zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Na wstępie należy przypomnieć, iż jedną z głównych zasad rządzących postępowaniem administracyjnym jest zasada trwałości decyzji ostatecznych, wyrażona w art. 16 § 1 K.p.a., który stanowi, iż decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych. Analiza przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego prowadzi do wniosku, iż odwołanie nie służy w następujących sytuacjach: 1) od decyzji wydanych przez organ II instancji, 2) od decyzji wydanych w postępowaniu jednoinstancyjnym stanowiącym wyjątek o zasady dwuinstancyjności, 3) jeżeli strona uchybiła terminowi do wniesienia odwołania i termin nie został stronie przywrócony (B. Adamiak w: B. Adamiak i J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2000, str. 85). Organ odwoławczy obowiązany jest zatem w postępowaniu wstępnym badać, czy odwołanie zostało wniesione w przewidzianym przepisami terminie, albowiem rozpatrzenie odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowi rażące naruszenie prawa i skutkuje stwierdzeniem jego nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.). Należy tu przytoczyć pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 4 czerwca 1982 r. (sygn. akt I SA 235/82), iż "w sprawie, w której nie wniesiono w terminie odwołania od decyzji organu I instancji, strony mają prawo uznać, że decyzja ta stała się ostateczną i działać zgodnie z jej rozstrzygnięciem. Wprawdzie art. 58 K.p.a. przewiduje możliwości przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, ale jest to uwarunkowane prośbą zainteresowanego, który jest obowiązany uprawdopodobnić, że uchybienie nastąpiło bez jego winy (§ 1), przy czym sama możliwość wniesienia takiej prośby jest warunkowana terminem, którego przywrócenie jest niedopuszczalne (§ 2 i 3)". Wszystkie te ograniczenia mają służyć m.in. ochronie praw nabytych na podstawie decyzji ostatecznej i organ administracyjny jest obowiązany mieć tę ochronę na względzie w każdym przypadku wszczynania postępowania w sprawie wzruszenia samej decyzji. Tymczasem jak wynika z ustalonego przez Sąd stanu faktycznego, decyzja Starosty [...] z dnia [...] została doręczona stronie (A. B.) w dniu 7 maja 2007 r. Poczynając od tej daty do dnia 8 czerwca 2007 r., strona nie podjęła żadnych kroków zmierzających do zaskarżenia tej decyzji, czy też doprowadzenia do ponownego rozpoznania sprawy. Tym samym, po upływie 14 dni od daty doręczenia decyzji stała się ona ostateczna (art. 129 § 1 i 2 K.p.a.) Ostateczna decyzja istniała zatem w obrocie prawnym w momencie złożenia przez skarżącego odwołania. W tej sytuacji organ odwoławczy, zgodnie z treścią art. 134 K.p.a. powinien stwierdzić w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Jeśli jednak miał wątpliwości co do charakteru prawnego pisma A. B. z dnia 8 czerwca 2007 r., winien był w pierwszej kolejności wezwać go do jednoznacznego oświadczenia się, czy pismo to stanowi odwołanie, czy wniosek o wzruszenie ostatecznej decyzji w trybie nadzwyczajnym. Dopiero odpowiedź skarżącego mogła organowi dać podstawy do uznania, w jakim trybie postępowania sprawa winna być rozpoznana i jakie wymogi musi spełniać strona, aby możliwe było wszczęcie postępowania w trybie nadzwyczajnym ostatecznej decyzji funkcjonującej w obrocie prawnym. Wojewoda [...] pismo z dnia 8 czerwca 2007 r. rozpoznał jako odwołanie od decyzji Starosty [...] w trybie zwykłym, w związku z czym rozstrzygał w sprawie, która została już ostatecznie załatwiona decyzją z dnia [...]. Należy tu podkreślić, iż strona nie prosiła o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, a zatem jego merytoryczne rozpoznanie po 14 dniach od doręczenia stronie decyzji było nieuzasadnione i na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. P.p.s.a. należało stwierdzić nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...].. Orzeczenie o niewykonywaniu zaskarżonej decyzji oparto o art. 152 P.p.s.a.