II SA/Op 460/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska Sędziowie Sędzia WSA Teresa Cisyk – spr. Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Protokolant Sekretarz sądowy Mariola Krzywda po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi S. T. na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia 27 czerwca 2012 r., nr [...] w przedmiocie wymeldowania 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Skoroszyce z dnia 20 kwietnia 2012 r., nr [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasądza od Wojewody Opolskiego na rzecz S. T. kwotę 21 (dwadzieścia jeden) złotych i 20 (dwadzieścia) groszy, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Wojewody Opolskiego z dnia 27 czerwca 2012 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy Skoroszyce orzekającą o wymeldowaniu S. T. z pobytu stałego z [...] nr [...]. Zaskarżona decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym: G. G. złożyła w dniu 13 kwietnia 2007 r. wniosek o wymeldowanie z pobytu stałego syna S. T. z miejscowości [...] nr [...], ponieważ nie przebywa on pod tym adresem od 1996 r. Od czasu opuszczenia miejsca pobytu zamieszkuje na stałe we własnym, wybudowanym domu w [...], Gmina [...]. Wójt Gminy Skoroszyce zawiadomieniem z dnia 16 kwietnia 2007 r., poinformował G. G. oraz S. T. o wszczęciu postępowania na jej wniosek. Organ uwzględniając wniosek G. G. o zawieszenie postępowania, postanowieniem z dnia 12 czerwca 2007 r., wydanym na podstawie art. 98 § 1 K.p.a., zawiesił postępowanie w sprawie wymeldowania. Kolejnym wnioskiem z dnia 12 lutego 2009 r., G. G. zwróciła się o wymeldowania jej syna S. T. Organ wszczął nowe postępowanie z tego wniosku i decyzją z dnia 17 kwietnia 2009 r. orzekł o wymeldowaniu. W wyniku wniesionego odwołania, Wojewoda Opolski postanowił decyzją z dnia 25 czerwca 2009r., utrzymać w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Na skutek wniesienia skargi przez S. T. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, Wojewoda Opolski działając na podstawie art. 54 § 3 P.p.s.a. uchylił swoją decyzję z 25 czerwca 2009 r. oraz decyzję Wójta Gminy Skoroszyce z 17 kwietnia 2009 r. i umorzył postępowanie pierwszej instancji z wniosku z dnia 12 lutego 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, postanowieniem z dnia 14 grudnia 2009 r., sygn. akt II SA/Op 289/09, umorzył postępowanie w sprawie ze skargi S. T. w przedmiocie wymeldowania z miejsca pobytu stałego. Po otrzymaniu akt sprawy, do organu wpłynął wniosek G. G. z dnia 22 lutego 2010 r. "o odwieszenie" zawieszonego postępowania w sprawie wymeldowania. Wójt Gminy Skoroszyce, postanowieniem z dnia 4 marca 2010 r., podjął zawieszone na wniosek strony postępowanie, na podstawie art. 98 § 2 K.p.a. W wyniku złożonego zażalenia w dniu 11 marca 2012 r. na powyższe postanowienie, Wojewoda Opolski działając na podstawie art. 134 K.p.a. wydał postanowienie z dnia 11 kwietnia 2012 r., w którym stwierdził uchybienie terminu do wniesienia zażalenia. S. T. zaskarżył to postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, który postanowieniem z dnia 25 października 2012 r., sygn. akt II SA/Op 320/12, umorzył postępowanie. Sąd wskazał, że dla sposobu załatwienia skargi decydujące znaczenie miał fakt zakończenia postępowania w sprawie wymeldowania decyzją ostateczną oraz fakt wniesienia przez skarżącego skargi do tut. Sądu na tę decyzję, która została zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Op 460/12. W wyniku podjętego zawieszonego postępowania, Wójt Gminy Skoroszyce wydał decyzję w dniu 20 kwietnia 2012 r., na podstawie art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 993 ze zm.) i orzekł o wymeldowaniu S. T. z pobytu stałego, z [...] nr [...]. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ podniósł, że S. T. opuścił dobrowolnie miejsce pobytu stałego w 1996 r. Od tego czasu nie przejawiał woli przebywania pod tym adresem. W trakcie oględzin nie stwierdzono, aby w mieszkaniu znajdowały się jakiekolwiek rzeczy stanowiące własność skarżącego. Organ stwierdził, że nastąpiło "faktyczne opuszczenie", które potwierdzają świadkowie w swoich zeznaniach. Skarżący mieszka od czasu opuszczenia spornego, stałego miejsca pobytu w swoim domu wymurowanym w [...] nr [...], gdzie zamieszkuje i prowadzi tam sprawy życiowe. Zdaniem organu, pod tym adresem zameldował się na pobyt czasowy w dniu 30 sierpnia 2007 r. do 29 sierpnia 2012 r., ale tylko ze względu na niniejsze postępowanie w sprawie wymeldowania i to po jego wszczęciu. Powołując się na wyrok NSA z 5 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 779/10, organ stwierdził, że w niniejszym postępowaniu "stroną jest wyłącznie ta osoba, co do wymeldowania której z danego lokalu prowadzone jest postępowanie", a zatem stroną jest wyłącznie S. T. W związku z tym organ uznał, że przeniesienie przez G. G. prawa własności na rzecz J. G. w dniu 20 lutego 2009 r. pozostaje bez znaczenia, gdyż G. G. nie przysługiwał przymiot strony, a ponadto "postępowanie prowadził organ meldunkowy z urzędu". W odwołaniu od powyższej decyzji S. T. podniósł, że jest oczywistą nieprawdą to, iż organ prowadzi niniejsze postępowanie z urzędu. Fakt taki powinien organ w stosownym czasie wyraźnie zakomunikować. W ocenie skarżącego, wszczęte postępowanie pozbawione jest wszelkich podstaw. W tej kwestii zajął już stanowisko w zażaleniu z dnia 11 marca 2012 r. Uznał, że naruszono prawo, bowiem wydano decyzję w okresie "zastrzeżonym dla strony do złożenia skargi na postanowienie Wojewody Opolskiego z dnia 11 kwietnia 2012 r." Żądał w odwołaniu stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji Wójta. Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda Opolski decyzją z dnia 27 sierpnia 2012 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., postanowił utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu zrelacjonował przebieg postępowania w tej sprawie, a następnie przywołując treść art. 15 ust. 2 ustawy, stwierdził spełnienie przesłanek do wymeldowania skarżącego z pobytu stałego w [...] nr [...]. Organ odwołał się do zebranego w sprawie materiału dowodowego, tj. zeznań świadków, oględzin, pisma Komendy Powiatowej Policji i uznał, że skarżący faktycznie nie przebywa pod spornym adresem, dobrowolnie opuścił i przeniósł swoje sprawy życiowe i bytowe w inne miejsce. Zamieszkuje w swojej nieruchomości w [...] i tam nocuje, spożywa posiłki, wypoczywa, pracuje, przechowuje swoje rzeczy, przyjmuje i nadaje korespondencje, itp. Skarżący nie podejmował żadnych czynności, czy też działań prawnych zmierzających do umożliwienia powrotu do miejsca pobytu stałego. Organ odnotował również występujący konflikt pomiędzy skarżącym a jego matką. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ podniósł, że postanowienie Wojewody z dnia 11 kwietnia 2012 r. stało się ostateczne z uwagi na brak zażalenia, zatem nie było przeszkód do wydania w sprawie decyzji z dnia 20 kwietnia 2012 r., tym bardziej, że ten termin załatwienia wyznaczył organ. Skoro ewidencja ludności nie rozstrzyga spraw życiowych i materialnych a służy celom ewidencyjnym i ma odzwierciedlać faktyczne miejsce pobytu osoby, stąd zdaniem organu należało orzec o wymeldowaniu skarżącego. W skardze do Sądu S. T. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji z powodu błędów proceduralnych i ustawowych. Nawiązał do złożonego zażalenia na postanowienie, któremu odmówiono słuszności. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Opolski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie skarżący zaakcentował, że postanowienie zostało podjęte w marcu w 2010 r. na wniosek G. G., która już od roku nie miała żadnych praw do domu, albowiem go darowała synowi J. G. Na ten fakt zwracał także uwagę organowi w czasie prowadzonego postępowania, bowiem postępowanie toczyło się na wniosek G. G., a nie z urzędu, a ta okoliczność ma znaczenie dla zapewnienia mu jego uprawnień. Uważa, że urzędnicy powinni prowadzić postępowanie zgodnie z prawem. Przyznał, że od około 1995 – 1996 r. nie mieszka w miejscu stałego zameldowania. Wniósł o zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów dojazdu autobusem w obie strony, w kwocie 21,20 zł. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli jego zgodność z przepisami prawa materialnego i prawidłowość przyjętej przez organ procedury, która doprowadziła do wydania aktu. Z kontrolnej funkcji sądów administracyjnych oraz toczących się przed nimi postępowań wynika ponadto, że dokonując oceny działań organów administracji publicznej sądy te nie są uprawnione do podejmowania merytorycznych rozstrzygnięć w sprawach rozpoznawanych przez organy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) – zwanej P.p.s.a., Sąd wydaje przy tym rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. To z kolei oznacza, iż w granicach danej sprawy, sąd dokonuje oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami prawa, bez względu na zarzuty podniesione skardze. Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję administracją następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W razie niewystąpienia wskazanych uchybień, na mocy art. 151 P.p.s.a skarga podlega oddaleniu. Przeprowadzona przez Sąd według wskazanych wyżej kryteriów kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że nie odpowiada ona przepisom prawa i podlega uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. W niniejszej sprawie skarga wniesiona została na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia 27 czerwca 2012 r. utrzymującą w mocy decyzję organu pierwszej instancji o wymeldowaniu skarżącego z pobytu stałego w [...] nr [...], gmina [...]. Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowi przepis art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 993 ze zm. - zwanej dalej "ustawą"), z którego wynika, iż organ gminy wydaje na wniosek strony lub z urzędu decyzję w sprawie wymeldowania osoby, która opuściła miejsce pobytu stałego lub czasowego trwającego ponad 3 miesiące i nie dopełniła obowiązku wymeldowania się. Z treści art. 15 ust. 2 ustawy wynika, że postępowanie administracyjne w sprawie wymeldowania może toczyć się na zasadzie oficjalności (z urzędu) lub na zasadzie dyspozycyjności (na wniosek strony). W związku z przywołaną wyżej regulacją, w pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę na okoliczność, że wbrew wyraźnemu stanowisku organu pierwszej instancji, którego nie zanegował Wojewoda Opolski, postępowanie w sprawie wymeldowania skarżącego z pobytu stałego organ wszczął i prowadził na wniosek G. G., a nie z urzędu. Z akt administracyjnych jednoznacznie wynika, że na wniosek skarżącej z dnia 12 kwietnia 2007 r. organ wszczął postępowanie, o czym poinformował strony w zawiadomieniu z dnia 16 kwietnia 2007 r. Również na wniosek G. G. organ zawiesił postępowanie w sprawie, postanowieniem z dnia 12 czerwca 2007 r., wydanym na podstawie art. 98 § 1 K.p.a., które podjął w dniu 4 marca 2010 r., na zasadzie art. 98 § 2 K.p.a. Decyzję ostateczną w przedmiocie wymeldowania skarżącego doręczył organ także wnioskodawczyni, G. G. W tak ogólnie zarysowanym trybie, kwestią zasadniczą w rozpoznawanej sprawie dla oceny Sądu stała się okoliczność poruszona w skardze przez skarżącego, czy organ mógł kontynuować postępowanie o wymeldowanie skarżącego na wniosek osoby, która utraciła tytuł prawny do lokalu po wszczęciu postępowania z jej wniosku, oraz czy w rozumieniu art. 28 K.p.a. stroną jest wyłącznie osoba, co do wymeldowania której toczy się postępowanie administracyjne, jak stwierdził organ pierwszej instancji w decyzji z dnia 20 kwietnia 2012 r. Odnosząc się do powyższego należy wskazać na brzmienie art. 28 K.p.a., z którego wynika, że "stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek." W kwestii posiada przymiotu strony z art. 28 K.p.a., odpowiedzi należy doszukiwać się w jej interesie prawnym. Ponieważ w przeszłości występowały rozbieżnościami w orzecznictwie sądów administracyjnych w przedmiocie statusu strony w postępowaniu o wymeldowanie (zameldowanie), w rozumieniu art. 28 K.p.a., NSA podjął uchwałę w składzie 7 sędziów z dnia 5 grudnia 2011 r. sygn. akt II OPS 1/11, LEX nr 1052733, stwierdzając, że "osoba dysponująca tytułem prawnym do lokalu jest stroną, w rozumieniu art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego, w postępowaniu administracyjnym o zameldowanie (wymeldowanie) w tym lokalu innej osoby, prowadzonym na podstawie art. 47 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 993 z późn. zm.)." Treść interesu prawnego, składającego się na pojęcie strony, o którym mowa w art. 15 ust. 2 ustawy, NSA wywiódł w tej uchwale z praw jednostki zawartych w Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej oraz z przepisów kodeksu cywilnego regulujących treść i wykonywanie prawa własności. Skład 7 sędziów NSA jednoznacznie stwierdził, że kwestia urzędowego potwierdzenia faktu przebywania konkretnej osoby w lokalu, dotyczy interesu prawnego osób mających tytuł prawny do lokalu, które nie mogą być pozbawione prawa do udziału w postępowaniu administracyjnym jako strona. Podkreślił również, że z ochrony prawa własności należy wyprowadzić prawo właściciela, aby wymeldowanie (lub zameldowanie) określonej osoby z jego lokalu było zgodne ze stanem rzeczywistym oraz prawo przeciwdziałania naruszaniu jego własności. Dlatego też, respektując stanowisko wyrażone w powołanej uchwale zaakcentować należy, że jeśli chodzi o uchwały podjęte przez skład powiększony NSA, tj. skład 7 sędziów, to są one wiążące w znaczeniu, o jakim mowa w art. 269 § 1 P.p.s.a. Skoro zaskarżone decyzje zostały wydane już po podjęciu tej uchwały, zatem organy orzekające w niniejszej sprawie zobowiązane były do prawidłowego stosowania prawa, w tym także właściwej interpretacji art. 15 ust. 2 ustawy w związku z art. 28 K.p.a. W kontekście powyższego należy przyjąć, że zarówno legitymację do złożenia wniosku o wymeldowanie jak i posiadanie przymiotu strony we wszczętym postępowaniu "meldunkowym" przysługuje osobie (podmiotowi), który dysponuje tytułem prawnym do lokalu, z którego ma być wymeldowana lub zameldowana osoba. Osoba mająca tytuł prawny do lokalu może przedstawiać, argumentować oraz bronić swoich racji, w tym szczególnie, że dana osoba nie zamieszkuje (nie przebywa) w jej lokalu, np. opuściła jej lokal lub bezprawnie w nim przebywa. Z brzmienia art. 15 ust. 2 ustawy jednoznacznie wynika, że postępowanie administracyjne w sprawie wymeldowania wszczyna się także na wniosek strony, czyli osoby która posiada przymiot strony. W sytuacji, gdy w trakcie wszczętego postępowania na wniosek strony, osoba ta utraciła przymiot strony, wówczas koniecznością staje się załatwienie (zakończenie) jej wniosku, w sposób formalny. W takiej sytuacji zachodzi konieczność umorzenia wszczętego postępowania, które nie stanowi przeszkód do wszczęciu z urzędu, odrębnego postępowania w tym samym przedmiocie, ze względu na regulację z art. 15 ust. 2 ustawy, z której wynika, że postępowanie w sprawie o wymeldowanie może być wszczęte z urzędu. W tym miejscu odnotować też trzeba, że podjęcie zawieszonego postępowania w tej sprawie oznaczało uchylenie skutków zawieszenia postępowania, poprzez uruchomienie biegu postępowania, bowiem postępowanie administracyjne nie może być umorzone w sytuacji zawieszenia tego postępowania w trybie art. 98 § 1 K.p.a. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie o wymeldowanie skarżącego organ wszczął postępowanie na wniosek strony (właścicielki lokalu), o czym poinformował strony zawiadomieniem z dnia 16 kwietnia 2007 r., ale w trakcie postępowania, przed wydaniem decyzji wnioskodawczyni utraciła tytuł prawny do lokalu z powodu jego zbycia w drodze darowizny w dniu 22 lutego 2009 r., zatem nie przysługiwał jej przymiot strony tego postępowania. W okolicznościach niniejszej sprawy organ nie umorzył wszczętego postępowania, pomimo że posiadał wiedzę o utracie przez osobę wnioskującą przymiotu strony tego postępowania. Zasadny zatem jest zarzut podnoszony przez skarżącego, że organ nie mógł prowadzić postępowania o wymeldowanie skarżącego na wniosek osoby, która po wszczęciu postępowania utraciła status strony, bowiem nie jest właścicielką lokalu. W sytuacji, gdy postępowanie w danej sprawie może być wszczęte zarówno z urzędu jak i na wniosek strony, to w przypadku wszczęcia postępowania na wniosek strony, która następnie utraciła ten przymiot, organ bez zakończenia formalnego takiego postępowania nie może twierdzić, że osoba taka jest jedynie podmiotem inicjującym postępowanie z urzędu i wówczas takie postępowanie jest prowadzone (kontynuowane) z urzędu. W niniejszej sprawie bezpodstawnie organ pierwszej instancji zajął takie stanowisko w swojej decyzji, które podzielił organ odwoławczy utrzymując w mocy tę decyzję. W świetle poczynionych wyżej rozważań należy również uznać stanowisko organu za błędne w przedmiocie przyjęcia, że stroną postępowania o wymeldowanie jest wyłącznie osoba, co do wymeldowania której toczy się postępowanie administracyjne. Jak już wcześniej wskazano, właściciel lokalu jest stroną w postępowaniu o wymeldowanie lub zameldowanie, na zasadzie art. 15 ust. 2 ustawy, który stanowi podstawę materialnoprawną zaskarżonych decyzji. Także przepis art. 35 w związku z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (Dz. U. Nr 217, poz. 1427), która weszła w życie z dniem 1 stycznia 2013 r. potwierdza, że właściciel lokalu lub osoba dysponująca tytułem prawnym do lokalu jest stroną w postępowaniu o wymeldowanie lub zameldowanie. Brak w zakresie ustalenia stron danego postępowania administracyjnego stanowi naruszenie podstawowych zasad określonych w K.p.a. Ustaleniu kręgu podmiotów będących stronami postępowania w sprawie o wymeldowanie - zakresu podmiotowego - służyć mają wszelkie dostępne organowi środki dowodowe (art. 7 K.p.a.). W tej sprawie organ naruszył zasadę zobowiązującą organ administracji do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7), zebrania i rozpatrzenia w wyczerpujący sposób całego materiału dowodowego oraz właściwej jego oceny (art. 77, art. 80 K.p.a.), zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania (art. 10 K.p.a.). Postępowanie w sprawie wymeldowania jest postępowaniem administracyjnym prowadzonym według reguł prawa administracyjnego, którego celem jest doprowadzenie stanu ewidencji ludności do zgodności ze stanem faktycznym, i które dotyczy interesu prawnego właściciela lokalu, stąd jego pominięcie w całym postępowaniu stanowi uchybienie zasadom postępowania (art. 7 i 10 K.p.a.). Reasumując, w ocenie Sądu uznać należało, że oba organy orzekające nienależycie wyjaśniły istotne okoliczności faktyczne sprawy, a tym samym naruszyły art. 7, art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 10 K.p.a. i art. 28 K.p.a. w zw. z art. 15 ust. 2 ustawy. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 P.p.s.a. orzeczono o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zaskarżonej decyzji oparto o przepis art. 152 P.p.s.a., natomiast o kosztach postępowania, w tym o zwrocie kosztów podróży, orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań i sprowadzają się do postępowania z uwzględnieniem zawartych uwag w rozważaniach oraz przy zastosowaniu nowej ustawy z dnia 24 października 2010 r. o ewidencji ludności, zgodnie z art. 69 pkt 1 tej ustawy.