II SA/Op 461/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Jeżewska Sędzia WSA Daria Sachanbińska – spr. Protokolant St. sekretarz sądowy Mariola Krzywda po rozpoznaniu w dniu 28 marca 2017 r. na rozprawie sprawy ze skargi A. S. oraz K. S. i J. S. na uchwałę Rady Gminy Łubniany z dnia 29 października 2014 r., Nr XLII/294/14 w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy postanawia 1) odrzucić skargi, 2) zwrócić skarżącemu A. S. kwotę 300 (trzysta) złotych oraz K. S. i J. S. solidarnie kwotę 300 (trzysta) złotych, tytułem uiszczonych wpisów od skarg. W dniu 29 października 2014 r. Rada Gminy Łubniany podjęła - na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594, z późn. zm. [obecnie Dz. U. z 2016 r. poz. 446, z późn. zm.]), zwanej dalej w skrócie u.s.g., oraz art. 12 ust. 1 w zw. z art. 27 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. 2012 r. poz. 647, z późn. zm. [obecnie Dz. U. z 2016 r. poz. 778, z późn. zm.]), zwanej dalej w skrócie u.p.z.p. - uchwałę Nr XLII/294/14 w sprawie uchwalenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Łubniany, zwanego dalej "Studium". Pismem z dnia 10 czerwca 2016 r., skierowanym do Rady Gminy Łubniany, które wpłynęło do organu 17 czerwca 2016 r., A. S. wezwał Radę do usunięcia naruszenia prawa w powyższej uchwale ze względu na uchybienie przepisom u.p.z.p., dotyczącym procedury planistycznej, w tym pominięcie Agencji Wywiadu przy opiniowaniu projektu Studium. Wskazał również, że postanowienia Studium odnoszące się do terenu stanowiącego jego własność (działka ewidencyjna nr a, k.m. [...], obręb [...]) naruszają jego interes prawny. Rada Gminy Łubniany nie udzieliła odpowiedzi na wezwanie. W dniu 11 sierpnia 2016 r. (data nadania przesyłki w placówce pocztowej) A. S., reprezentowany przez pełnomocnika - na podstawie art. 50 § 1, art. 51, art. 53 § 2 oraz art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn.), zwanej dalej P.p.s.a., oraz art. 101 § 1 u.s.g. - wniósł skargę na powyższą uchwałę. Zaskarżonemu aktowi zarzucił naruszenie przepisów u.p.z.p., w tym: - art. 11 ust. 1 poprzez zaniechanie poinformowania wszystkich mieszkańców Gminy Łubniany w sposób zwyczajowo przyjęty o przystąpieniu do sporządzania Studium; - art. 11 pkt 6 lit. d i lit. l poprzez zaniechanie zawiadomienia o przystąpieniu do uchwalania Studium oraz przesłania projektu Studium do zaopiniowania przez Agencję Wywiadu, Straż Graniczną, właściwy organ Państwowej Straży Pożarnej oraz Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska. Na podstawie powyższych zarzutów skarżący domagał się stwierdzenia nieważności Studium w całości. W uzasadnieniu skargi dowodził, że w dokumentacji planistycznej brak jest potwierdzenia ogłoszenia przez sześć sołectw - w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości - o przystąpieniu do sporządzania Studium, a tam gdzie było takie w ogłoszenie - nie ma wskazanej daty. Powyższe świadczy o pozbawieniu mieszkańców możliwości składania wniosków do Studium. Ponadto projekt Studium nie został zaopiniowany przez wszystkie wymagane prawem organy (wymienione w petitum skargi). W dokumentacji brak jest stosownych zawiadomień tych organów. Odnośnie do wyłożenia projektu Studium do publicznego wglądu skarżący zauważył, że w aktach sprawy nie ma żadnej informacji od sołtysów sołectw znajdujących się na terenie Gminy Łubniany o fakcie dokonania stosownych ogłoszeń na tablicach ogłoszeń w poszczególnych wsiach. Mieszkańcy zostali zatem pozbawieni możliwości uczestnictwa w procedurze planistycznej. Dalej wskazał, że ma interes prawny w zaskarżeniu Studium, a jego źródłem jest prawo własności działki zlokalizowanej w obrębie [...], numer ewidencyjny a k.m. [...], której dotyczą postanowienia uchwały. Prawną podstawą tego interesu jest art. 140 Kodeksu cywilnego. Zdaniem skarżącego, postanowienia Studium naruszają jego interes prawny. Podał, że obszar, na którym znajduje się działka stanowiąca jego własność oznaczono jako "U.P.S." Uznał, analizując przeznaczenie podstawowe i uzupełniające dla tak oznaczonego terenu, że przepisy Studium nie dopuszczają możliwości wznoszenia obiektów budowlanych związanych z prowadzeniem przez niego gospodarstwa rolnego. W szczególności przewidziane zakłady i bazy obsługi rolniczej nie odnoszą się do wznoszenia budynków gospodarskich związanych z prowadzeniem gospodarstwa rolnego, tylko do profesjonalnej działalności związanej z obsługą rolnictwa. Analogicznie, urządzenia obsługi produkcji rolnej nie odnoszą się do obiektów budowlanych tylko do urządzeń. Na przedmiotowym terenie skarżący chciałby wznieść obiekt budowlany (halę) na potrzeby prowadzonego przez siebie gospodarstwa rolnego, co przy obecnych zapisach Studium nie jest możliwe. Natomiast w poprzednio obowiązującym Studium dopuszczono taką możliwość. Powołane w Studium warunki zabudowy są zatem sprzeczne z zamierzeniami skarżącego względem tego terenu. Następnie skarżący, odwołując się do orzecznictwa NSA, przedstawił argumentację dotyczącą możliwości naruszenia interesu prawnego zapisami Studium, w tym podniósł, że Studium, mimo iż nie jest aktem prawa miejscowego, wiąże organy gminy przy uchwalaniu planu miejscowego, co ma istotne znaczenie dla kształtowania sytuacji prawnej właściciela nieruchomości położonej na terenie gminy. Skoro ustalenia zaskarżonej uchwały, na skutek wiążącego organy gminy charakteru tego dokumentu, będą musiały być przeniesione do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to Studium narusza interes prawny skarżącego. Pismem z dnia 2 września 2016 r. skierowanym do Rady Gminy Łubniany, które wpłynęło do organu 8 września 2016 r., wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w powyższej uchwale złożyli również K. S. i J. S., którzy także zarzucili uchybienie przepisom u.p.z.p., dotyczącym procedury planistycznej, w tym pominięcie Agencji Wywiadu przy opiniowaniu projektu Studium. Podnieśli nadto, że postanowienia Studium odnoszące się do terenu stanowiącego ich własność (działka ewidencyjna nr b, k.m. [...], obręb [...]) naruszają ich interes prawny. W odpowiedzi na wezwanie, Rada Gminy w piśmie z dnia 27 września 2016 r., doręczonym K. S. i J. S. w dniu 6 października 2016 r., stwierdziła, że nie znajduje podstaw do przyjęcia, iż ewentualny brak opinii Agencji Wywiadu co do rozwiązań przyjętych w Studium wpływa na naruszenie interesu prawnego wnioskodawców. Ponadto, zdaniem Rady, biorąc po uwagę zakres zadań tego organu, opinia nie była w sprawie wymagana. Pismem z dnia 4 listopada 2016 r. (nadanym w placówce pocztowej w tym samym dniu) skargę na przedmiotową uchwałę wnieśli również K. S. i J. S., reprezentowani przez pełnomocnika. Skargę oparto o art. 50 § 1, art. 51, art. 53 § 2 i art. 54 § 1 P.p.s.a. oraz art. 101 § 1 u.s.g. Skarżący sformułowali takie same zarzuty i przedstawili tożsamą argumentację, jak zawarte w skardze A. S. Podobnie domagali się stwierdzenia nieważności Studium w całości. W kwestii posiadanego interesu prawnego w zaskarżeniu Studium wywiedli, że jego źródłem jest prawo własności działki zlokalizowanej w obrębie [...], numer ewidencyjny b k.m. [...]. Natomiast prawną podstawą interesu jest art. 140 Kodeksu cywilnego. Zdaniem skarżących, postanowienia Studium naruszają ich interes prawny. Obszar, na którym znajduje się przedmiotowa działka oznaczono w Studium symbolem "R". Na tym terenie zapisy Studium wprost zakazują wznoszenia obiektów budowlanych niezwiązanych z produkcją rolną. Tymczasem skarżący chcieliby wznieść osiedle domów jednorodzinnych wraz z infrastrukturą, co przy obecnych postanowieniach jest niemożliwe. Powołane w Studium warunki zabudowy są zatem sprzeczne z zamierzeniami skarżących względem tego terenu. W odpowiedziach na powyższe skargi, Rada Gminy Łubniany wniosła o oddalenie skarg w całości, dopuszczenie dowodów z akt sprawy, w szczególności z dokumentów wskazanych w treści pisma oraz obciążenie skarżących kosztami postępowania w całości, w tym kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W pierwszym rzędzie organ wyjaśnił, że z uwagi na upływ jednego roku od dnia podjęcia uchwały niemożliwe jest - w świetle art. 94 u.s.g. - stwierdzenie nieważności Studium w całości. Odnosząc się do skargi A. S. i zarzucanego naruszenia interesu prawnego, organ wywodził, że wskazany kierunek rozwoju Studium dla obszarów oznaczonych symbolem "U.P.S." pozwala na prowadzenie działalności w szerszym aspekcie aniżeli budowa hali na potrzeby gospodarstwa rolnego. Dopuszcza bowiem realizację spójnych ze sobą funkcji, w tym prowadzenia działalności gospodarczej, a tym bardziej prowadzenia gospodarstwa rolnego, wszakże pod warunkiem, że prowadzenie to nie powoduje uciążliwości. Ponadto obecnie dla działki skarżącego obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy Łubniany uchwalony w czerwcu 1995 r. (uchwała Rady Gminy Łubniany Nr VII/35/95 z dnia 23.06.1995 r., Dz. Urz. Woj. Opolskiego z 1996 r., Nr 9, poz. 43), w ramach którego może on prowadzić gospodarstwo rolne wraz z niezbędnym zapleczem. Jeśli zatem skarżący prowadzi gospodarstwo rolne, to ma możliwość dalszego jego prowadzenia, w tym także budowy hali, co do której skarżący nie określił w sposób jednoznaczny jej przeznaczenia. Natomiast w sporządzanym planie zagospodarowania przestrzennego, opartym na przyjętym Studium, będzie istniała możliwość rozszerzenia/zmiany/doprecyzowania ustaleń dla działki skarżącego. Organ podkreślił, że w chwili obecnej, po pierwsze, nie istnieje bezpośrednie oddziaływanie postanowień Studium na prowadzenie aktualnej działalności skarżącego, po drugie zaś, nie ma sprzeczności pomiędzy tymi postanowieniami a zamierzeniami właściciela działki nr a. Z kolei odnośnie do naruszenia interesu prawnego K. S. i J. S. postanowieniami Studium, organ podniósł, że w obecnie obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania działka skarżących jest przeznaczona na taki sam cel. Nie przewiduje się w Studium i w nowym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego terenów budownictwa mieszkaniowego poza pasem 50 m od drogi. Wiąże się to z dużym zasobem na terenie Gminy Łubniany istniejących i niewykorzystanych terenów budowlanych w obowiązujących planach, a także koniecznością uzbrajania nowych terenów poza pasami przydrożnymi (drogi, sieci wodociągowo-kanalizacyjne, oświetlenie uliczne itp.). Dalej organ, odwołując się do poglądów orzecznictwa, wskazał, że niedokonanie przez Gminę opiniowania projektu Studium na podstawie art. 11 ust. 6 u.p.z.p. z podmiotami wymienionymi w skargach, nie ma charakteru istotnego naruszenia trybu postępowania przy wprowadzaniu w życie Studium. Ponadto uzgodnienia dotyczące Studium winny dotyczyć tylko takiego jego zakresu, jaki został przewidziany w uchwale o przystąpieniu do sporządzania Studium. Z przepisów dotyczących zwłaszcza kompetencji i zadań Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej i Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska odnoszonych do obszarów i przedmiotu projektu Studium, nie wynika bezwzględny obowiązek jego opiniowania. Gmina Łubniany nie jest w strefie nadgranicznej. W Gminie Łubniany brak jest aktualnie i nie planuje się lokalizacji nowych zakładów o zwiększonym lub dużym ryzyku poważnych awarii, a także - wobec braku takich zakładów - nie wyznaczono nowych inwestycji przestrzeni publicznych i terenów zabudowy mieszkaniowej w ich sąsiedztwie. Natomiast w skargach nie wskazano, w jakim zakresie i czy w ogóle opinie tych podmiotów mogą w sposób istotny wpłynąć na treść sporządzonego Studium, czy też naruszać indywidualny interes skarżących. Poza tym nieprawdziwy jest zarzut, że Gmina Łubniany zaniechała poinformowania wszystkich mieszkańców Gminy w sposób zwyczajowo przyjęty o przystąpieniu do sporządzania Studium. Ogłoszenia wywieszone były zarówno na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy Łubniany, jak i tablicach ogłoszeń poszczególnych sołectw. Ponadto ogłoszenia zostały zamieszczone na stronach BIP oraz w dzienniku Nowa Trybuna Opolska. Postanowieniem z dnia 12 grudnia 2016 r., sygn. akt II SA/Op 629/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, na podstawie art. 111 § 1 P.p.s.a., połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawę ze skargi K. S. i J. S. o sygn. akt II SA/Op 629/16 ze sprawą ze skargi A. S. o sygn. akt II SA/Op 461/16 oraz postanowił o prowadzeniu tych spraw pod sygn. akt II SA/Op 461/16. W piśmie procesowym z dnia 5 stycznia 2017 r. A. S., reprezentowany przez pełnomocnika, wskazał na dalsze istotne naruszenia zasad i trybu sporządzania zaskarżonej uchwały. Stwierdził, że z naruszeniem art. 10 ust. 2 pkt 9 i 10 u.p.z.p., w Studium nie wyznaczono obszarów wymagających zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne oraz nie określono kierunków i zasad kształtowania rolniczej i leśnej przestrzeni produkcyjnej. Ponadto, wbrew wymogom z art. 10 ust. 2a u.p.z.p., w Studium nie wyznaczono stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu oraz występowaniem znaczącego oddziaływania farm fotowoltaicznych na środowisko. Poza tym przeprowadzona procedura uchwalania Studium naruszyła wymogi art. 11 pkt 4 u.p.z.p. poprzez niezachowanie kolejności czynności, które wykonuje wójt gminy po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium, polegających na sporządzeniu projektu studium po rozpatrzeniu wniosków dotyczących studium (art. 11 pkt 1 u.p.z.p.). W tej kwestii skarżący wskazał, że pismo Wójta z dnia 10 lipca 2013 r. zawiera informację, że postanowił on rozpatrzyć także wnioski złożone po terminie. Ponadto ostatni rozpatrzony pozytywnie przez Wójta Gminy Łubniany wniosek nr [...] został złożony w dniu 24 lutego 2014 r., czyli w dniu uzyskania wszystkich wymaganych opinii i uzgodnień oraz opublikowania ogłoszenia na stronie BIP Gminy Łubniany o wyłożeniu projektu Studium do publicznego wglądu. Projekt Studium nie był natomiast ponownie opiniowany i uzgadniany, więc ta część projektu Studium została wprowadzona poza wymaganym trybem, co miało wpływ na ostateczny kształt uchwalonego Studium. Skarżący podniósł też zarzut naruszenia art. 11 pkt 4 u.p.z.p. i § 9 pkt 4 i 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, poprzez brak zgodności pomiędzy rozstrzygnięciem w sprawie rozpatrzenia wniosków dotyczących Studium (art. 11 pkt 1 u.p.z.p.) a uchwalonym Studium w zakresie przeznaczenia terenów. W tym zakresie skarżący wskazał przykłady takich sytuacji. W odpowiedzi na zobowiązanie Sądu, w piśmie procesowym z dnia 26 stycznia 2017 r. organ przedstawił wypis i wyrys Studium z oznaczeniem działek skarżących i ich przeznaczenia oraz informacje dotyczące przeznaczenia przedmiotowych działek w poprzednio obowiązującym Studium z 1999 r. oraz miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z dnia 23 czerwca z 1995 r., Nr VII/35/95. W piśmie z dnia 7 lutego 2017 r., stanowiącym replikę na dodatkowe zarzuty zgłoszone przez A. S., Rada Gminy Łubniany podtrzymała wniosek o oddalenie skargi w całości. Wyjaśniła, że do poruszanych przez skarżącego kwestii odnosi się aktualnie obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego i do tych zapisów odwołuje się zaskarżona uchwała. Rada Gminy wskazała też na postanowienia zawarte w III części Studium - rozdziale 13 i stwierdziła, że brak jest potrzeby wyznaczania dodatkowych obszarów wymagających zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych. Ponadto znaczna część gruntów zalesionych usytuowanych na obszarze gminy jest pod zarządem przedsiębiorstwa Lasy Państwowe i w związku z brakiem stosownego wniosku tego podmiotu, nie zaistniała konieczność, aby w Studium dokonywać zmiany przeznaczenia przedmiotowych obszarów. Rada Gminy podkreśliła też, że studium jest dokumentem o charakterze ogólnym, wyznaczającym kierunki rozwoju gminy, którego zapisy są konkretyzowane dopiero na etapie sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W kwestii zarzucanego naruszenia art. 10 ust. 2a u.p.z.p. Rada podniosła, że na terenie Gminy Łubniany nie są planowane instalacje o mocy przekraczającej 100 kW, zatem nie było konieczności umieszczania w Studium zapisów na temat stref ochronnych wokół farm fotowoltaicznych. Odnośnie zaś do zarzutów dotyczących naruszenia procedury uchwalania Studium w zakresie kolejności podejmowanych czynności argumentowała, że uzyskane opinie - przed rozpatrzeniem wniosków - nie miały istotnego czy wiążącego charakteru. Dalej Rada wywodziła, że przyjęte w Studium przeznaczenie gruntów, czyli kierunki rozwoju przestrzennego wyznaczonych obszarów, w odniesieniu do których składano wnioski, nie stoi w sprzeczności z określoną przez wnioskujących planowaną działalnością i sposobem użytkowania gruntów. Końcowo Rada Gminy zwróciła uwagę, że skarżący w piśmie procesowym z 5 stycznia 2017 r. nie wykazał, aby wskazane uchybienia w jakikolwiek sposób naruszały jego interes prawny. W piśmie z dnia 27 marca 2017 r. organ przedstawił dodatkowe wyjaśnienia w zakresie zapisów zaskarżonego Studium oraz Studium z 1999 r., dotyczących nieruchomości skarżących. Na rozprawie sądowej pełnomocnik skarżącego A. S. podtrzymał wnioski i wywody zawarte w skardze, z tym że wniósł o uchylenie zaskarżonej uchwały z uwagi na upływ 12 miesięcy od daty uchwalenia Studium. Złożył również wniosek o zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Ponowił zarzut braku wymaganych opinii oraz niewłaściwego zawiadomienia mieszkańców o przystąpieniu do sporządzania zmiany Studium, przynajmniej mieszkańców sołectwa [...], wobec braku takiego potwierdzenia. Pełnomocnik skarżących K. S. i J. S. wniósł i wywiódł jak w skardze, modyfikując żądanie i domagając się uchylenia Studium. Wniósł także o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto poparł zarzuty przedstawione przez pełnomocnika skarżącego A. S. Z kolei pełnomocnik organu podtrzymał stanowisko zawarte w odpowiedziach na skargi. Odnosząc się do zarzutu braku ogłoszenia w jednym z sołectw stwierdził, że stosowne ogłoszenia o przystąpieniu do zmiany Studium dokonane były w Biuletynie Informacji Publicznej i w Nowej Trybunie Opolskiej. Skarżący A. S. poparł stanowisko zaprezentowane przez swojego pełnomocnika i wyjaśnił, że w planie są korzystne dla niego zapisy, gdyż grunt oznaczony został symbolem "R" z możliwością zabudowy rolniczej. Wskazał też, że o ile mu wiadomo, to nie było formalnych odmów dotyczących wydania pozwoleń na budowę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Skargi podlegają odrzuceniu. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z kolei w myśl art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a P.p.s.a. W niniejszej sprawie skargi zostały wniesione na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., wedle którego każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Do skarg wnoszonych do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. ma zastosowanie art. 53 § 2 P.p.s.a. (uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie siedmiu sędziów z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OPS 2/07, opubl. ONSAiWSA 2007/3/60). Zgodnie zaś z tym przepisem, skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Jak wynika z akt sprawy, skarżący A. S. dopełnił wymogu wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa, czego dokonał pismem z dnia 10 czerwca 2016 r., doręczonym Radzie w dniu 17 czerwca 2016 r. Rada Gminy Łubniany nie udzieliła odpowiedzi na wezwanie. Skarga została złożona przez skarżącego w dniu 11 sierpnia 2016 r., a więc w wymaganym terminie 60 dni od dnia doręczenia organowi wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Natomiast skarżący K. S. i J. S. wezwali organ do usunięcia naruszenia prawa pismem z dnia 2 września 2016 r. Rada Gminy Łubniany udzieliła odpowiedzi na wezwanie w piśmie z dnia 27 września 2016 r., doręczonym skarżącym w dniu 6 października 2016 r. Skarga została złożona przez skarżących w dniu 4 listopada 2011 r., a więc w wymaganym terminie 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Odnotowania jeszcze wymaga, że zaskarżona uchwała Rady Gminy Łubniany z dnia 29 października 2014 r., Nr XLII/294/14, w sprawie uchwalenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Łubniany stanowi akt organu jednostki samorządu terytorialnego, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a., inny niż określone w art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a., podjęty w sprawie z zakresu administracji publicznej. Do rozważenia pozostaje zatem kwestia legitymacji procesowej skarżących, co wymaga ustalenia, czy będący przedmiotem skargi akt narusza ich prawem chroniony interes lub uprawnienie. Ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r. poz. 658), wprowadzono przepis, na podstawie którego sąd odrzuca skargę jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego (art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a.). Sąd odrzuca skargę postanowieniem, a odrzucenie skargi może nastąpić na posiedzeniu niejawnym (art. 58 § 3 P.p.s.a.). W uzasadnieniu projektu ww. ustawy wskazano, że powyższa zmiana ma na celu dostosowanie przepisów P.p.s.a. do tzw. ustaw samorządowych, które określają przedmiot skargi do sądu administracyjnego, krąg podmiotów posiadających legitymację do wniesienia skargi w tych sprawach i przesłanki tej legitymacji. Zatem, w tym miejscu ponownie odnotować przyjdzie, że w odniesieniu do uchwał organów gmin przesłanki podmiotowe wniesienia skargi określa cyt. wyżej art. 101 ust. 1 u.s.g. Zestawienie tej regulacji i obowiązującego obecnie art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. prowadzi do wniosku, że naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę jest warunkiem wstępnym merytorycznego rozpoznania skargi na akty wymienione w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a. Z kolei niewykazanie przez skarżącego takiego naruszenia stanowi podstawę nie do oddalenia skargi, ale do jej odrzucenia. Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że przepis art. 101 ust. 1 u.s.g., na który powołali się skarżący, wiąże prawo do skargi z naruszeniem interesu prawnego lub uprawnienia. Zaskarżając uchwałę w trybie tej regulacji, trzeba zatem dowieść, że kwestionowany akt, naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na sferę prawno-materialną skarżącego, czyli np. pozbawia go pewnych prawem gwarantowanych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Szczególną cechą tak rozumianego "interesu prawnego" jest przede wszystkim bezpośredniość związku pomiędzy sytuacją danego podmiotu a normą prawa materialnego, z którego wywodzi on swój interes prawny. Natomiast naruszenie tak rozumianego interesu prawnego lub uprawnienia to naruszenie przysługującej podmiotowi z mocy prawa ochrony i następuje wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący. Dla skutecznego wniesienia skargi konieczne jest więc wykazanie, że właśnie wskutek podjęcia zaskarżonej uchwały został naruszony konkretny interes prawny lub uprawnienie skarżącego przez ograniczenie lub pozbawienie go uprawnień wynikających z przysługującego mu prawa. Jak już powiedziano wyżej, niewykazanie przez stronę skarżącą naruszenia własnego interesu prawnego uniemożliwia dokonanie przez Sąd merytorycznej oceny zasadności skargi. Podkreślenia wymaga, że przy ocenie, czy interes prawny lub uprawnienie skarżących zostały naruszone przedmiotową uchwałą podjętą w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, należy mieć na uwadze, iż ustalenia studium nie są adresowane na zewnątrz i - co do zasady - nie kształtują bezpośrednio sytuacji podmiotów spoza systemu administracji publicznej. Z tego względu wykazanie, że uchwała w przedmiocie studium narusza interes prawny lub uprawnienie właścicieli gruntu jest utrudnione. Ponieważ studium nie wywołuje skutków właściwych dla miejscowego planu i nie kształtuje sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości, powoływanie się jedynie na uprawnienia właścicielskie nie wystarcza dla uznania, że doszło do naruszenia interesu prawnego. Nie można bowiem tylko w oparciu o postanowienia studium wywodzić naruszenia interesu prawnego skarżącego, skoro studium nie jest aktem prawa miejscowego, a tylko miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego może skutecznie kształtować i ograniczać korzystanie z prawa własności do nieruchomości. Choć nie można wykluczyć naruszenia interesu prawnego ustaleniami studium, trzeba dostrzegać różnicę pomiędzy studium i planem miejscowym w zakresie bezpośredniości i realności skutku, jaki wywołują oba te akty, co będzie miało wpływ na ocenę istnienia naruszenia interesu prawnego w tej sprawie. Przy czym, to na stronie skarżącej, a nie na sądzie, ciąży obowiązek wykazania, w jaki sposób zaskarżone studium narusza jej własny, indywidualny interes prawny (por. wyrok NSA z dnia 15 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 2813/14, wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu dostępne są na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zauważenia również wymaga, że uchwała w przedmiocie studium nie jest aktem prawa miejscowego, jest aktem polityki, aktem prawa wewnętrznego wiążącym organ stanowiący przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podkreśla się, że studium nie kształtuje sposobu korzystania z własności, ale wiążąc radę gminy przy uchwalaniu planu miejscowego pośrednio może wpływać na interes prawny właścicieli nieruchomości objętych postanowieniami studium. Przyjmuje się zatem, że jedynie inne niż poprzednie przeznaczenie nieruchomości w studium i powiązane z nimi nakazy i zakazy, mogą stanowić o naruszeniu interesu prawnego, przy czym kwestia ta winna podlegać wnikliwemu rozważeniu w konkretnej sytuacji (por. wyrok NSA z dnia 3 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 1869/13). W orzecznictwie akcentuje się też, że nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego (por. wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2014 r., sygn. akt II OSK 1248/13). W rozpoznawanej sprawie skarżący A. S. upatrywał naruszenia własnego interesu prawnego wyłącznie w tym, że na działce stanowiącej jego własność nr a (obręb [...]) nie ma obecnie możliwości wzniesienia obiektu budowlanego (hali) na potrzeby prowadzenia gospodarstwa rolnego. Jak wynika z materiału dokumentacyjnego sprawy, działka skarżącego położona jest częściowo na terenie oznaczonym w Studium symbolem "M", tj. teren zabudowy mieszkaniowej i usług, a częściowo na terenie oznaczonym symbolem "U.P.S", tj. teren usługowy, produkcyjny składów i magazynów. Zgodnie z treścią zaskarżonej uchwały na terenie oznaczonym symbolem "M" jako dopuszczalne zagospodarowanie wskazano m.in. zabudowę służącą prowadzeniu obsługi działalności rolniczej oraz możliwość realizacji małych obiektów do składowania płodów rolnych i urządzeń niezbędnych do prowadzenia gospodarki rolnej. Z kolei na części działki oznaczonej symbolem "U.P.S", jako przeznaczenie podstawowe tego terenu przewidziano m.in. możliwość realizacji obiektów składowania, magazynowania. W ocenie Sądu, z przytoczonych zapisów Studium wynika, że skarżący będzie mógł zrealizować planowane zamierzenie inwestycyjne w postaci hali na potrzeby prowadzonego gospodarstwa rolnego. Dostrzec bowiem trzeba, że omawiane postanowienia Studium nie zostały powiązane z konkretnymi podmiotami je realizującymi, w szczególności nie chodzi tutaj - wbrew twierdzeniom skargi - tylko o podmioty prowadzące profesjonalną działalność w zakresie obsługi rolnictwa. Ponadto, przy tak ogólnym określeniu: "obiekty składowania, magazynowania" Studium nie narzuca konkretnego rodzaju działalności gospodarczej, a więc może to być również działalność rolnicza. Zdaniem Sądu, zapisy kwestionowanego Studium w żaden sposób nie zmieniają również sytuacji prawnej skarżącego w zakresie planowanej inwestycji w porównaniu z postanowieniami poprzednio obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy uchwalonego przez Radę Gminy Łubniany uchwałą z dnia 9 grudnia 1999 r., Nr X/54/99. Odnosząc się do jego postanowień, wskazać przyjdzie, że teren działki skarżącego oznaczony był symbolami: "D", tj. tereny rozwojowe dla mieszkalnictwa i usług dla ludności, oraz "B", tj. obszar rolniczej przestrzeni produkcyjnej. Na terenach rozwojowych dla mieszkalnictwa i usług dla ludności "D" dopuszczalna była realizacja zabudowy mieszkaniowej i usług dla ludności. Jako preferowane przeznaczenie dla tego obszaru przyjęto zabudowę mieszkaniową z obiektami i urządzeniami jej towarzyszącymi oraz usługami dla ludności o charakterze publicznym i komercyjnym. W Studium tym postanowiono też, że podstawą realizacji będzie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uwzględniający aktualne potrzeby, uwarunkowania własnościowe i określający szczegółowe warunki zabudowy oraz zasady zagospodarowania terenów. Natomiast na obszarach rolniczych "B" dopuszczono realizację zabudowy z preferencją zabudowy o charakterze rolniczym oraz usług, które ze względu na uwarunkowania wskazane są do lokalizowania poza terenami zwartej zabudowy (cmentarze, tereny sportu i rekreacji itp.). Z powyższego wynika, że zakres uprawnień skarżącego dotyczących możliwości wybudowania przedmiotowego obiektu nie zmienił się w wyniku uchwalenia zaskarżonego Studium. W ocenie Sądu, za bezzasadne należy zatem uznać obawy skarżącego, że nie będzie mógł zrealizować swoich planów inwestycyjnych. W konsekwencji Sąd uznał, że A. S. nie wykazał, by naruszony został jego indywidulany interes prawny na skutek podjęcia zaskarżonej uchwały. Natomiast, jak już wyjaśniono powyżej, to na skarżącym spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidulanym interesem, ale także zaistniałym naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Jeśli natomiast chodzi o legitymację skargową K. S. i J. S. przypomnienia wymaga, że skarżący naruszenia własnego interesu prawnego upatrywali w braku możliwości realizacji osiedla domków jednorodzinnych na działce stanowiącej ich własność nr b. Z akt sprawy wynika, że działka skarżących jest położona na terenie oznaczonym w Studium symbolem "R", tj. na terenie gruntów ornych, oraz "U.P.S.", tj. na terenie - jak już wcześniej wskazano - usługowym, produkcyjnym, składów i magazynów. W postanowieniach Studium na gruntach ornych "R" dopuszczono następujące zagospodarowanie: budynki i urządzenia służące prowadzeniu działalności rolniczej, w tym silosy rolnicze, płyty gnojowe, obiekty i urządzenia hydrotechniczne związane z ochroną przeciwpowodziową; zalesianie gruntów niskich klas i zdegradowanych; pasy wiatrochronne w celu ochrony gleb przed erozją, zadrzewienia i zakrzewienia śródpolne; cmentarze wraz z urządzeniami i obiektami kubaturowymi towarzyszącymi; zabudowa zagrodowa w gospodarstwach rolnych o powierzchni nie mniejszej niż 15 ha; sieci urządzeń i obiektów infrastruktury technicznej (sieci wod.-kan., stacje transformatorowe, stacje redukcyjne gazu itp.); urządzenia i sieci infrastruktury telekomunikacyjnej w zakresie łączności publicznej, w tym sieci szerokopasmowej; drogi lokalne oraz drogi transportu rolnego; eksploatacja surowców mineralnych na potrzeby lokalne, w przypadku udokumentowania złoża. Natomiast w ograniczeniach zagospodarowania wprowadzono m.in. zakaz zabudowy obiektami niezwiązanymi z produkcją rolną. Z kolei na terenach oznaczonych symbolem "U.P.S." w warunkach zagospodarowania ustalono jako przeznaczenie podstawowe: zakłady usługowe i usługowo-produkcyjne; zakłady produkcji i rzemiosła produkcyjnego; obiekty składowania, magazynowania; zakłady zaplecza technicznego i bazy budownictwa i obsługi rolniczej; bazy komunalne i transportowe; zakłady usług technicznych (stolarskie, ślusarskie, samochodowe itp.); zakłady wydobywania i przerobu kopalin. W ramach uzupełniającego i dopuszczalnego zagospodarowania przewidziano: zaplecza administracyjno-techniczne lub socjalne zakładów; obiekty i urządzenia infrastruktury technicznej; pojedynczych w granicach terenu realizacji inwestycji budynków mieszkalnych jednorodzinnych lub mieszkań towarzyszących, jeśli prowadzona działalność gospodarcza nie powoduje uciążliwości wykluczającej lokalizacje obiektów z pomieszczeniami przeznaczonymi na stały pobyt ludzi bez możliwości wydzielenia jako samodzielnych obiektów; urządzenia obsługi produkcji rolnej; stacje paliw i urządzenia obsługi komunikacji; maszty i stacje przekaźnikowe telefonii komórkowej; zieleń towarzysząca i izolacyjna. W ograniczeniach zagospodarowania wykluczono możliwość lokalizacji nowych zakładów stwarzających zagrożenie wystąpienia poważnych awarii oraz działalności, która zagraża zanieczyszczeniom wód podziemnych lub może powodować przekroczenia standardów jakości środowiska poza terenem, do którego prowadzący działalność ma tytuł prawny oraz zakaz składowania odpadów z działalności produkcyjnej i usługowej. W Studium z 1999 r. przedmiotowy teren oznaczony był symbolem "C", tj. teren rozwojowy dla działalności gospodarczej - lokalizacja obiektów produkcyjno-usługowych. Na terenie tym zgodnie ze studium z 1999 r. można było lokalizować funkcję produkcyjno-wytwórczą, jak: zakłady przemysłowe wraz z zapleczem administracyjno-socjalnym, składy, magazyny, hurtownie artykułów spożywczych i przemysłowych, bazy budowlane i transportowe, zakłady rzemieślnicze różnych branży, obiekty dla wystaw i targów, urządzenia infrastruktury technicznej, bazy gospodarki komunalnej. Planowane w granicach obszaru inwestycje mogły być realizowane przez wielu inwestorów, niezależnie od siebie. Podstawą realizacji inwestycji był miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego określający szczegółowe warunki zabudowy i zasady zagospodarowania terenu. Na istniejących, jak i projektowanych terenach działalności inwestycyjnej, wykluczono lokalizowanie obiektów szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi, a także inwestycji mogących pogorszyć stan środowiska przekraczających dopuszczalne normy wynikające z przepisów szczególnych dotyczących ochrony i kształtowania środowiska przyrodniczego i zdrowia ludzi. Zdaniem Sądu, analiza przytoczonych zapisów prowadzi do wniosku, że zakaz pożądanej przez skarżących zabudowy wynika zarówno z postanowień zaskarżonego Studium, jak i Studium z 1999 r. Dodać jeszcze można, że zakaz realizacji planowanej inwestycji wynika także z postanowień aktualnie obowiązującego miejscowego planu, gdzie teren oznaczony symbolem "R" chroniony jest przed zainwestowaniem niezwiązanym z produkcją rolną. Stwierdzić zatem przyjdzie, że zakaz w zakresie planowanego przez skarżących zamierzenia (osiedle domków jednorodzinnych) obwiązywał również przez podjęciem zaskarżonej uchwały. Tak więc, wbrew twierdzeniom skarżących, ich sytuacja prawna nie zmieniła się w wyniku uchwalenia zaskarżonego Studium i nadal jest kreowana przez zapisy obowiązującego planu miejscowego. Innymi słowy, zapisy Studium nie pozbawiły, ani też nie wprowadziły nowych ograniczeń w zakresie praw, na które powołują się skarżący, co oznacza, że ich interes prawny nie został naruszony zaskarżonym aktem. Natomiast samo sprzeciwianie się rozwiązaniom przyjętym w Studium, które nie są zgodne z oczekiwaniami właściciela nieruchomości, nie wystarczy do uznania, że doszło do naruszenia interesu prawnego skarżących (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 11 września 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 442/14). W tych okolicznościach, skoro skarżący nie wykazali naruszenia ich interesu prawnego lub uprawnienia, to Sąd nie badał zasadności zarzutów nakierowanych na wadliwości zaskarżonej uchwały w zakresie procedury, jak i zasad jej uchwalenia. Dopiero bowiem uznanie, że w sprawie doszło do naruszenia interesu prawnego, umożliwia dokonanie merytorycznej oceny zaskarżonej uchwały (por. wyrok NSA z dnia 3 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 1869/13). Ponadto podkreślenia wymaga, że zarzuty skarżących w powyższym zakresie nie zostały podniesione w kontekście naruszenia ich interesu prawnego, ale łączono je z obiektywną wadliwością Studium. Natomiast, jak jednolicie przyjmuje się w orzecznictwie, skarga złożona w trybie art. 101 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Uruchamiana w trybie powyższego przepisu kontrola sądowa może być zatem wszczęta jedynie przez podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone (por. wyroki NSA z dnia: 23 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2451/11 i 15 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 2813/14). Dodać jeszcze można, że zagadnieniem legitymacji skargowej z art. 101 u.s.g. dwukrotnie zajmował się Trybunał Konstytucyjny, który w uzasadnieniu wyroku z 4 listopada 2003 r. (SK 30/02, OTK-A 2003/8/84) i z 16 września 2008 r. (SK 76/06, OTK-A 2008/7/121) wskazał, że skarga na podstawie art. 101 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, a podstawą zaskarżenia jest niezgodność uchwały z prawem i równocześnie naruszenie przez nią konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy. W tym stanie rzeczy, mając na uwadze powoływany już wyżej art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a., nakazujący odrzucić skargę z uwagi na niewykazanie, że interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a., zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego, skargę A. S., K. S. oraz J. S. należało odrzucić i orzec jak w punkcie 1 sentencji. Orzeczenie o zwrocie uiszczonych przez skarżących wpisów od skarg (punkt 2 sentencji) uzasadnia art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a.