II SA/Op 463/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Janowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Teresa Cisyk Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 października 2016 r. sprawy ze skargi R. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 25 lipca 2016 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o nieprawidłowym oznakowaniu miejsca postojowego oddala skargę. Wnioskiem z dnia 4 marca 2016 r. R. P. zwrócił się do Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg w Opolu o wydanie zaświadczenia o nieprawidłowym oznakowaniu miejsca postojowego w strefie płatnego parkowania w Opolu przy ul. Piastowskiej 18, z uwagi na brak znaków poziomych wymaganych przepisami rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 23 września 2013 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków umieszczania na drogach. Wyjaśnił, że wnosi o wydania zaświadczenia w związku z nałożeniem na niego w dniu 5 maja 2015 r. opłaty dodatkowej za postój pojazdu marki Renault o nr rej. [...] w podanym miejscu. Postanowieniem z dnia 27 kwietnia 2016 r., nr [...], Zastępca Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg w Opolu, działający z upoważnienia Prezydenta Miasta Opola, odmówił wydania żądanego zaświadczenia. Argumentował, że zaświadczenie jest aktem wiedzy organu i nie ma charakteru prawotwórczego, dlatego też nie może potwierdzić legalności znaku drogowego. Odnotował, że w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 25 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Ol, został wyrażony taki pogląd, z którym organ w pełni się zgadza. W zażaleniu na ww. postanowienie R. P. zarzucił, że zostało ono wydane z naruszeniem art. 77 § 1 w związku z art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego. Podniósł, że powołane przez organ orzeczenie dotyczy działania organów Policji, które "nie prowadzą ewidencji, rejestrów, nie posiadają innych danych, które mogłyby potwierdzać okoliczności, których stwierdzenia w drodze zaświadczenia domagał się skarżący, tj nieprawidłowości w ustawieniu znaków drogowych na obszarze działania danej jednostki Policji". Podkreślił, że Miejski Zarząd Dróg ma dostęp do ewidencji oraz, że do jego obowiązków należy prawidłowe oznakowanie miejsc postojowych w strefie płatnego parkowania, zatem ma możliwość stwierdzenia stanu faktycznego, a więc, czy w rzeczywistości w danym miejscu jest oznakowanie poziome. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a, postanowieniem z dnia 25 lipca 2016 r, nr [...], utrzymało w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy, na wstępie przytoczył odpowiednie regulacje Działu VII ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 z późn. zm., dalej K.p.a.) odnoszące się do kwestii wydawania zaświadczeń – art. 217, art. 218 i art. 219. Wskazał, że R. P. upatruje swój interes prawny w uzyskaniu zaświadczenia o nieprawidłowym oznakowaniu miejsca postojowego w strefie płatnego parkowania w Opolu przy ul. Piastowskiej 18., w związku z nałożeniem na niego w dniu 5 maja 2015 r. opłaty dodatkowej za postój pojazdu marki Renault , nr rej. [...]. Wyjaśnił, że zgodnie z art. 13 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 460 z późn. zm.) korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania. Opłatę tę, stosownie do art. 13b ust 1 ww. ustawy pobiera się za postój pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania w wyznaczonym miejscu, w określone dni robocze, w określonych godzinach lub całodobowo. Za nieuiszczenie tych opłat pobiera się opłatę dodatkową, która podlega przymusowemu ściągnięciu w trybie określonym w w przepisach o postępowaniu egzekucyjnym w administracji – art. 13f ust 1 i art 40d ust. 2 ustawy o drogach publicznych. Następnie, Samorządowe Kolegium podkreśliło, że postępowanie o wydanie zaświadczenia ma charakter uproszczony, jest w znacznym stopniu odformalizowane, nie jest postępowaniem jurysdykcyjnym. Zaświadczenie nie mieści się w katalogu aktów administracyjnych, będąc przejawem wiedzy, nie zaś woli organu administracji publicznej. Wydanie zaświadczenia jest urzędowym potwierdzeniem, w formie pisemnej, obiektywnie istniejącego stanu rzeczy – faktycznego lub prawnego. Kolegium akcentowało, że zaświadczenie w rozumieniu K.p.a. potwierdza stan ustalony, jest wyłącznie przejawem tego co znajduje się w źródłach, na których bazuje organ wydający zaświadczenie. W związku z tym, zakresem poza pojęcia zawartego w art. 218 § 1 K.p.a. "dane znajdujące się w posiadaniu" powstaje sytuacja, w której dane te są wynikiem oceny prawnej. Taka analiza w postępowaniu o wydanie zaświadczenia jest niedopuszczalna jako kształtująca stan prawny. Z tych względów, według Kolegium, zaświadczenie nie może rozstrzygać o prawach i obowiązkach oraz nie może tworzyć nowej sytuacji prawnej, zaś analizy, wykładni zastosowania przepisów prawa może dokonać jedynie właściwy w sprawie organ, w formie rozstrzygnięcia co do istoty sprawy (decyzji lub postanowienia), podejmowanego w określonym stanie faktycznym oraz we właściwym temu stanowi trybie postępowania i na odpowiednim jego etapie, np. w drodze wniesienia zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej. W przekonaniu SKO, oczekiwane przez R. P. stwierdzenie w drodze zaświadczenia, że miejsce postojowe zostało wyznaczone nieprawidłowo, stanowi wystąpienie do organu o "rozstrzygnięcie" w sprawie posiadającej konkretny stan faktyczny. Podkreśliło Kolegium, że właściwie realizacja żądania wnioskodawcy sprowadza się do dokonania oceny prawnej, a stan ten nie wynika z prowadzonych przez organ zasobów (ewidencji, rejestrów bądź innych danych). Dodatkowo odnotowało, że wynikająca z art. 218 § 2 K.p.a. możliwość przeprowadzenia przed wydaniem zaświadczenia postępowania wyjaśniającego "w koniecznym zakresie" nie może być rozumiana jako tworzenie na etapie postępowania o wydanie zaświadczenia podstawy do wystawienia zaświadczenia. Reasumując, Samorządowe Kolegium Odwoławcze przyjęło, że w obowiązującym porządku prawnym nie istnieje podstawa prawna, która pozwalałaby organowi administracji publicznej, w granicach jego właściwości, wydać zaświadczenie o treści żądanej przez wnioskodawcę. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu R. P. żądał uchylenia postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 25 lipca 2016 r. oraz poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji, zobowiązania tego organu do wydania zaświadczenia w terminie 7 dni od dnia dostarczenia organowi akt sprawy, a także zasądzenia kosztów postępowania. Przedstawił stan faktyczny sprawy, w tym przytoczył złożone przez niego żądanie zawarte we wniosku z 4 marca 2016 r. oraz wydane w sprawie rozstrzygnięcia podjęte przez organy obu instancji. Następnie zwrócił uwagę, że do Miejskiego Zarządu Dróg w Opolu w dniu 5 maja 2016 r. skierował kolejny wniosek o wydanie zaświadczenia "o stanie oznakowania" miejsc postojowych na ul. Piastowskiej w Opolu. W odpowiedzi otrzymał, w dniu 9 maja 2016 r., zaświadczenie, w którym organ stwierdził: "miejsca postojowe wyznaczone są jako zatoka postojowa zgodnie z rozporządzeniem Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 23 września 2013 r. (Dz. U. nr 43, poz. 430), w związku z tym nie są oznakowane znakami poziomymi P-18. Również organ stwierdził, że "miejsca postojowe na ul. Piastowskiej nie są oznakowane znakami poziomymi zgodnie z rozporządzeniem". Nadmienił, że organ nie odniósł się do faktu nałożenia obowiązku wyznaczenia miejsca postojowego znakami poziomymi P-18, który to obowiązek nałożony został w rozporządzeniu z z 23 września 2013 r. Z powyższego, w ocenie skarżącego, wynika niezrozumiałe działanie organu, który "chętnie wydaje zaświadczenie wraz z oceną stanu prawnego, jeśli mają one potwierdzić stanowisko przyjęte przez organ co do oznakowania miejsca postojowego, jednak odmawia wydania zaświadczenia, jeśli ma ono dotyczyć stanu prawnego innego niż wyrażonej przez organ" . W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym akcie. Odnosząc się do wywodów skargi stwierdził, że wydanie w dniu 9 maja 2016 r. przez Zastępcę Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg w Opolu zaświadczenie nr [...], nie ma znaczenia dla oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wskazane przez stronę zaświadczenie dotyczy bowiem żądania wniesionego niezależnie od wniosku z 4 marca 2016 r., który zainicjował postępowanie zakończone skarżonym postanowieniem. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnić należy, iż zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów, wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm.) - dalej: P.p.s.a., sprawowana jest przez sądy administracyjne wedle kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, lub ewentualnie ustalenie, że decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 lit. a-c P.p.s.a.). Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Wykładnia powołanego przepisu wskazuje, że Sąd ma nie tylko prawo, ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Z drugiej jednak strony, granicą praw i obowiązków Sądu, wyznaczoną w art. 134 § 1 P.p.s.a. jest zakaz wkraczania w sprawę nową. Granice te zaś wyznaczone są dwoma aspektami, mianowicie: legalnością działań organu oraz całokształtem aspektów prawnych tego stosunku prawnego, który był objęty treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. Należy również wskazać, że w myśl art. 119 pkt 3 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że jej zarzuty nie są zasadne i skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W rozpoznawanej sprawie podstawę prawną rozstrzygnięcia organu stanowił art. 219 K.p.a., zgodnie z którym odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie, następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Zgodnie z art. 217 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. W myśl § 2 tego przepisu zaświadczenie wydaje się opierając się o dwie odrębne przesłanki: pkt 1 - jeżeli przepis prawa wymaga potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego lub pkt 2 - gdy osoba ubiegająca się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Jeśli chodzi o drugi przypadek, który ma miejsce w niniejszej sprawie, organ administracji obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (art. 218 § 1 K.p.a.). Organ administracji może przed wydaniem zaświadczenia przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (art. 218 § 2 K.p.a.). Jednakże prowadzenie takiego postępowania wyjaśniającego opierać się może jedynie na danych zawartych w posiadanej przez organ dokumentacji. Zatem, postępowanie w sprawach wydawania zaświadczeń stanowi rodzaj uproszczonego i w znacznym stopniu odformalizowanego postępowania o charakterze administracyjnym. W rozpoznawanej sprawie skarżący wnioskiem z dnia 4 marca 2016 r., powołując się na art. 217 § 2 pkt 2 K.p.a., wniósł o wydanie "zaświadczenia o nieprawidłowym oznakowaniu miejsca postojowego w Strefie Płatnego Parkowania przy ulicy Piastowskiej w Opolu nr 18". Nadto domagał się wydania zaświadczenia, że "oznakowanie tego miejsca poprzez brak znaków poziomych nie spełnia wymogów zawartych w rozporządzeniu Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 23 września 2013 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach, Dz. U. z 2013 r., poz. 1326, dokładnie wymogów nałożonych w § 1 pkt 1: w strefie oznakowanej znakiem D-44 miejsca dla postoju pojazdu samochodowego wyznacza się znakami pionowymi określonymi w pkt 5.2.18 oraz znakami poziomymi określonymi w załączniku nr 2 do rozporządzenia w pkt 5.2.4; pkt 5.2.5.; pkt 5.2.6 i pkt 5.2.9.2". Zaznaczył, że o wydanie zaświadczenia o wskazanej treści wnosi w związku z nałożeniem w dniu 5 maja 2015 r. opłaty dodatkowej nr [...], na pojazd marki Renault, nr rej. [...]. W ocenie Sądu, Dyrektor Miejskiego Zarządu Dróg w Opolu, trafnie wskazał, iż żądanie skarżącego wykracza poza zakres przedmiotowy postępowania w sprawie wydania zaświadczenia. W istocie bowiem zmierza do uzyskania oceny prawnej zatwierdzonej organizacji ruchu na określonym odcinku ul. Piastowskiej w Opolu, a więc aktu woli organu, a nie aktu wiedzy. Sprecyzowane we wniosku z dnia 4 marca 2016 r. żądanie wyraźnie oznacza, iż intencją wnioskodawcy było uzyskanie od organu stwierdzenia, że oznakowanie miejsc parkingowym na drodze publicznej było nieprawidłowe i pozostawało w sprzeczności z przywołanymi przez stronę przepisami. Tymczasem podkreślić przyjdzie, że zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego, nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Nie jest zatem dopuszczalne dokonywanie, w trybie dotyczącym wydawania zaświadczeń, jakichkolwiek ustaleń faktycznych i ocen prawnych niewynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów, bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Zaakcentować należy, iż wydanie zaświadczenia jest czynnością materialno-techniczną. Zaświadczenie nie przyznaje, nie stwierdza, nie uznaje uprawnień ani obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zaświadczenie potwierdza jedynie informacje posiadane przez organ, przy czym poświadczane informacje muszą być oczywiste i bezspornie wynikać z prowadzonych przez organ rejestrów, ewidencji, czy innych będących w jego posiadaniu danych. Zaświadczeniem są natomiast te akty, które potwierdzają istnienie uprawnień i obowiązków określonych uprzednio indywidualnym aktem prawnym, a także oparte tylko na akcie generalnym, ale wówczas, gdy sytuacja jest jasna i nie wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i rozstrzygania deklaratoryjnym aktem prawnym, aktem woli (por. Z.R. Kmiecik, Charakter prawny zaświadczenia, str. 60-61). Podobnie Wojciech Chróścielewski podkreśla, że różnica między decyzją deklaratoryjną a zaświadczeniem polega na tym, iż w przypadku decyzji takie wiążące ustalenie czy podciągnięcie stanu faktycznego pod normy prawne ma miejsce, gdy wymaga tego konkretny przepis prawa. Na ogół zachodzi to wówczas, gdy okoliczności związane z powstaniem skutków prawnych są niejasne, ich istnienie może budzić wątpliwości lub wokół ich powstania istnieje spór. Zaświadczenie wydaje się natomiast, gdy fakt powstania takich skutków prawnych jest oczywisty i organ nie musi o niczym rozstrzygać (W. Chróścielewski (w:) W. Chróścielewski, J.P. Tarno, Postępowanie, 2011, s. 261, a także wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 1148/10, LEX nr 1083548). Jak już wskazano, nie jest dopuszczalne dokonywanie, w trybie dotyczącym wydawania zaświadczeń, jakichkolwiek ustaleń faktycznych, ocen prawnych niewynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów, bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Podobnie zaświadczenie wydaje się natomiast, jedynie wtedy gdy fakt powstania skutków prawnych jest oczywisty i organ nie musi o niczym rozstrzygać tak: wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2011 r., II OSK 1148/10, LEX nr 1083548. W konsekwencji powyższych uwag powiedzieć przyjdzie, że przychylenie się do wniosku strony przez organ i wydanie zaświadczenia oznaczałoby, iż organ postąpiłby wbrew treści i ratio legis przepisu art. 217 K.p.a. Wydając bowiem zaświadczenie w odpowiedzi na wniosek strony, podjąłby próbę oceny stanu faktycznego w zakresie realizacji wykonanego oznakowania na jezdni miejsc parkingowych - w zakresie zgodności z rozporządzeniem Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 23 września 2013 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach (Dz. U. z 2013 r., poz. 1326), takie zaś postępowanie w świetle normy art. 218 K.p.a. jest niezgodne z prawem. Organ bowiem w tym trybie, jak już powiedziano, może jedynie wydawać zaświadczenia wynikające z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów, bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Tymczasem zarządca drogi nie prowadzi żadnego rejestru, w którym ewidencjonowałby dane żądane przez skarżącego sprowadzające się do potwierdzenia prawidłowego bądź nieprawidłowego oznakowania miejsc postojowych. Zdaniem Sądu, treść wniosku o wydanie zaświadczenia o żądanej treści nie obligowała organu do wydania zaświadczenia zarówno po myśli art. 217 § 1 jak § 2 pkt 2 K.p.a., żaden bowiem z przypadków wskazanych w tych przepisach nie zaistniał w sprawie obligujących organ administracji publicznej do wydania zaświadczenia po myśli tej regulacji. Stąd bezwzględnie należało uznać za słuszne wyjaśnienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, w których wskazuje, że organ pierwszej instancji nie prowadzi rejestrów miejsc parkingowych wykonanych zgodnie lub niezgodnie prawem. Zaś jedynie tylko w przypadku ich prowadzenia organ byłby zobowiązany do wydania zaświadczenia po myśli art. 217 K.p.a. Wobec przedstawionych powyżej okoliczności, Sąd stwierdził, że zaskarżone orzeczenie nie narusza prawa, dlatego stosownie do przepisów art. 151 P.p.s.a., skargę oddalił, orzekając jak w sentencji w trybie określonym w art. 119 pkt 3 P.p.s.a.