II SA/Op 464/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz (spr.) Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz Protokolant St. sekretarz sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 listopada 2014 r. sprawy ze skargi I. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 28 marca 2014 r., [...] w przedmiocie podziału nieruchomości 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Niemodlina z dnia 18 października 2013 r., nr [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu na rzecz skarżącej I.P. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi wniesionej przez I. P. była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 28 marca 2014 r. utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Niemodlina z dnia 18 października 2013 r. zatwierdzającą projekt podziału działki nr a z k.m. [...], obrębu [...] na działki o numerach b, c, d i rozstrzygająca jednocześnie, że działka nr b wydzielona na poszerzenie drogi publicznej, gminnej [...] przechodzi z mocy prawa na własność Gminy [...], Wydanie zaskarżonych aktów administracyjnych poprzedziło postępowanie o następującym przebiegu. Postanowieniem z dnia 27 stycznia 2012 r. Burmistrz Niemodlina zaopiniował pozytywnie wstępny projekt podziału nieruchomości I. P. Wnioskiem z dnia 5 lutego 2013 r. I. P. wystąpiła do Burmistrza Niemodlina o wydanie decyzji zatwierdzającej projekt podziału działki nr a obręb [...] na działki o numerach b, c, d oraz ustanowienie służebności drogowej na działce nr b dla działek o numerach c i d. Decyzją z dnia 18 października 2013 r. Burmistrz Niemodlina, działając na podstawie art. 93, art. 96 ust. 1 i art. 99 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zatwierdził projekt podziału działki nr a na działki b, c, d. W uzasadnieniu organ I instancji zaznaczył, że projekt podziału jest zgodny z postanowieniem tegoż organu z dnia 27 stycznia 2012 r. opiniującym wstępny projekt podziału w zakresie zgodności z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Wskazał, że nowopowstała działka nr b oznaczona zgodnie z podaniem symbolem 06KX, stanowi ciąg pieszo-jezdny, który wydzielono w celu poszerzenia drogi gminnej. Dlatego zgodnie z art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami działka ta przechodzi z mocy prawa na własność Gminy [...], z dniem w którym decyzja stanie się ostateczna. Zaznaczył, że nowowowydzielone działki nr c i d posiadają dostęp do drogi publicznej przez działkę e będącą drogą wewnętrzną i stanowiącą własność Gminy [...]. W odwołaniu od tej decyzji I. P. wniosła o jej uchylenie zarzucając błędne przyjęcie, że nowowydzielone działki mają dostęp do drogi publicznej oraz naruszenie art. 93 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez pominięcie w zatwierdzonym planie podziału drogi publicznej umieszczonej w planie przestrzennego zagospodarowania. Według odwołującej się, ustawa nie przewiduje aby dostęp do drogi publicznej był realizowany przez inną działkę. Zaskarżoną decyzją z dnia 28 marca 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Niemodlina. W uzasadnieniu organ podniósł, że ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U z 2014 poz. 518, dalej zwana ustawą lub u.g.n) nie zawiera ustawowej definicji "dostępu do drogi publicznej". W art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2012 poz. 647 ze zm.) dostęp do drogi publicznej został określony jako bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Zgodnie z art. 93 ust. 3 u.g.n podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej; za dostęp do drogi publicznej uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem. Nie ustanawia się służebności na drodze wewnętrznej w przypadku sprzedaży wydzielonych działek gruntu wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną. Przepisu nie stosuje się w odniesieniu do projektowanych do wydzielenia działek gruntu stanowiących części nieruchomości, o których mowa w art. 37 ust. 2 pkt 6. Orzecznictwo sądów administracyjnych wskazuje, iż dostęp do drogi publicznej należy rozumieć możliwie jak najszerzej, tym niemniej warunek dostępu do drogi publicznej można uznać za spełniony tylko wtedy, gdy na przedmiotową działkę można dostać się z drogi publicznej zgodnie z prawem. Ustawodawca nie stawia przy tym wymagań co do rodzaju tego dostępu, czy ma być to droga, ścieżka (vide: wyrok WSA w Warszawie z 5 października 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 1408/2011, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym niezbędnym warunkiem dopuszczalności dokonania podziału jest zapewnienie wydzielanym działkom gruntu dostępu do drogi publicznej. Zapewnienie dostępu do drogi publicznej wiąże się więc z faktem, iż wydzielona działka gruntu może się stać w przyszłości odrębną nieruchomością, a wtedy jej samodzielne zagospodarowanie bez dostępu do drogi publicznej nie będzie możliwe. Zapewnienie dostępu do drogi publicznej przejawia się przede wszystkim w przyleganiu wydzielonej działki gruntu do działki drogowej drogi publicznej z możliwością uzyskania do niej zjazdu, co stanowi wtedy dostęp bezpośredni. Ponadto organ wskazał, że wbrew twierdzeniom zawartym w odwołaniu, powołany przepis art. 93 ust. 3 u.g.n., ani żaden inny przepis tej ustawy, nie wymaga, aby dostęp do drogi publicznej odbywał się w sposób bezpośredni (np. poprzez graniczenie działki z drogą) może odbywać się zatem w sposób pośredni np. poprzez drogę wewnętrzną - jak w przedmiotowej sprawie. Zgodnie z zapisami uchwały Rady Miejskiej nr V/30/98 z dnia 29 grudnia 1998 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów budownictwa jednorodzinnego w [...] przy ul. [...] (Dz. Urz. Woj. Opolskiego z 1999 r. Nr 7, poz. 20), zwanego dalej uchwałą, jedna z nowopowstałych w wyniku podziału działek, tj. nr działka b, przeznaczona jest na poszerzenie ciągu pieszo-jezdnego oznaczonego symbolem 06KX. Tym samym z dniem gdy decyzja podziałowa z 18 października 2013 r. stanie się ostateczna (od chwili doręczenia niniejszego rozstrzygnięcia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu) z mocy prawa stanie się własnością Gminy [...], stosownie do art. 98 ust. 1 u.g.n. W konsekwencji pozostałe nowopowstałe działki, tj. nr c i nr d będą graniczyć z działką o przeznaczeniu jako ciąg pieszo- jezdny (działka nr b), która stanowić będzie poszerzenie terenu przeznaczonego jako droga publiczna, zgodnie z danymi zawartymi w ewidencji gruntów i budynków, tj. działki nr f i e. Zauważyć przy tym należy, że również fragment działki nr e, który w załączniku nr 1 do decyzji z 18 października 2013 r. został opisany jako "propozycja lokalizacji służebności na działce nr e", zgodnie z wyrysem z mapy ewidencyjnej z 21 listopada 2013 r. jest użytkiem drogowym. Jak wskazano w decyzji z 18 października 2013 r. działka ta "stanowi drogę wewnętrzną użytku publicznego", należącą do Gminy [...]. Tym samym działki nr c i d mają dostęp do drogi publicznej (ul. [...]) poprzez działki nr f, nr b i nr e będące drogą wewnętrzną, co stanowi spełnienie wymogu z art. 93 ust. 3 u.g.n. Nadto ustawodawca wymaga, aby podział był zgodny z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zarówno pod względem przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu, stosownie do art. 93 ust. 1 i 2 u.g.n. Oznacza to, że przy zatwierdzaniu i opiniowaniu projektu podziału organ zobowiązany jest przed wszystkim uwzględnić przeznaczenie terenu określone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i z tego punktu widzenia ocenić, czy projekt podziału nieruchomości realizuje to przeznaczenie, a także czy służy temu przeznaczeniu. Taka ocena powinna dotyczyć całości nieruchomości, to jest każdej z działek, która miałaby powstać w wyniku podziału (vide: wyrok WSA w Warszawie z 27 czerwca 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 2355/05). W przedmiotowej sprawie Burmistrz Niemodlina postanowieniem z 27.01.2012 r. pozytywnie zaopiniował wstępny projekt podziału działki nr a pod względem zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Natomiast zatwierdzony decyzją tego organu z 18 października 2013 r. projekt podziału działki nr a na działki nr b, nr c i nr d jest zgodny ze wstępnym projektem zaopiniowanym postanowieniem z 27 stycznia 2012 r. Według organu, podział działki nr a, k.m. [...] jest zgodny z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który przewiduje, że część działki oznaczona jest symbolem RP (teren użytków rolnych pól i łąk), MN1 (projektowana zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna) oraz 06KX (ciąg pieszo-jezdny). Tym samym wobec zapewnienia powyższego warunku, jak i faktu, że nowo powstałe działki mają zapewniony dostęp do drogi publicznej, Burmistrz Niemodlina w sposób zasadny zatwierdził podział decyzją z 18 października 2013 r., bowiem spełniał on wymagania wynikające z art. 93 ust. 3 u.g.n. Działki nr c i nr d posiadają dostęp do drogi publicznej (działka nr g) poprzez działkę e, co wynika z całokształtu materiału zebranego przez organ I instancji, wobec czego, w ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu, brak było konieczności ustanowienia służebności drogi na fragmencie działki e w trybie art. 99 u.g.n. W chwili obecnej ten fragment jest już użytkowany jako droga wewnętrzna o charakterze publicznym (własność Gminy [...]. W skardze wniesionej do WSA w Opolu I. P. zarzuciła naruszenie prawa materialnego, w szczególności art. 93 ust. 3 u.g.n. przez jego niewłaściwą wykładnię polegającą na stwierdzeniu, że dostęp do drogi publicznej może odbywać się w sposób pośredni oraz naruszenie art. 93 ust. 3 w zw. z art. 99 u.g.n. polegające na jego niezastosowaniu i brak ustanowienia służebności drogowej zapewniającej dostęp do drogi publicznej dla nowowydzielonych działek c i d. Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organu odwoławczego i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skarżąca, odwołując się do kilku orzeczeń sądów administracyjnych wywodziła, że brzmienie normatywne art. 93 ust. 3 u.g.n. jednoznacznie wskazuje, że dostęp do drogi publicznej powinien być określony według konkretnych, ustawowo uregulowanych sposobów. Ustawa wymaga w pierwszej kolejności aby był to dostęp bezpośredni, a dopiero w następnej, by był to dostęp przez wydzielenie drogi wewnętrznej z ustanowieniem służebności, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem należy rozważyć ustanowienie służebności drogi. Z kolei zapis art. 99 u.g.n., zdaniem skarżącej wskazuje, że ustanowienie służebności drogowej zapewniającej dostęp do drogi publicznej ma nastąpić nie na cudzym gruncie lecz na gruncie wchodzącym w skład nieruchomości podlegającej podziałowi. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie odwołując się do argumentów zawartych w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1269 ze zmianami) Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na podstawie art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012, poz. 270 ze zm. ) dalej zwana w skrócie P.p.s.a. sądy administracyjne sprawuja kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie (§1). Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (§ 2 ). Ponadto na podstawie art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zestawiając treść art. 93 ust. 3 cyt. ustawy o gospodarce nieruchomościami z treścią art. 99 powyższej ustawy wskazać należy, że na organ administracji publicznej rozstrzygający sprawę podziału nieruchomości nałożony zostaje obowiązek orzeczenia, w treści decyzji podziałowej warunku, w przypadku jej zbycia, ustanowienia służebności na działkach stanowiących drogi wewnętrzne, przez które zapewniony jest dostęp do drogi publicznej. Dyspozycja art. 99 ustawy jest skierowana do organów administracji publicznej, następnie zaś do stron przyszłej umowy zbywającej własność. Sąd podkreśla, że jakkolwiek obowiązek ustanowienia służebności ma charakter warunkowy, odnosząc się wyłącznie do przyszłego ewentualnego zbycia własności wydzielonej nieruchomości, to jednakże brak orzeczenia w powyższym zakresie w treści decyzji podziałowej stanowi naruszenie przepisów prawa dotyczących zasad podziału nieruchomości. Rozstrzygnięcie, o którym mowa w art. 99 ustawy ma bowiem charakter bezwzględny, służący ochronie interesu nabywcy wydzielonej nieruchomości. Dopuszczenie możliwości zbycia nieruchomości bez zapewnienia jej dostępu do drogi publicznej powodowałoby w istocie uniemożliwienie zrealizowania na niej jakiejkolwiek zabudowy, co jest nie do pogodzenia z zasadami wykładni funkcjonalnej ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz z celem postępowania podziałowego. Odnośnie zarzutów skargi należy wskazać, iż niezbędnym warunkiem dopuszczalności dokonania podziału jest zapewnienie wydzielanym działkom gruntu dostępu do drogi publicznej. Kryterium zapewnienia dostępu do drogi publicznej pozostaje w sferze zapewnienia możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu, skoro dostęp do drogi publicznej jest warunkiem dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy w przypadku braku planu miejscowego, jak również wymogiem dopuszczalności realizacji inwestycji budowlanych. Zapewnienie dostępu do drogi publicznej wynika stąd, iż wydzielona działka gruntu może się stać w przyszłości odrębną nieruchomością, a wtedy jej samodzielne zagospodarowanie bez dostępu do drogi publicznej nie będzie możliwe. Zapewnienie dostępu do drogi publicznej przejawia się przede wszystkim w przyleganiu wydzielonej działki gruntu do działki drogowej drogi publicznej z możliwością uzyskania do niej zjazdu, co stanowi wtedy dostęp bezpośredni. Możliwe jest również zapewnienie dostępu do drogi publicznej w sposób pośredni, poprzez wydzielenie w ramach podziału nieruchomości działki gruntu pod drogę wewnętrzną mającą połączenie z drogą publiczną, do której to drogi wewnętrznej będą przylegać pozostałe działki gruntu wydzielone w ramach podziału, i wtedy dostęp ten będzie oparty na ustanowieniu służebności drogi koniecznej na drodze wewnętrznej dla każdej z wydzielonych działek gruntu albo na zbyciu udziału w prawie do działki drogi wewnętrznej podmiotowi, na rzecz którego dokonuje się zbycia działki gruntu przylegającej do drogi wewnętrznej. Pośredni dostęp do drogi publicznej może być również zapewniony bez wydzielania działki gruntu pod drogę wewnętrzną poprzez ustanowienie służebności dla działek gruntu nieprzylegających do drogi publicznej na działkach gruntu, które do takiej drogi przylegają. Ten sposób pośredniego zapewnienia dostępu do drogi publicznej wiąże się jednak ze zbyciem wydzielonej działki gruntu na rzecz innego podmiotu, co oznacza, iż prawne zapewnienie tego dostępu następuje dopiero przy zbywaniu wydzielonych działek gruntu, w wyniku którego to zbycia działki te stają się odrębnymi nieruchomościami. Nie można ustanowić służebności drogi koniecznej dopóty, dopóki właścicielem lub użytkownikiem wieczystym wszystkich wydzielonych w ramach podziału działek gruntu pozostaje ten sam podmiot, ponieważ podmiot ten ma dostęp do drogi publicznej ze wszystkich wydzielonych działek gruntu w ramach wykonywania ich własności lub prawa użytkowania wieczystego. Na etapie ewidencyjnego podziału nieruchomości należy zatem określić jedynie faktyczną możliwość zapewnienia tego dostępu do drogi publicznej poprzez wydzielenie drogi wewnętrznej z zastrzeżeniem w decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości warunku ustanowienia określonej służebności drogowej lub zbycia udziału w prawie do działki drogi wewnętrznej, albo też poprzez zastrzeżenie w omawianej decyzji ustanowienia służebności drogi koniecznej na innych działkach gruntu, jeżeli nie wydzielono drogi wewnętrznej. Zastrzeżeń tych dokonuje się w decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości zgodnie z art. 99 u.g.n. Polega to na określeniu w formie graficznej, w kolorze czerwonym lub w formie opisowej we wstępnym projekcie podziału nieruchomości, przedkładanym do wniosku, propozycji sposobu zapewnienia dostępu projektowanych do wydzielenia działek gruntu do drogi publicznej. Pozwala to organowi orzekającemu na ocenę spełnienia ustawowego wymogu istnienia faktycznych możliwości zapewnienia dostępu do drogi publicznej tym działkom gruntu projektowanym do wydzielenia, które nie będą przylegać do drogi publicznej Należy zważyć, że wydzielone działki c i d nie posiadają dostępu do drogi publicznej w tym sensie, że zaskarżona decyzja odwoławcza zaakceptowała rozstrzygnięcie organu I instancji, w którym z kolei zatwierdzając projekt podziału nieruchomości I. P. oznaczonej nr ewidencyjnym a, jednocześnie tylko określono granice nieruchomości podlegającej podziałowi i granice projektowanych działek w formie załącznika do decyzji, a także rozstrzygnięto, że działka nr b, wydzielona na poszerzenie drogi gminnej 06 KX przechodzi z mocy prawa na własność Gminy [...], nie wprowadzając warunku służebności drogi dla nowo wydzielonych działek w celu dostępu do drogi publicznej, czyli ul. [...] w [...] (działka nr g). Z tych względów zaskarżona decyzja nie odpowiada wymogom art. 93 ust. 3 w zw. z art. 99 ustawy o gospodarce nieruchomościami i narusza także zasady postępowania administracyjnego określone w art 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 K.p.a. Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań. Z tych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) i art. 135 P.p.s.a. zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu wraz z decyzją organu I instancji. Dalsze orzeczenia zawarte w wyroku uzasadniają przepisy art. 152, art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a.