II SA/Op 466/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Janowska – spr. Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Jeżewska Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Protokolant st. sekretarz sądowy Grażyna Stykała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi J. G. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem oddala skargę. Decyzją z dnia [...] nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie [...], działając na podstawie art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz.229), w związku z art. 103 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2006r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.), po sprawdzeniu przedłożonej dokumentacji projektowej obiektu kurnika, nałożył na właścicieli tego obiektu, położonego na działce nr A w K., K. i W. Ś., w celu doprowadzenia istniejącego obiektu do stanu zgodnego z prawem wykonanie określonych czynności: 1) Wykonanie wentylacji wywiewnej zgodnie z przedłożoną dokumentacją, tzn. wykonanie jednego przewodu z rur ze stali nierdzewnej fi min 15 cm. Kominek wentylacyjny ocieplić poza obiektem metodą lekką, od zewnątrz wełną mineralną gr. 6 cm i wypuścić poza połać min 50 cm., wentylacja wywiewna powinna być zgodna z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002r., nr 75, poz. 690 ze zm.)- Dział III, rozdział 11. 2) Wykonanie izolacji przeciwwilgociowej ścian zewnętrznych i wewnętrznych 40 cm powyżej poziomu podsadzki. Jednocześnie wyznaczono dwumiesięczny termin od daty uprawomocnienia się decyzji, na wykonanie nałożonych obowiązków, których realizacja miała nastąpić pod nadzorem osoby mającej stosowne uprawnienia budowlane i posiadającej aktualny wpis na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego, z określonym w nim terminem ważności. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wyjaśnił, że postępowanie w sprawie istniejącego obiektu gospodarczego – kurnika – będącego częścią zabudowań gospodarczych K. i W. Ś., wszczęto zostało z urzędu, wskutek zawiadomienia J. G. o popełnieniu samowoli budowlanej. W trakcie przeprowadzonego postępowania, podczas kontroli w dniu 19 sierpnia 2006r. ustalono, że na posesji wskazanej przez interweniującego znajduje się budynek mieszkalny oraz zabudowania gospodarcze; obora, budynek garażowo magazynowy, stodoła, budynek garażowo-warsztatowy, wiata na maszyny rolnicze, kurnik, a obiekty te tworzą typową zabudowę zagrodową. Wszystkie obiekty są w dobrym stanie technicznym. Organ I instancji stwierdził, że właściciele przedmiotowych budynków nie posiadają żadnych dokumentów potwierdzających legalność ich wybudowania. Jednocześnie ustalono, że obiekt kurnika został przekazany na podstawie umowy nr [...] o przekazaniu gospodarstwa rolnego na rzecz obecnych właścicieli (przekazanie własności z ojca na syna). Organ wskazał, że obiekt ten według relacji obecnych właścicieli oraz zgodnie z zeznaniami świadka A. W., uprzedzonej o odpowiedzialności karnej z art. 233 kk, został wybudowany w 1978r. na potrzeby gospodarstwa rolnego. Obiekt ten nie zmienił swojego przeznaczenia, jak również nie został przebudowany. Podczas kontroli przeprowadzonej przez inspekcję budowlaną, w dniu 16 maja 2006r., stwierdzono, że przedmiotowy obiekt został posadowiony 6,5 m od granicy działki J. G. i jest to obiekt jednokondygnacyjny, w którym właściciele hodują na własne potrzeby drób. W dniu kontroli nie stwierdzono prowadzenia robót budowlanych. Organ podniósł, że ze wskazaną przez obecnych właścicieli datą powstania obiektu odziedziczonego po rodzicach, nie zgadzał się J. G. podający datę powstania budynku jako rok 1986. Organ przyznał, że podane przez strony i świadka daty różnią się w dość dużym przedziale czasu, niemniej jednak przepisy Prawa budowlanego w tym przedziale czasowym nie zmieniły się i tryb postępowania w stosunku do obiektów wybudowanych w tym czasie bez pozwolenia budowlanego pozostaje taki sam. Mając na uwadze, że w prowadzonym postępowaniu właściciel obiektu nie okazał dokumentów stwierdzających legalność istnienia obiektu Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] nakazał, postanowieniem nr [...], z dnia 13 czerwca 2006r., wykonanie dokumentacji potwierdzającej zgodność obiektu z przepisami Prawa budowlanego i warunkami technicznymi. Organ pierwszej instancji stwierdził, iż strona przedłożyła żądaną przez organ dokumentację, w której jej autor potwierdza zgodność położenia obiektu z planem zagospodarowania przestrzennego i jego położenia zgodnie z warunkami technicznymi, polecił natomiast wykonanie określonych czynności doprowadzających obiekt do zgodności z obowiązującymi przepisami. Wobec powyższego, na podstawie art. 40 Prawa budowlanego z 1974r. w zw. z art. 103 ust. 1 Prawa budowlanego z 1994r., organ nakazał jak w sentencji decyzji. W odwołaniu od powyższej decyzji J. G. nie zgodził się z rozstrzygnięciem organu I instancji podnosząc, że organ bierze jedynie pod uwagę interes prawny właścicieli, a w małym stopniu interes osób zamieszkałych w obrębie nielegalnie wybudowanego kurnika. Odwołujący zarzucił, że organ nie ustalił w sposób precyzyjny i prawidłowy daty wybudowanego "nielegalnie w stu procentach" kurnika, opierając się tylko na zeznaniach świadka powołanego przez właścicieli i umowie przekazania gospodarstwa rolnego. Odwołujący poddaje w wątpliwości, czy wykonanie nakazanych przez organ czynności zneutralizuje wydobywający się z kurnika nieprzyjemny zapach oraz zarzucił, że organ nie zajął się kwestią przedostawania się drobiu na jego posesję, a także zanieczyszczeń w postaci pierza na teren przyległy do spornego obiektu. Organ odwoławczy, w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy ustalił stan faktyczny zbieżnie z ustaleniami pierwszoinstancyjnymi, po czym podkreślił, że w przedmiotowej sprawie istotnym zagadnieniem jest ustalenie daty popełnienia samowoli budowlanej. Jeżeli popełniona samowola budowlana swoim zakresem uzasadnia zastosowanie art. 48 obecnie obowiązującego prawa budowlanego, lecz została popełniona w okresie obowiązywania ustawy Prawo budowlane z 1974r., wówczas rozstrzygnięcie organu nadzoru budowlanego jej dotyczące powinno zostać wydane na podstawie przepisów "starej" ustawy. Organ odwoławczy, wobec braków innych dowodów wskazujących na rok 1986 jako datę wykonania obiektu kurnika, za zasadne uznał danie wiary przez organ I instancji oświadczeniu właścicieli obiektu popartych oświadczeniem świadka, niesprzecznych z opracowaniem wykonanym przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane. Organ odwoławczy zważył, że zgodnie z treścią art. 37 ust.1 Prawa budowlanego z 1974r. rozbiórce podlegają samowolnie wybudowane obiekty lub ich części wybudowane bez wymaganego pozwolenia na budowę, jeśli znajdują się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę lub przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę. W wypadku wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeśli nie zachodzą okoliczności wymienione w art. 37, organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję nakazującą inwestorowi, właścicielowi bądź zarządcy wykonanie w określonym terminie zmian i przeróbek niezbędnych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Organ w postępowaniu odwoławczym, na podstawie uproszczonego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] z 15 grudnia 1974r. (obowiązującym do 1982r.) ustalił, że ówcześnie gmina ta zaliczona była do obszarów intensywnego rozwoju gospodarki rolnej. Dlatego w ocenie organu II instancji, budowa kurnika w 1978r. nie była sprzeczna z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym, zatem organ I instancji prawidłowo wydał decyzję na podstawie art. 40 Prawa budowlanego z 1974r. Pozostałe kwestie podniesione w odwołaniu, zdaniem organu odwoławczego podlegają kompetencjom sądów powszechnych stanowiąc sprawę cywilną. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego J. G. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji nie zgadzając się z argumentacją organu, podnosząc, że decyzja ta jest dla niego krzywdząca. W uzasadnieniu skargi podniósł zarzuty zbieżne z odwołaniem podkreślając, że nie może zgodzić się z rozstrzygnięciem narażającym jego zdrowie i powodującym dużą uciążliwość. Przede wszystkim zarzucił, że właściciele nielegalnie budując kurnik nawet w znikomym stopniu nie zabezpieczyli obiektu przed wydostawaniem się na zewnątrz zapachów, pierza i drobiu. Przyznał, że małżonkowie Ś. wykonali nałożone przez organ nadzoru budowlanego obowiązki lecz poddaje w wątpliwość, czy zapobiegnie to przedostawaniu się na jego posesję drobiu od sąsiadów oraz innych zanieczyszczeń jak ; pierze, papiery itp. Wnosi o wydanie takiej decyzji, która nakazywałaby sąsiadom założenie siatki nad betonowym ogrodzeniem, bo tylko wówczas niemożliwym byłoby przedostawanie się hodowanego drobiu na jego działkę. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał w całości swoje dotychczasowe stanowisko i argumentację powoływaną w jego uzasadnieniu. Postanowieniem z dnia 23 października 2007r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zwolnił skarżącego od kosztów sądowych i ustanowił skarżącemu radcę prawnego. Na rozprawie przed Sądem w dniu 12 lutego 2008r. uczestnicy postępowania, K. i W. małżonkowie Ś. oświadczyli, powołując się na umowę sprzedaży zawartą w G. w formie aktu notarialnego sporządzonego dnia 20 czerwca 2003r. w Kancelarii Notarialnej notariusza F. Z. (Repertorium [...]), że od 2003 roku ich syn M. jest współwłaścicielem nieruchomości, której dotyczy zaskarżona decyzja. M. Ś. wniósł o dopuszczenie go do udziału w sprawie sądowoadministracyjnej w charakterze uczestnika tego postępowania. Postanowieniem z dnia 8 kwietnia 2008r., zapadłym na rozprawie, Wojewódzki Sąd Administracyjny dopuścił M. Ś. do udziału w sprawie w charakterze strony. Uczestnicy postępowania oświadczyli, że nie kwestionują decyzji organów inspekcji budowlanej wyjaśniając jednocześnie, że wykonali nałożone na nich obowiązki. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie. Prawidłowo organy nadzoru budowlanego wywiodły, iż prawna ocena robót budowlanych przy spornym budynku gospodarczym (kurniku) winna była nastąpić przy zastosowaniu przepisów ustawy - Prawo budowlane z 24 października 1974 r. (Dz. U. z 1974 r. Nr 38, poz. 229 ze zmianami). Wynikający bowiem z oświadczenia właścicieli kurnika okres budowy ( przed 1986 rokiem), wobec treści którego to oświadczenia nie przedstawiono w sprawie jakichkolwiek przeciwdowodów, kwalifikował obiekt do wzniesionych pod rządami starego prawa budowlanego, przy czym brak wykazania przez obecnych właścicieli, iż obiekt wzniesiono po uprzednim uzyskaniu pozwolenia na budowę, uzasadniał przyjęcie, iż zbudowano go w warunkach samowoli budowlanej. Przepis § 44 ust. 1 obowiązującego w okresie budowy rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. z 1975 r. Nr 8, poz. 48 ze zmianami) wyraźnie stanowił, że każde wykonanie i rozbudowa stałych i tymczasowych budynków wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Istnienia takiego pozwolenia w odniesieniu do spornego obiektu nie wykazano w sprawie. Do oceny samowoli budowlanej popełnionej pod rządami starego prawa budowlanego miały zastosowanie przepisy ustawy z 24 października 1974 r., zgodnie z normą odsyłającą zawartą w art. 103 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane z 7 lipca 1994 r. (Dz. U. z 2008 r. Nr 156, poz. 1118 ze zmianami). Przepis art. 40 ustawy - Prawo budowlane z 24 października 1974r. przewidywał legalizację samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego dopiero po wykluczeniu przesłanek przymusowej jego rozbiórki określonych w art. 37 tejże ustawy. Stosownie do treści art. 37 ust. 1 starego prawa budowlanego przymusowa rozbiórka obiektu budowlanego wybudowanego pod rządami tego prawa z naruszeniem przepisów obowiązujących w okresie budowy musiała być orzeczona w razie stwierdzenia, że sporny obiekt budowlany, bądź jego część: 1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, bądź 2) powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Istniała też możliwość wydania decyzji o przymusowej rozbiórce obiektu budowlanego (lub jego części) w razie uznania przez organ istnienia innych ważnych przyczyn poza wyżej wymienionymi (art. 37 ust. 2 starego Prawa budowlanego). W sprawie niniejszej organy nadzoru budowlanego obu instancji przyjęły brak podstaw do orzeczenia przymusowej rozbiórki. Zauważyć warto, iż prawidłowo organ odwoławczy dokonał analizy postanowień obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego i ustalił, że teren, na którym wzniesiono sporny budynek przeznaczony był w tym planie pod intensywny rozwój gospodarki rolnej. Takie przeznaczenie tego terenu pozwalało usytuować na nim również i budynki gospodarcze związane z prowadzeniem gospodarki rolnej, w tym na potrzeby hodowanych kur. Skoro zatem organ II instancji wykluczył konieczność przymusowej rozbiórki obiektu przewidzianej w art. 37 Prawa budowlanego z 1974r., to w stanie faktycznym sprawy zasadnym było nakazanie wykonania stosownych zmian, w sytuacji gdy budynek nie odpowiadał przepisom rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki, bowiem tylko nałożenie obowiązku na właściciela nieruchomości w trybie art. 40 Prawa budowlanego z 1974r., daje możliwość legalizacji obiektu, jeśli na to pozwala jego stan techniczny. Przepis art. 40 Prawa budowlanego stanowił, że w wypadku wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami ustawy właściwy organ wyda: inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonanie w określonym terminie zmian lub przeróbek niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Skład orzekający w niniejszej sprawie stoi na stanowisku, że na tle art. 40 Prawa budowlanego z 1974r. do wykonania obowiązków związanych z budową i utrzymaniem obiektów budowlanych jest zawsze ich aktualny właściciel (vide wyrok NSA z 18.02.1988r.). Jednocześnie w ocenie Sądu, skoro organ odwoławczy wykluczył konieczność przymusowej rozbiórki obiektu to zasadnym było nakazanie wykonanie stosownych zmian stosownie do przepisów rozporządzenia z 3 lipca 1980r. w sprawie warunków technicznych jaki powinny odpowiadać budynki (Dz. U. Nr 17, poz. 62 ze zm.), ponieważ organ powinien brać pod uwagę przepisy w sprawie warunków technicznych obowiązujące w dacie budowy przedmiotowego kurnika – podobnie NSA w wyroku z 28.12.2007r. sygn. akt II OSK 1740/06.; z 27.01.2006r. sygn. akt II OSK 471/05; z 26.10.2006r. sygn. akt II OSK 1043/05. W tym miejscu należy zauważyć, że zarówno przepisy powołanego rozporządzenia M.A.G.T. i O.Ś, z dnia 3 lipca 1980r. ( § 165), jak i przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie zawierały zbieżne normy określające wymagania dla pomieszczeń przeznaczonych dla inwentarza żywego, zgodnie z którymi pomieszczenia te powinny mieć izolację przeciwwilgociową fundamentów, ścian zewnętrznych oraz ścian wewnętrznych oraz przewody wentylacyjne, zapewniające wymaganą dla określonego gatunku zwierząt wymianę powietrza. W tym stanie rzeczy w ocenie Sądu, należało przyjąć, że nałożony obowiązek dotyczący wykonania wentylacji wywiewnej jak i izolacji przeciwwilgociowej ścian wewnętrznych i zewnętrznych, spełniał wymogi obowiązujących w dacie budowy przepisów rozporządzenia, które powinny być brane pod uwagę przez organy nadzoru budowlanego. W konsekwencji, należało stwierdzić, że powołanie przez organy przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z 2002r., przy istnieniu takiej podstawy prawnej w rozporządzeniu M.A.G.T.iO.Ś. z 1980r. nie stanowiło naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy po myśli art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). W kontekście oświadczeń skarżącego zawartych w piśmie procesowym pełnomocnika z dnia 12 lutego 2008r., zawierających żądanie uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. (naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego) wobec niedoręczenia decyzji jednemu ze współwłaścicieli przedmiotowego obiektu – uczestnikowi postępowania sądowego M. Ś., Sąd uznał, że zarzut ten jest niezasadny. Powyższa okoliczność mogłaby stanowić przesłankę do wznowienia postępowania administracyjnego stosownie do art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., jednakże warto zauważyć, że oparcie na zasadzie rozporządzalności, prawami procesowymi w postępowaniu administracyjnym (art. 147 K.p.a.) przez stronę ma znaczenie dla wykładni art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c P.p.s.a. Naruszenie prawa do czynnego udziału w postępowaniu jest podstawą do uchylenia decyzji, jeżeli naruszenie praw procesowych mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W razie gdy decyzja jest rozstrzygnięciem zgodnym z żądaniem stron, wywodzenie podstaw uchylenia decyzji z naruszenia praw procesowych strony stanowi naruszenie prawa w zakresie podstaw uwzględnienia skargi. Z oświadczeń uczestnika postępowania sądowego M. Ś. wynika, że zgadza się on z rozstrzygnięciem organów a nałożone przez inspektora budowlanego obowiązki zostały wykonane przez wszystkich współwłaścicieli przedmiotowego kurnika, stąd nie można przyjąć, że naruszenie praw procesowych strony mogło mieć wpływ na wynik sprawy (podobnie NSA w wyroku z 5 czerwca 2006r. I OSK 911/2005). Dodać należy, że zarzuty koncentrujące się na szkodach wyrządzanych przez wydostający się na teren skarżącego drób, nie mogą dotyczyć niniejszej sprawy. Kwestie te pozostają bowiem w sferze kognicji sądów powszechnych i nie były przedmiotem rozstrzygnięcia organów nadzoru budowlanego. Nie znajdując, zatem usprawiedliwionych podstaw do uwzględnienia skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.